Examen de la résolution 95/56 du Conseil Economique et Social

EC/46/SC/CRP.12

EXAMEN DE LA RESOLUTION 95/56 DU CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

I. INTRODUCTION

1. Les fonctions fondamentales du HCR sont celles qui lui sont assignées par son statut de 1950 : fournir une protection internationale aux réfugiés et chercher des solutions permanentes à leurs problèmes. Dans le cadre de sa mission visant à s'assurer que les plans de rapatriement librement consenti sont viables, le HCR s'est également engagé à assister et protéger les rapatriés dans leur pays d'origine. Ces dernières années, l'Assemblée générale et le Secrétaire général ont fait de plus en plus appel au HCR pour protéger ou assister des groupes spécifiques de personnes déplacées à l'intérieur du territoire, n'ayant pas franchi une frontière internationale mais se trouvant dans une situation apparentée à celle des réfugiés à l'intérieur de leur pays d'origine, ainsi que d'autres populations touchées par le conflit.

2. La période de précarité et de réajustement que connaît actuellement le monde s'est caractérisée par des déplacements humains massifs. Bien que la population réfugiée dans le monde ait été ramenée à 14,5 millions au début de 1995, en raison du rapatriement dans différentes régions du monde, le nombre total de personnes relevant de la compétence du HCR est passé à quelque 27,4 millions de personnes. Ce chiffre inclut 5,4 millions de personnes déplacées à l'intérieur du territoire, 3,5 millions d'autres personnes relevant de la préoccupation humanitaire du Haut Commissariat, principalement des populations touchées par le conflit et quelque 4 millions de rapatriés ayant besoin d'une assistance pour se réintégrer durablement dans leur pays d'origine.

3. Bien que les statistiques de fin d'année n'aient pas encore été tout à fait consolidées, on estime que le nombre total de réfugiés sera encore inférieur. Toutefois, même si 1995 a laissé entrevoir quelque signes d'une plus grande stabilité internationale, les conflits intérieurs continuent d'engendrer des réfugiés, des personnes déplacées à l'intérieur du territoire et d'autres populations suscitant la préoccupation humanitaire. Les conditions politiques, sociales et économiques actuelles dans de nombreuses régions du monde ne donnent guère à penser que les déplacements humains forcés disparaîtront prochainement.

4. Les conditions de l'ère postérieure à la guerre froide ont conduit le HCR et la communauté internationale à affronter le problème des réfugiés avec un sens aigu de l'urgence et sous un angle résolument nouveau. Jusqu'à la fin des années 80, le HCR ne s'est préoccupé des personnes que lorsqu'elles étaient déracinées, franchissaient une frontière internationale et cherchaient asile dans un autre état. L'organisation ne s'est pas engagée avec force auprès d'autres groupes de personnes déplacées et vulnérables. Alors que le HCR a maintenu des liens étroits avec les gouvernements hôtes et donateurs, les pays d'origine ont été souvent effectivement exclus de la recherche de solutions.

5. Ces dernières années, un certain nombre de facteurs différents se sont conjugués pour amener une révision de cette approche traditionnelle. Il y a lieu de citer à cet égard la récente vague de conflits intérieurs et de situations d'urgence humanitaire de grande envergure, la réticence croissante des pays hôtes et donateurs à offrir indéfiniment aux populations réfugiées une protection et une assistance, l'insuffisance apparente des approches traditionnelles face aux problèmes de réfugiés et de nouvelles possibilités de solutions compte tenu des progrès vers des systèmes de gouvernement démocratique dans de nombreuses régions du monde.

6. S'efforçant de s'adapter à l'évolution décrite ci-dessus, le HCR a élaboré une nouvelle stratégie orientée vers la prévention et les solutions afin de compléter les approches traditionnelles à la protection et l'assistance des réfugiés. Il s'est employé à assurer un niveau élevé de préparation aux situations d'urgence pour fournir protection et assistance afin d'éviter autant que faire se peut de nouveaux exodes et à promouvoir des efforts concertés pour parvenir à des solutions durables, notamment le rapatriement librement consenti.

