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Consultations sur la structure budgétaire du HCR

Réunions du Comité exécutif

Consultations sur la structure budgétaire du HCR
EC/49/SC/CRP.5

26 Janvier 1999

1. Une nouvelle série de consultations a eu lieu le 22 janvier 1999. La réunion a étudié deux documents : Resourcing and Managing a Unified Budget (SC/Budget/1) et Proposed Structure : Annual Programme budget (SC/Budget/2).

2. La réunion s'est déclarée globalement satisfaite de la structure budgétaire proposée. Un certain nombre de délégations ont indiqué les secteurs où des améliorations pourraient être apportées, par exemple ce qui a trait à la description des indicateurs et des résultats du programme.

3. Un large consensus sur l'existence d'une seule réserve pour les opérations s'est dégagé conformément aux orientations données dans l'annexe 4 jointe à ce document de séance en tant qu'annexe 2. Une délégation a toutefois exprimé sa préférence, pour des raisons financières, pour le maintien d'un Fonds extraordinaire distinct.

4. Concernant les questions relatives à la mobilisation des ressources et à la gestion d'un budget unifié, il a été proposé d'organiser de nouvelles consultations.

5. Suite à l'approbation officielle de la structure budgétaire unifiée proposée par le Comité permanent, les vues du CCQAB seront sollicitées aussitôt que possible afin de mettre en oeuvre la structure budgétaire unifiée pour l'année programme 2000.

6. Afin de faciliter les choses, le document sur la structure proposée du budget-programme annuel (SC/Budget/2) est annexé à ce document de séance en tant qu'annexe 1.

STRUCTURE PROPOSEE : BUDGET-PROGRAMME ANNUEL

Observations d'ordre général

1. Ce document présente les grandes lignes de la structure du Budget-programme annuel du HCR. Sa présentation traduit essentiellement l'introduction d'un nouveau budget unifié (la suppression des Programmes généraux et des Programmes spéciaux) et l'adoption de nouvelles catégories de dépenses d'appui concernant l'appui aux programmes et la gestion et l'administration (voir toutefois le paragraphe 6 ci-dessous).

2. Le HCR a déjà entrepris, dans les instructions de programme pour l'an 2000 (voir le document intitulé Activités du HCR en 1998-2000. Etablissement de rapports et planification), d'introduire des budgets mettant l'accent sur l'établissement de priorités, résultats/produits par pays. L'établissement de ces priorités sera nécessaire dans un climat de réduction des ressources. La structure budgétaire proposée s'efforce de trouver le moyen d'identifier rapidement les activités prioritaires compte tenu de contraintes probables en matière de ressources.

3. Le nouveau document budgétaire sera intitulé Budget-programme annuel du HCR; il remplacera la Présentation générale des activités du HCR. Comme il a été mentionné lors des consultations, le HCR ne disposera que d'un document budgétaire qui couvrira à la fois les opérations et les budgets d'appui. Ce document doit toutefois être structuré compte tenu des autres nouveaux documents liés au budget tels que l'Appel global, le Rapport global et le Rapport intérimaire à mi-parcours.

4. Compte tenu de l'adoption de ces nouveaux documents liés au budget, le Budget-programme annuel du HCR s'articulera essentiellement dans sa partie descriptive sur l'année de planification; les tableaux continueront toutefois de donner une image sur trois ans (soit les dépenses pour l'année antérieure, les estimations pour l'année en cours et les projections pour l'année à venir).

5. La difficulté consistera à faire un budget à la fois global et transparent, et sans détails descriptifs superflus. Il convient de rappeler ici que le HCR a l'intention de mettre d'ici quelques temps sur son site toute l'information budgétaire relative à l'ensemble de ses programmes.

