Les grands mouvements de réfugiés, comme ceux occasionnés par le conflit syrien, ou les crises de déplacement de longue durée, telles qu’en Afghanistan ou en Somalie, constituent des défis globaux qui ne peuvent être résolus que par la coopération internationale. Le Pacte mondial sur les réfugiés (GCR) fournit un mode d’emploi afin de concevoir cette collaboration.
Que contient le Pacte?
Le Pacte mondial pour les réfugiés est un accord international visant à améliorer l’aide aux réfugiés lors de situations de déplacement de grande ampleur ou de longue durée. Il a quatre objectifs clés: Soulager les pays qui accueillent de nombreux réfugiés; aider les réfugiés à mieux recouvrer leur autonomie; développer des solutions pour les réfugiés dotés de besoins spécifiques, notamment grâce à la réinstallation dans des pays sûrs; et enfin œuvrer à la création de conditions permettant aux réfugiés de rentrer chez eux volontairement et en toute sécurité.
Pourquoi ce nouveau Pacte?
A l’heure actuelle, les conflits, les persécutions et les violations des droits humains ont forcé plus de personnes à fuir que jamais auparavant. À la fin de l’année 2017, près de 24 millions de personnes étaient en exil en tant que réfugiés – principalement dans les pays voisins de leur pays d’origine, et non en Europe. La situation européenne de 2015-2016 eu égard à l’accueil de réfugiés a cependant contribué à ce que les pays occidentaux reconnaissent la nécessité d’agir conjointement et globalement pour aborder les défis posés par les déplacements forcés. La situation actuelle appelle à développer une approche plus systématique, associant tous les acteurs concernés: États, organisations humanitaires, économie privée, société civile et bien d’autres partenaires. L’objectif du Pacte est donc de permettre un soutien mondial plus efficace, et mieux adapté, aux personnes déplacées de force.
Qui l’a négocié?
Marqués par l’importance des mouvements actuels de réfugiés, les 193 États membres des Nations Unies ont adopté la Déclaration de New York le 19 septembre 2016. Celle-ci a confié pour mission au HCR d’élaborer un Pacte mondial sur les réfugiés avec les États Membres, s’appuyant à cet effet sur les décennies d’expertise acquise par le HCR et les États dans l’accueil de réfugiés. Ce processus s’est appuyé sur un cadre d’actions comportant des mesures testées dans la pratique, le Cadre d’action global pour les réfugiés (Comprehensive Refugee Response Framework, CRRF) et a donné lieu à une étroite coordination avec les États membres des Nations Unies, des organisations non gouvernementales, des réfugiés, des experts scientifiques et des organisations de la société civile.
Qu’en retire la Suisse?
Ces dernières années, la Suisse s’est fortement engagée en faveur de la protection des réfugiés. Que ce soit en tant qu’important donateur d’aide humanitaire et d’aide au développement en faveur de situations de déplacements forcés, ou en tant que pays accueillant directement des réfugiés, la Suisse constitue un partenaire important pour les organisations humanitaires. Le Pacte sur les réfugiés vise à ce que cette responsabilité, que la Suisse et un certain nombre d’autres États assument déjà, soit répartie de manière globale. Il est par ailleurs dans l’intérêt de la Suisse que les réfugiés soient mieux pris en charge dans leurs régions d’origine; qu’ils puissent subvenir eux-mêmes à leurs besoins ainsi qu’obtenir des perspectives d’avenir là où ils se trouvent déjà.
La Suisse devra-t-elle faire des compromis?
Le Pacte mondial sur les réfugiés ne contient aucune obligation légale nouvelle par rapport à celles auxquelles la Suisse se conforme déjà en vertu de la Convention de Genève sur les réfugiés et d’autres accords internationaux. Le Pacte mondial sur les réfugiés constitue plutôt un plan d’action, composé de mesures significatives permettant de rendre plus efficace la protection mondiale des réfugiés. La plus-value du Pacte réside avant tout dans la façon de mettre en œuvre ces mesures. La souveraineté nationale des différents États qui y participent demeure garantie. Et les États membres qui adoptent le Pacte peuvent bien entendu – dans le respect de leurs obligations internationales existantes – continuer à décider eux-mêmes de la politique à appliquer sur leur territoire en matière d’accueil des réfugiés.