7. Du fait de cette nouvelle orientation, les activités de protection et d'assistance du HCR sont désormais régulièrement déployées en faveur de groupes autres que des réfugiés, comme par exemple des rapatriés, des personnes déplacées à l'intérieur du territoire et des populations touchées par le guerre. Cette orientation a pour corollaire inéluctable un accent plus marqué sur les activités dans les pays d'origine. L'autre conséquence est que le Haut Commissariat doit travailler avec un éventail plus large de partenaires, y compris les organes politiques du système des Nations Unies, les forces de maintien de la paix et autres forces mandatées par les Nations Unies, les organisations des droits de l'homme, les institutions chargées du développement et les institutions financières internationales.

8. L'expérience à ce jour indique que davantage d'efforts sont nécessaires pour renforcer la coordination de l'aide humanitaire d'urgence des Nations Unies (résolution 1995/56 du Conseil économique et social) et pour traduire dans les faits le lien conceptuel désiré entre les secours et le développement. Le défi est d'y parvenir, dans le cas du HCR, sans porter atteinte à la couverture des besoins de protection et d'assistance humanitaire des personnes relevant de sa compétence, car beaucoup d'entre elles n'ont pas d'autre recours que le HCR. L'importance du rôle de protection du HCR reste primordial dans toutes les phases de ses activités, que ce soit dans la réaction aux situations d'urgence ou dans la poursuite et la consolidation des solutions. La fourniture de l'assistance humanitaire fait partie intégrante de l'octroi de protection.

9. Dans l'examen de la résolution 1995/56 du Conseil économique et social, il est proposé au Comité exécutif de structurer ses délibérations autour des trois principaux volets de la stratégie actuelle du HCR, c'est-à-dire la réaction d'urgence, la promotion et la mise en oeuvre de solutions, et la prévention. Sous chacune de ces rubriques principales, les questions pertinentes émanant de la liste indicative annexée à la résolution de l'ECOSOC, seraient traitées comme des sous-thèmes. Concernant chacun des principaux domaines d'activités du HCR, le Comité exécutif examinerait le rôle actuel du HCR et les déficiences identifiées dans le système de réaction. Sur cette base, il pourrait souhaiter présenter des recommandations sur les moyens de mieux garantir le comblement de ces lacunes de façon prévisible et systématique. Ces recommandations pourraient alimenter le débat d'autres organes directeurs tant moyennant l'intervention directe des gouvernements auprès de ces instances que par le processus parallèle interinstitutions organisé dans le cadre du groupe de travail du Comité interinstitutions permanent avec la participation du HCR.

10. Les paragraphes suivants exposent dans leurs grandes lignes les paramètres de la stratégie actuelle du HCR. Ces paramètres seront précisés à mesure que le Comité permanent abordera chacun des domaines spécifiques pertinents au cours de ces réunions en 1996.

II. REACTION D'URGENCE

11. Depuis 1991, le HCR a, avec l'approbation du Comité exécutif, lancé un certain nombre d'initiatives visant à renforcer sa capacité de réaction aux situations d'urgence. Un éventail de ressources d'urgence conçues pour faire face aux besoins en ressources matérielles, financières et humaines en cas de crise a été élaboré et consolidé en système cohérent de réaction aux situations d'urgence (voir EC/1995/SC.2/CRP.28 soumis à la réunion d'octobre 1995 du Sous-Comité chargé des questions administratives et financières et EC/46/SC/CRP.7 ainsi que le catalogue de ressources pour les réactions d'urgence soumis à la première réunion du Comité permanent en janvier 1996). Depuis leur établissement, ces mécanismes de réaction d'urgence ont été mis à l'épreuve par la multitude de situations d'urgence auxquelles le HCR a été confronté ces dernières années, y compris les crises d'une ampleur sans précédent en Afrique et en ex-Yougoslavie. Compte tenu des efforts qu'il déploie depuis 1996, la capacité de réserve du HCR a atteint un niveau élevé d'efficacité tant au plan du personnel que des stocks de secours d'urgence pouvant être rapidement déployés.