6. L'adoption d'une nouvelle présentation du budget pour l'an 2000 devra nécessairement se faire par étapes successives. La raison en est que pour une période de transition de deux ans, le document budgétaire, et tout particulièrement ses tableaux, suivra, en partie, l'ancienne formule (dépenses pour 1998; estimations révisées pour 1999 conformément aux catégories existantes de Programmes généraux et Programmes spéciaux, et dépenses d'appui établies selon les définitions de l'exécution du programme (EP) et de l'appui administratif (AA) tout en y ajoutant du neuf (un programme annuel unifié et des dépenses d'appui déterminées conformément aux nouvelles définitions retenues pour l'appui au programme (AP) et la gestion et l'administration (GA)).

7. On rappellera qu'il a été initialement proposé d'adopter le budget unifié pour l'an 2001 lorsque les nouvelles technologies seraient en place pour soutenir les révisions des systèmes de programme, de budget et des finances du HCR. C'est une raison supplémentaire pour laquelle l'adoption de la nouvelle présentation budgétaire devra se faire progressivement. Certaines caractéristiques proposées telles que les extraits des budgets pour une situation donnée ou pour une préoccupation prioritaire telle que les femmes réfugiées ne seront disponibles qu'avec l'introduction de nouvelles technologies.

CHAPITRE I : INTRODUCTION

CHAPITRE I : TABLE DES MATIERES (environ 6 pages)

1. Structure du document

2. Mandat du HCR

3. Mission du HCR

4. Comité exécutif et structure de l'Organisation (organigramme à l'annexe I du budget)

5. Statistiques concernant les réfugiés (10 pages d'information dans l'annexe II du budget)

6. Définition des termes, par exemple appui au programme, gestion et administration, etc.

7. Paramètres budgétaires (taux de change, pourcentage de postes vacants, etc.)

8. Suite à donner aux observations pertinentes de l'Assemblée générale, du Comité des Commissaires aux comptes et du Comité exécutif

9. Résumé des principales questions budgétaires

10. Questions budgétaires présentant un intérêt particulier

11. Projet de décision sur les questions administratives et financières

CHAPITRE II : RECAPITULATIF

CHAPITRE II : TABLE DES MATIERES (environ 40 pages)

1. Besoins et ressources du programme global

Besoins globaux estimés pour l'an 2000 par rapport à ceux de 1998, 1999 (Tableau II.I)

Contributions aux opérations du HCR (Tableau II.2)

Etat des ressources (Tableau II.3)

Besoins de programme et de financement (Tableau II.4)

2. Budget-programme annuel pour l'an 2000 (Tableau II.10)

Activités prioritaires (Tableau II.10 A)

Réserve pour les opérations (Tableau)

3. Etat global des postes (Tableau II.11)

Modification du tableau d'effectifs : analyse de la cause des changements (Tableau)

Besoins de postes (Programme, appui au programme, gestion et administration) initiaux pour l'an 2000 (Tableau II.15)

Postes imputés sur le budget ordinaire (Tableau II.16)

Reclassement de postes (Tableau II.17)

4. Evolution des programmes

5. Dépenses d'appui au programme, de gestion et d'administration (Tableaux II.22-23)

6. Analyse des écarts (AP et GA) (Tableaux II.24, 25)

Assistance temporaire, consultants, heures supplémentaires (Tableau II.26)

7. Fonds pour le logement du personnel international et l'équipement ménager de base (Tableau II.27)

CHAPITRE II : TABLEAUX CONNEXES

1. Voici des modèles de tableaux annexés au chapitre II. Les tableaux reflètent en partie la période de transition entre un budget fondé sur deux catégories de programmes (généraux et spéciaux) et un programme annuel unifié, entre un budget qui comptabilisait les dépenses d'appui selon les catégories d'exécution du programme et d'appui administratif et des nouvelles catégories de coûts, c'est-à-dire l'appui au programme (AP) et la gestion et l'administration (GA). Comme il est indiqué plus haut, les tableaux budgétaires du HCR couvrent normalement une période de trois ans : c'est-à-dire les dépenses pour l'année antérieure, les estimations pour l'année actuelle et les projections pour l'année à venir. Le résultat est que pendant une période initiale de deux ans, certains tableaux devront se conformer aux anciennes catégories budgétaires. Par exemple, dans le document budgétaire préparé pour l'an 2000, il a été jugé nécessaire de retenir les tableaux II.3, II,4 ci-joint (sous leur forme actuelle), II.5, II.6-8, II.9, II.13-14, II.18-21 et II.24. Les notes de bas de page et la nature de la table des matières indiquent la raison d'être de leur maintien.