Le pacte est-il juridiquement contraignant?
Non. Ce document a fait l’objet d’intenses négociations au cours des 18 derniers mois, et il a été élaboré en étroite collaboration avec les États membres ainsi que de nombreux autres acteurs. Le texte final a été défini par consensus, et il représente un engagement fort en faveur de la protection internationale des réfugiés et de la coopération internationale. Le Pacte prévoit aussi l’organisation de forums, réunions et conférences qui auront pour but d’assurer le suivi – au niveau ministériel notamment – des progrès accomplis dans la mise en œuvre du Pacte.
Quel rapport entre le Pacte sur les réfugiés et le Pacte sur les migrations?
Par leur contenu, les deux pactes distinguent clairement les migrants des réfugiés. Le Pacte sur les réfugiés prend appui sur un droit international élaboré spécifiquement à l’attention des réfugiés. Ces bases n’existent en tant que telles pas pour les migrants. Comme les réfugiés, les migrants sont cependant protégés par les traités internationaux relatifs aux droits humains. Le Pacte sur les migrations et le Pacte sur les réfugiés sont certes tous deux issus de la Déclaration de New York de 2016. Les négociations relatives au Pacte sur les migrations ont cependant fait l’objet d’un processus piloté par les Etats membres de l’ONU, et plus particulièrement co-facilité par le Mexique et la Suisse, tandis que l’élaboration du Pacte sur les réfugiés a été assurée par le HCR. Fort de son expérience de près de 70 ans dans le domaine de la protection des réfugiés, le HCR a – par la Déclaration de New York – été chargé de mener à bien ce processus de consultation avec les États, et ce afin d’élaborer un document consensuel, qui représente le fruit d’une étroite collaboration avec ces derniers.
Le Pacte remplace-t-il la Convention de Genève sur les réfugiés?
Non. Il réaffirme plutôt l’importance de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés, en s’appuyant sur cette dernière ainsi que sur les autres bases légales en vigueur en faveur de la protection des réfugiés. La Convention de Genève met en exergue les droits et obligations des États et des réfugiés. Elle fait également référence à la collaboration qui doit être développée entre les États, sans toutefois spécifier quelle forme celle-ci doit revêtir. C’est là qu’intervient le Pacte sur les réfugiés: en prenant appui sur le cadre juridique existant, il permet de développer les principes de partage international des responsabilités y relatifs, proposant en outre une façon de les appliquer dans la pratique.
Faut-il s’attendre à un afflux de réfugiés à cause du Pacte?
Les réfugiés fuient la guerre, les persécutions et les violations des droits humains. La fuite n’est jamais volontaire et ne peut, par définition, pas être planifiée. Ce qui arrive aux réfugiés à leur arrivée dans leur pays d’accueil – dans la plupart des cas un pays voisin du leur – est cependant bien connu. C’est là que le Pacte sur les réfugiés entre en jeu: en rendant plus efficace l’aide aux réfugiés dans ces régions, avec pour objectif de permettre à ces personnes de se prendre elles-mêmes en charge et leur offrir de réelles perspectives d’avenir. Plus les situations de réfugiés de grand ampleur et de longue durée seront abordées intelligemment, plus il sera possible d’éviter que les personnes concernées empruntent des routes dangereuses afin d’obtenir des perspectives et un réel soutien dans d’autres États. Le développement de programmes de réinstallation (Resettlement) permet à ce titre également de garantir que les cas humanitaires particulièrement graves ne soient pas oubliés.
Quelles sont les prochaines étapes?
L’Assemblée générale des Nations Unies a adopté le Pacte mondial sur les réfugiés le 17 décembre 2018. Un premier Forum global sur les réfugiés est prévu en décembre 2019. Ce Forum aura lieu tous les quatre ans, avec une représentation de niveau ministériel. Les Etats membres et les autres partenaires concernés pourront y formuler des propositions et y prendre des engagements concrets afin de contribuer à la réalisation des objectifs du Pacte mondial. Le Forum permettra de régulièrement discuter des progrès accomplis quant aux objectifs fixés par le Pacte et contribuer de ce fait à sa mise en œuvre effective.