12. Conformément à son mandat, le HCR prend la tête de la réaction internationale aux crises de réfugiés. Lorsqu'il y est invité par les instances appropriées des Nations Unies, il joue également un rôle moteur dans les situations de déplacements forcés dans les pays d'origine. Le Haut Commissariat s'est efforcé d'assurer l'efficacité de ses interventions et la viabilité des résultats en nouant des relations de partenariat avec d'autres institutions des Nations Unies, notamment le PAM, l'UNICEF, l'OMS, le FNUAP et l'UNESCO dans des secteurs tels que l'aide alimentaire, la vaccination, les soins de santé, l'adduction d'eau, l'assainissement, la santé maternelle et infantile, la planification familiale et l'enseignement. Lorsqu'il convient, il s'est efforcé de structurer ses relations avec ces institutions par le biais de mémoranda d'accord (voir EC/46/SC/CRP.8). En outre, il a joué un rôle important dans la réponse coordonnée à l'échelle du système par le Coordonnateur des situations d'urgence des Nations Unies (DAH).

13. L'expérience récente a montré que l'ampleur de certaines situations d'urgence peuvent demander une assistance allant au-delà de l'éventail normal des ressources d'urgence pouvant être débloquées par le HCR. Confronté dans la région des Grands Lacs à la crise de réfugiés la plus grave de l'histoire récente, le Haut Commissariat a été une fois encore obligé d'innover. Ses propres ressources humaines étant très sollicitées dans la région et ailleurs, le HCR a lancé un appel aux gouvernements donateurs pour qu'ils participent aux opérations en fournissant des services autonomes dans un certain nombre de secteurs critiques d'assistance moyennant le déploiement de ressources puisées largement dans leur appareil militaire et de défense civile. L'utilisation de ce que l'on a appelé les ensembles de services gouvernementaux dans la situation d'urgence au Rwanda a révélé comment, dans certaines circonstances, les compétences ou les atouts militaires uniques peuvent appuyer les activités de secours d'urgence du HCR. L'impact positif d'ensembles de services gouvernementaux dans la réaction à l'exode massif des Rwandais a conduit le HCR dans un processus de consultations avec les gouvernements et le Département des affaires humanitaires sur la façon d'optimiser l'utilisation de ce mécanisme, si nécessaire et lorsqu'il convient.

14. Malgré les progrès considérables accomplis, le HCR estime que le système des Nations Unies dans son ensemble doit être plus prévisible dans sa réaction d'urgence, notamment la réaction face aux crises complexes. Il estime en outre que le débat doit se concentrer sur les moyens de renforcer les mécanismes existants plutôt que sur la possibilité d'en créer de nouveaux.

15. Pour parvenir au degré de prévisibilité requis dans des situations d'urgence complexes, il est important de savoir à l'avance ce qu'une institution donnée sera en mesure de fournir et quels secteurs des opérations elle pourra prendre en charge. L'hypothèse de la responsabilité opérationnelle dans un secteur particulier peut être systématique, c'est-à-dire applicable dans toutes les crises du même type, ce qui nécessiterait une renforcement important des capacités opérationnelles de bon nombre des institutions concernées. Cette responsabilité peut être confiée au cas par cas et l'attribution de responsabilités par le DAH doit être pragmatique, compte tenu des avantages comparatifs des institutions concernées. L'allocation de responsabilités doit en outre inclure un accord sur la responsabilité de la coordination sur le terrain. Dans ce contexte, il pourrait être adéquat de réexaminer le concept d'agence chef de file des Nations Unies. Le HCR a préconisé l'idée selon laquelle le DAH devrait jouer un rôle clé dans la conclusion d'accords, la désignation de l'agent chef de file dans des situations d'urgence particulière, plutôt que déployer lui-même une présence sur le terrain. Le HCR estime que cette option reflète l'esprit de la résolution 46/182 de l'Assemblée générale.