2. Les nouveaux tableaux qui traduisent l'adoption d'un budget unifié et des nouvelles catégories de dépenses d'appui (AP/GA) sont les tableaux II.10, II.10 A, II.15 et II.22-23. On notera que les tableaux II.10 et II.10 A donnent les estimations budgétaires d'activités jugées hautement prioritaires. Ces tableaux doivent être lus parallèlement avec le tableau du chapitre III du document budgétaire traitant des opérations régionales; un exemple y est donné, notamment pour le programme des réfugiés et des rapatriés au Myanmar de ce que l'on considère comme une priorité absolue et de ce que l'on considère comme une priorité moindre.

3. Au fil du temps, dans le budget préparé pour l'an 2002, il y aura moins de tableaux car on sera arrivé à une image sur trois ans permettant les comparaisons, par exemple les niveaux de dépenses/estimations pour le programme annuel unifié et les dépenses d'appui connexes conformément aux définitions d'appui au programme et de gestion et d'administration. Il convient de noter qu'en dépit des similitudes des catégories des dépenses d'appui, soit exécution du programme/appui au programme et appui administratif/gestion et administration, ces catégories ne sont pas comparables. De surcroît, outre les définitions harmonisées concernant l'AP et GA adoptées par l'UNICEF et le FNUAP, une troisième et nouvelle catégorie de poste (outre AP et GA) sera adoptée, c'est-à-dire les postes de programme.

(Tableau II.1 à Tableau II.27 ne sont pas disponibles pour des raisons techniques)

CHAPITRE III : OPERATIONS REGIONALES

CHAPITRE III : TABLE DES MATIERES (environ 100 pages)

Ce chapitre du budget-programme annuel porte essentiellement sur les opérations sur le terrain. Comme il en a été fait mention dans les observations générales (par.4), au début de cette note, l'accent sera mis sur l'année de planification et non pas sur l'année antérieure ou l'année en cours.

Dans la présentation du budget pour un programme donné couvrant soit une situation, par exemple les réfugiés et les rapatriés de Myanmar, soit un pays donné, le descriptif présentera sous forme récapitulative les objectifs du programme, l'information sur les bénéficiaires et un bref aperçu. Il exposera les objectifs du programme, les résultats escomptés pour réaliser les objectifs ainsi que les paramètres connexes (voir l'exemple ci-joint concernant les réfugiés et les rapatriés de Myanmar). L'attention est attirée une fois encore sur les instructions de programmation qui seront envoyées sur le terrain, Activités du HCR en 1998/2000. Etablissement de rapports et planification, qui préciseront les différents concepts. Cette approche s'écarte nettement de celle retenue pour la Présentation générale (voir le document A/AC.96/900, présenté au Comité exécutif) donnant pour chaque région une description très sommaire bien que les tableaux couvrent les opérations ou les situations dans le pays.

Dans la description ci-jointe du programme pour les réfugiés et les rapatriés de Myanmar, un modèle de la présentation proposée est fourni. Il convient de noter qu'un tableau budgétaire récapitulatif est joint à chaque description de programme. Lorsque le besoin s'en fait sentir, une distinction est établie pour les activités jugées moins prioritaires (voir le tableau pour Myanmar où les activités à plus long terme à l'appui de la réintégration sont soulignées par le biais de caractères en italique.

Une présentation plus détaillée des programmes pour une situation donnée ou un pays précis dans le programme annuel permettra au Comité exécutif de se passer de la documentation autrefois présentée à chacune des réunions du Comité permanent intitulée Actualisations régionales.

La présentation plus détaillée sur chaque pays/situation ne devrait pas dépasser trois pages. Si le document budgétaire entendait fournir cette information pour chaque pays/situation où opère le HCR, il serait trop volumineux. Il est donc proposé que seuls les programmes prévoyant des opérations de l'ordre de 3 à 4 millions de dollars E.-U. soient décrits en détails; les autres seront couverts de façon plus générale sous la rubrique « Autres opérations ». Sur la base de ces critères, les opérations suivantes seraient actuellement couvertes : Afghanistan, Algérie, réfugiés et rapatriés angolais, Arménie, Azerbaïdjan, réfugiés et rapatriés du Burundi, Républiques d'Asie centrale, Chine, Côte d'Ivoire, République démocratique du Congo, Egypte, Erythrée, Ethiopie, Ex-Yougoslavie, Géorgie, réfugiés et rapatriés guatémaltèques, Guinée, Iran (République islamique d'), Iraq, Kenya, Libéria, réfugiés et rapatriés de Myanmar (Bangladesh, Myanmar), Népal, Pakistan, Fédération de Russie, Rwanda, Somalie, Soudan, Thaïlande, Turquie, République-Unie de Tanzanie, Ouganda, Etats-Unis d'Amérique et Zambie. Il est bien évident que cette liste n'est que provisoire et évoluera selon la situation.

Pour chacune des régions (Afrique, Amériques, Asie et Pacifique, CASWANAME et Europe) une série de tableaux récapitulatifs couvrant les principales opérations par pays sera fournie. Ces tableaux couvriront l'information au niveau du programme, des postes (programme et appui au programme) et les dépenses d'appui au programme. Un ensemble de modèles de tableaux (couvrant l'Asie et le Pacifique) est également joint.

CHAPITRE III : DESCRIPTION DE PROGRAMME TYPE REFUGIES ET RAPATRIES DU MYANMAR (MYANMAR ET BANGLADESH) PROGRAMME 151 REFUGIES ET RAPATRIES DU MYANMAR

Objectifs

  • Parvenir à une solution durable au Bangladesh pour les réfugiés musulmans du Myanmar ne pouvant ou ne voulant pas rentrer au Myanmar à ce stade;

  • Organiser un retour durable des rapatriés musulmans du Myanmar au Myanmar;

  • Mettre fin au programme d'assistance du HCR au Myanmar à la fin de l'an 2000 par le biais de l'intégration et du transfert des projets aux institutions chargées du développement.

Les bénéficiaires et le contexte

Quelque 250 000 résidents musulmans de l'Etat de Rakhine au Myanmar ont fui au Bangladesh en 1991 et 1992 pour diverses raisons sociales, politiques ou économiques. Suite à des discussions bilatérales entre le Gouvernement du Bangladesh et le Myanmar, un programme de rapatriement bilatéral a commencé en septembre 1992. En avril 1997, quelque 230 000 réfugiés étaient rentrés. Il reste encore 21 000 réfugiés dans deux camps du Bangladesh. Bien que le Gouvernement du Myanmar ait approuvé une liste supplémentaire de 7 000 réfugiés candidats au retour, aucun calendrier n'a été fixé pour la reprise du rapatriement librement consenti. Les musulmans dans l'Etat de Rakhine sont considérés comme des résidents étrangers et ne jouissent pas des droits de citoyenneté à part entière. En conséquence, leur liberté de mouvement est restreinte et ils n'ont pas accès au marché du travail et à l'éducation.

Aperçu

Bangladesh : Le HCR continuera de fournir une protection internationale ainsi que des services de base aux réfugiés dans les deux camps. Il encouragera des solutions à leurs problèmes, y compris le rapatriement librement consenti de ceux qui veulent rentrer et étudiera d'autres solutions avec les autorités du Bangladesh, y compris le séjour temporaire et des initiatives visant à l'autonomie.