III. LA RECHERCHE DE SOLUTIONS

16. Quelque 9 millions de réfugiés et de personnes déplacées sont rentrées dans leurs foyers au cours des cinq dernières années. Plus de deux millions d'entre eux sont rentrés chez eux suite à des accords de paix en Namibie, au Cambodge, en El Salvador et au Mozambique. De plus en plus, toutefois, les réfugiés rentrent et rentreront dans des situations où les conditions idéales du retour ne sont pas forcément réunies, où la paix et la stabilité peuvent ne pas être bien enracinées après de longues périodes de conflits et de destruction.

17. L'aptitude du HCR à trouver des solutions durables au problème des réfugiés dépend des progrès accomplis dans la suppression des causes profondes du déplacement humain forcé. Les exodes de réfugiés ont leurs propres causes spécifiques, en particulier les conflits et les violations des droits de l'homme. On se rend de plus en plus compte toutefois d'autres facteurs sous-jacents contribuant à ces exodes, par exemple le sous-développement ou un développement déséquilibré, la marginalisation économique, l'intolérance ethnique et religieuse, les inégalités sociales, l'exclusion politique et l'absence d'une bonne gestion. La prévention et la solution des exodes de réfugiés requiert l'étude de l'ensemble de ces questions de façon globale. En particulier, le lien entre le déplacement forcé et l'absence de possibilités d'épanouissement est désormais mieux perçu, tout comme la nécessité d'inclure la réintégration des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur de leur pays d'origine dans les plans de reconstruction et de développement globaux. On reconnaît également plus volontiers la nécessité de fournir une assistance humanitaire dans le sens des initiatives de développement qu'elle sera ainsi amené à étayer dans toute la mesure du possible.

18. A sa quarante-cinquième session en octobre 1994, le Comité exécutif, dans sa conclusion sur le continuum des secours à la réadaptation et au développement (A/AC.96/839, par. 26), a souligné la nécessité de progrès ultérieurs par le système des Nations Unies pour aborder de façon cohérente et interdépendante l'assistance humanitaire, la réadaptation et le développement dans les pays d'origine. Il a encouragé le Haut Commissaire à procéder à la mise en oeuvre du cadre politique et méthodologique pour les projets à impact rapide et a élaboré des stratégies d'assistance, des mécanismes opérationnels et des dispositions de collaboration renforçant la capacité du Haut Commissariat à soutenir une réintégration durable des rapatriés dans leur propre pays. Le Comité a demandé au Haut Commissaire de promouvoir une interface harmonieuse entre les activités humanitaires et de développement, par le biais de la coopération interinstitutions.

19. Dans sa poursuite de solutions viables, le HCR continue d'attacher une grande importance à la réalisation d'une meilleure interface entre les secours, la réadaptation et le développement. A défaut de cela, les solutions aux crises humanitaires pourraient régresser dans de nouveaux problèmes communautaires et de nouveaux déchirements.

20. Le rôle que le HCR peut lui-même jouer est toutefois limité. Le Haut Commissariat a continué de renforcer son approche communautaire à l'assistance à la réintégration par le biais de projets à impact rapide fondés sur la communauté et à petite échelle promouvant l'autosuffisance des rapatriés et de leur communauté. Ces projets sont toutefois loin de couvrir les besoins globaux. Il faut une meilleure interface entre les premiers secours fournis par le HCR et d'autres organisations humanitaires d'une part et les efforts plus larges de réadaptation et de développement d'autre part.