Myanmar : Parallèlement à un programme visant à superviser la situation de ceux qui sont déjà rentrés, les activités se poursuivront dans le cadre d'un programme de stabilisation de la population musulmane dans l'Etat de Rakhine, y compris 230 000 rapatriés du Bangladesh. Les activités dans les secteurs de l'agriculture, de la création de revenus, de l'éducation et de la santé seront remboursées et les travaux se poursuivront au sein du Groupe de travail interinstitutions des Nations Unies sur un plan développement intégré pour l'Etat de Rakhine.

Objectifs

151.1 Bangladesh

151.11 Protection et assistance en cours : Etudier les options viables pour les réfugiés qui ne peuvent ou ne veulent rentrer, y compris le statut de résident temporaire et l'autonomie.

151.12 Rapatriement librement consenti et intégration initiale : Faciliter le retour volontaire et sûr via le Myanmar de 21 000 réfugiés du Myanmar dans le cadre de la réintégration des 230 000 personnes rentrées sous les auspices du HCR.

151.13 Appui au programme : Assurer un appui au programme adéquat pour mettre en oeuvre les objectifs susmentionnés.

151.2 Myanmar

151.21 Rapatriement librement consenti et intégration initiale : Fournir un appui aux rapatriés du Bangladesh pour faciliter leur réintégration initiale.

151.22 Activités à plus long terme à l'appui de la réintégration : Stabiliser la population rapatriée parmi les 800 000 Musulmans au nord de l'Etat de Rakhine au Myanmar par le biais de projets de réintégration à plus long terme.

151.23 Activités à plus long terme à l'appui de l'intégration : Encourager la régularisation du statut de la population musulmane dans l'Etat de Rakhine au Myanmar.

151.24 Appui au programme : Veiller à un appui au programme adéquat pour mettre en oeuvre les objectifs susmentionnés.

CHAPITRE III : TABLEAUX CONNEXES

Tableaux III.1 et III.2

Tableau III.3

Tableau III.4

Tableaux III.5 et III.6

Tableaux III.7 et III.8

Tableau II.9

CHAPITRE IV : OPERATIONS GLOBALES

CHAPITRE IV : TABLE DES MATIERES (environ 25 pages)

Ce chapitre du budget du Programme annuel couvre les activités (autrefois appelées « autres programmes ») de nature globale.

Parmi ces diverses activités, il est proposé de couvrir sous forme descriptive celles qui sont jugées les plus importantes, sans tenir compte du niveau des dépenses/estimations budgétaires pour ces activités. (Ainsi, les critères de choix des activités à couvrir sous forme descriptive diffèrent de ceux mentionnés au chapitre précédent où un budget de 3 à 4 millions de dollars E.-U. a été choisi comme critère. Les tableaux couvrant les dépenses d'appui au programme (semblables à ceux pour les opérations régionales) seraient également fournis.

Il est proposé de couvrir en détails les activités suivantes :

1. Activités liées à la protection

  • Promotion du droit des réfugiés

  • Accent sur les activités de réinstallation

2. Politique et recherche

  • Situation des réfugiés dans le monde

  • Elaboration de bases de données sur la documentation

3. Promotion et rationalisation des priorités de programme

  • Initiatives concernant les femmes réfugiées

  • Enfants et adolescents réfugiés

  • Environnement

4. Education des réfugiés

  • Enseignement primaire et formation professionnelle (Compte d'éducation)

  • Enseignement supérieur (DAFI)

5. Information

  • Campagne d'information

6. Formation (Tableau)

7. Processus de gestion du changement (Tableau)

  • Système de gestion des opérations

  • Base de données sur la protection

  • Projet de chaîne d'approvisionnement

  • Remplacement des systèmes

  • Initiatives en matière de ressources humaines

  • Initiatives en matière de services financiers

8. Services Intranet

CHAPITRE V : SIEGE

CHAPITRE V TABLE DES MATIERES (Environ 20 pages)