21. Le HCR a donc poursuivi les discussions avec d'autres services et institutions, notamment le DAH et le PNUD sur la façon dont les vides institutionnels pouvaient être comblés pour réaliser un réel continuum des secours au développement. A sa réunion de janvier 1995, le Sous-Comité chargé des questions administratives et financières a passé en revue ses politiques et stratégies d'assistance pour la promotion de solutions durables (EC/1995/SC.2/CRP.4) en présence de hauts fonctionnaires du PNUD et du DAH. Le HCR s'est également efforcé de renforcer ses liens avec les institutions financières, notamment la Banque mondiale.

22. Les efforts du HCR pour appuyer la réconciliation et la réadaptation dans les sociétés sortant d'un conflit ont été patents, par exemple dans le cas du Mozambique où sa stratégie pour la réintégration d'1,6 millions de réfugiés rentrés depuis la signature de l'accord de paix vise, avec l'aval du Gouvernement et des principaux donateurs, à établir un lien avec les programmes de développement à plus long terme.

23. Aujourd'hui, les solutions sont fréquemment mises en oeuvre dans des situations où le pays sort immédiatement d'un conflit ou lorsque les hostilités n'ont pas totalement pris fin. Dans ces circonstances, la destruction matérielle et l'absence d'activités de développement, alliées à l'utilisation massive de mines terrestres, font souvent de la réintégration effective une tâche complexe où les mesures visant à assurer la sécurité des rapatriés sont tout aussi importantes que la promotion de leur réinsertion économique. Outre les initiatives visant à jeter un pont effectif entre les secours et le développement, la présence humanitaire internationale est nécessaire pour contrôler la sécurité et rassurer les rapatriés tout en oeuvrant avec les autorités à créer les conditions permettant aux communautés d'accueillir ceux qui rentrent et de s'acheminer vers le relèvement. Au Tadjikistan, en Afghanistan et au Rwanda, la présence de personnel humanitaire international, appuyé par les agents des droits de l'homme et/ou les observateurs des Nations Unies pour le maintien de la paix, a contribué au désir des réfugiés de rentrer en dépit des conditions précaires régnant dans leur pays. Les mesures de restauration de la confiance incitent au retour alors que le retour peut à lui-même promouvoir davantage de confiance dans le processus de réconciliation à long terme et de construction de la paix dans des pays encore dévastés par le conflit.

24. Alors qu'un certain nombre de principes de base et de critères de portée générale ont été établis, il n'y a pas de schéma simple et infaillible pour les solutions en matière de rapatriement. Les conditions spécifiques et les priorités en matière d'opérations varient d'une situation à l'autre. Si l'on veut que le continuum des secours au développement se concrétise, le renforcement des liens opérationnels avec les institutions financières et de développement conserve une priorité élevée tout comme les efforts visant à assurer la prévisibilité du financement pour les activités de réintégration et de réadaptation.

IV. EVITER LES CRISES DE REFUGIES

25. La prévention des déplacements humains forcés requiert un certain nombre de stratégies à long terme telles que celles qui sont exposées dans les agendas du Secrétaire général pour la paix et le développement, la Déclaration de Vienne et le Plan d'action de la Conférence mondiale sur les droits de l'homme (Vienne, 1993) ainsi que les plans d'action émanant des conférences mondiales sur l'environnement et le développement (Rio de Janeiro, 1992) la population et le développement (Le Caire, 1994), le développement social (Copenhague, 1995) et les femmes (Pékin, 1995). Parmi les actions de prévention plus immédiates et celles auxquelles le Haut Commissariat peut également faire une contribution distincte, il convient de citer le renforcement des capacités de protection nationale, particulièrement moyennant la formation et la création d'institutions ainsi que le déploiement de personnel international dans les zones à risques afin d'assurer une présence précoce et efficace. Le recueil et l'analyse de données sur les zones de conflits et de déplacements potentiels ont également un rôle important à jouer à cet égard.

26. Conscient que sans une action préventive efficace, les problèmes de déplacements humains continueront de se répandre, le Haut Commissariat s'est employé à renforcer ses activités de création d'institutions et de formation dans différentes régions du monde. En outre, le HCR et l'OIM ont poursuivi leur collaboration dans le cadre de campagnes d'information de masse.

27. Lorsqu'il convient, le Haut Commissariat s'est efforcé de promouvoir des plans d'action globaux incluant des mesures préventives. Suite à la résolution 50/151 de l'Assemblée générale (devant être disponible de New York cette semaine), le HCR participe actuellement avec l'OIM et l'OSCE/BIDDH aux travaux préparatoires à une conférence régionale qui mettra sur pied un programme d'action visant à régler les problèmes réels et potentiels de réfugiés, de rapatriés et de personnes déplacées dans la Communauté d'Etats indépendants et les Etats voisins concernés.

28. Le plus fréquemment, les efforts de prévention du Haut Commissariat ont été déployés dans des situations où les déplacements humains massifs étaient déjà survenus. Dans ces circonstances, le HCR a continué de promouvoir et de participer aux stratégies pouvant contenir des situations précaires. Il s'est efforcé de supprimer ou d'atténuer dans toute la mesure du possible les causes des flux de réfugiés ou à défaut de réduire la nécessité pour les populations touchées de chercher asile de l'autre côté des frontières internationales. Dans le cadre de ces efforts, le HCR a, à la demande du Secrétaire général, renforcé ou poursuivi sa participation à l'assistance et à la recherche de solutions pour des groupes de personnes déplacées à l'intérieur du territoire. Outre son programme d'assistance humanitaire en ex-Yougoslavie, le HCR a, par exemple, participé à des activités en faveur d'un grand nombre de personnes déplacées à l'intérieur du territoire en Angola, au Rwanda, en Afghanistan, dans le Caucase et en Fédération de Russie. Ces activités sont fréquemment déployées en coopération avec d'autres organes concernés des Nations Unies dans le contexte d'approches globales au déplacement et à la résolution de conflits.

29. Dans la poursuite de ses activités préventives et orientées vers les solutions, le HCR s'est félicité des efforts des Nations Unies pour établir une capacité opérationnelle plus importante dans le domaine des droits de l'homme, soit par le biais d'opérations intensifiées des droits de l'homme sur le terrain ou moyennant l'établissement de tribunaux internationaux pour poursuivre en justice les auteurs de violations graves des droits de l'homme et du droit humanitaire. Le HCR s'est efforcé de renforcer la collaboration avec les organes de traités des droits de l'homme et d'autres mécanismes des droits de l'homme et s'est employé à nouer des liens de collaboration étroits avec le Haut Commissaire pour les droits de l'homme, particulièrement au niveau des opérations sur le terrain. Les contacts actuels avec les groupes de travail, rapporteurs, experts et observateurs des droits de l'homme, font également partie intégrante de l'approche du HCR pour lier les préoccupations en matière des droits de l'homme à la protection des réfugiés.

V. CONCLUSION

30. L'Organisation des Nations Unies a un rôle unique dans la solution à trouver aux déplacements humains, en particulier ceux des réfugiés. Sur la base du mandat spécifique confié au Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, il convient de définir clairement les rôles d'autres entités du système, qu'elles soient politiques, humanitaires, sociales ou chargées du développement, et assurer une plus grande coordination entre elles. En outre, les liens de partenariat entre les organes du système des Nations Unies et les autres organismes internationaux, intergouvernementaux, régionaux et nationaux, y compris les organisations non gouvernementales, doivent être renforcés. La recherche d'une solution permanente au problème des réfugiés doit nécessairement être un effort mutuel. On espère que l'examen approfondi de la résolution 1995/56 de l'ECOSOC par les organes directeurs des différentes institutions du système des Nations Unies constituera un pas dans cette direction.