Ce chapitre étudiera les départements et divisions du Siège. Il décrira les fonctions des différentes unités organiques ainsi que leurs objectifs et les dépenses connexes au titre de l'appui au programme et de la gestion/administration. Les tableaux relatifs à ce chapitre seront comparables à ceux qui sont conçus pour le chapitre III. Ils couvriront les dépenses et estimations budgétaires globales pour la direction exécutive et la gestion, les départements et les divisions, les niveaux de postes (AP/GA), l'analyse des variations de postes et les coûts liés à l'appui au programme et à la gestion/administration par objet de dépense.

La structure de ce chapitre sera la suivante :

  • Dépenses et estimations globales du Siège

  • Postes au Siège

  • Départements et Divisions

  • Cabinet

  • Direction exécutive et gestion

  • Département de la protection internationale

  • Département des opérations

  • Division de l'appui opérationnel

  • Division de l'information et de la communication

  • Division de la gestion des ressources humaines

Annexe 2 : Projet de disposition relative à une Réserve des opérations (voir l'article 6 du Règlement de gestion du HCR)

6.4 La Réserve des opérations est créée aux fins ci-après :

a) fournir une aide financière aux réfugiés, aux rapatriés et aux personnes déplacées dans des situations d'urgence qui ne sont pas prévues dans le Programme que le Comité exécutif a approuvé;

b) couvrir les dépenses administratives additionnelles résultant de ces situations d'urgence qui ne peuvent être couvertes par le budget-programme annuel, en attendant que des mesures soient prises par le Comité exécutif;

c) financer la planification du rapatriement, particulièrement eu égard aux mesures nécessaires à prendre en faveur des rapatriés dans leur pays d'origine;

d) financer les préparatifs du rapatriement librement consenti non prévus dans le pays d'asile, ainsi que les activités liées au retour effectif;

e) fournir un financement d'appoint pour les mouvements de rapatriement librement consenti, y compris les besoins de réintégration initiale dans le pays d'origine;

f) couvrir les augmentations imprévues dans le cadre des projets financés au titre du budget-programme annuel de l'année en cours ou des années précédentes, ou au titre d'un prélèvement sur la Réserve des opérations effectué pendant l'année en cours ou l'année précédente afin de couvrir une situation d'urgence;

g) couvrir le coût des modifications de projet de l'année en cours au titre du budget-programme annuel pouvant être rendues nécessaires pour atteindre les objectifs approuvés du projet;

h) augmenter les allocations existantes pour couvrir les besoins relatifs à un nouvel afflux de réfugiés appartenant à un groupe déjà au bénéfice d'une assistance au titre du budget-programme annuel en cours;

i) augmenter, si besoin est, avec l'approbation du Comité exécutif, le Fonds pour le logement du personnel international sur le terrain et l'équipement ménager de base.

6.5 Une Réserve des opérations sera établie à un montant équivalent à 10% des activités programmées au titre du Programme annuel [le niveau approuvé du budget du Programme annuel pour l'année précédente].

6.6 Le Haut Commissaire peut opérer des prélèvements sur la Réserve des opérations aux fins indiquées à l'article 6 4 pourvu que le montant alloué à un programme particulier ne dépasse pas 10 millions pour une année donnée.

6.7 Une allocation de la Réserve des opérations peut être annulée si des fonds suffisants sont reçus suite à un appel complémentaire (du HCR, appel interinstitutions ou appel consolidé); ou si les fonds n'ont pas été intégralement engagés à la fin d'une année donnée.

6.8 Le Haut Commissaire présentera au Comité exécutif, à chacune de ses sessions annuelles et à chaque réunion de son Comité permanent, un rapport sur l'utilisation de la Réserve des opérations.