Note d'information sur les achats internationaux
Note d'information sur les achats internationaux
EC/46/SC/CRP.6
NOTE D'INFORMATION SUR LES ACHATS INTERNATIONAUX
I. INTRODUCTION
1. L'objectif de l'activité d'achat du HCR est l'acquisition en temps utile de biens et services requis par l'Organisation. Dans la poursuite de cette activité, conformément au Règlement de gestion du HCR, l'accent est mis sur les secteurs suivants :
les objectifs du HCR;
l'équité par le biais de la concurrence;
la transparence; et
la rentabilité optimale.
II. ROLE DE LA SECTION DE L'APPROVISIONNEMENT ET DU TRANSPORT
2. La Section de l'approvisionnement et du transport (SAT), composante de la Division des programmes et de l'appui opérationnel, est responsable des achats au HCR. En principe, elle est responsable de tous les achats internationaux. Les achats internationaux ne sont effectués qu'après la conduite d'une étude ayant révélé que les produits ou services internationaux à acheter ne sont pas disponibles dans des conditions concurrentielles sur les marchés locaux et régionaux; un autre critère est le fait qu'un volume important d'achats locaux ferait monter les prix et créerait des tensions parmi la population locale.
3. Depuis 1991, le HCR a enregistré une augmentation substantielle de ses activités d'achat. Le tableau ci-dessous indique la valeur des achats annuels effectués par le Siège du HCR depuis 1990 :
Année Valeur Nombre de Valeur moyenne (en millions de dollars E.U.) commandes (en dollars E.U.)
1990 38,9 963 40 310
1991 191,0 1 353 141 188
1992 151,9 1 484 102 401
1993 156,0 1 936 80 577
1994 150,8 1 895 81 118
1995 (au 31/11/95) 102,1 1 145 89 133
L'annexe I indique la ventilation des sommes consacrées aux achats par pays/région/vendeur du 1er janvier 1994 au 30 novembre 1995. L'augmentation marquée entre 1990 et 1991 est imputable à la crise dans le Golfe persique. Depuis lors, le niveau toujours élevé des achats est dû aux grandes opérations d'urgence, principalement en ex-Yougoslavie et en Afrique centrale.
III. ACHATS EFFECTUES PAR LES BUREAUX DU HCR SUR LE TERRAIN
4. Bien que la plupart des achats du HCR soient effectués à partir de Genève, les bureaux extérieurs du HCR procèdent à un nombre important d'achats. Le HCR établit des bureaux d'achats régionaux dans les régions où sont mis en oeuvre les programmes majeurs. Ces bureaux sont chargés de procéder aux achats dans des conditions concurrentielles sur les marchés locaux et régionaux. A ce jour, trois de ces bureaux ont été mis sur pied. Le plus ancien, à Nairobi au Kenya, date de 1987. Il est responsable des demandes provenant de la région d'Afrique orientale et centrale. Le bureau de Zagreb, en Croatie, a été établi en 1992 et répond aux requêtes faites au titre de programmes qui composent l'opération spéciale du Haut Commissaire pour l'ex-Yougoslavie. Le troisième bureau de Johannesbourg, en Afrique du sud, a été ouvert en 1993. Ce bureau couvre les demandes des programmes du HCR en Afrique australe. Le rapatriement des réfugiés angolais constituera une tâche importante pour ce bureau au cours des années à venir.
5. Tous les bureaux du HCR sont autorisés à procéder aux achats locaux dans leur zone d'opérations lorsque les conditions de la concurrence sont réunies ou lorsque la livraison est plus rapide. L'achat dans ces cas peut être effectué directement par le personnel du HCR ou indirectement par les partenaires d'exécution au titre d'accords subsidiaires.
6. Pour permettre aux bureaux extérieurs de procéder à ces achats locaux, des procédures claires ont été établies, y compris des principes directeurs pour la mise sur pied de comités des marchés locaux qui passent en revue tous les achats supérieurs à 35 000 dollars E.U. Certains bureaux ont également été autorisés à établir des comités des marchés locaux pour étudier et approuver tous les achats dépassant 100 000 dollars E.U. (à compter du 1er janvier 1996). Les contrats d'une valeur dépassant 200 000 dollars doivent être référés au Comité des marchés du Siège à moins que les pouvoirs nécessaires aient été délégués à un comité local.
IV. PRINCIPES REGISSANT LES ACHATS
7. Qu'il soit effectué au plan local ou international, tout achat est régi par le Règlement de gestion et les procédures d'achats établies par le HCR, conformément au Règlement financier des Nations Unies sur les appels d'offres ainsi que le Règlement de gestion des fonds constitués au moyen de contributions volontaires administrés par le Haut Commissaire. Cela garantit la responsabilité publique et le contrôle des transactions financières par le biais de vérifications et d'audit internes par des organes intérieurs et extérieurs. Les pouvoirs délégués aux administrateurs chargés des achats sont clairement définis pour leur permettre d'agir rapidement afin d'obtenir ce dont il sont besoin au bon moment et pour obtenir le meilleur rapport qualité-prix dans le respect de l'équité et de la transparence.
8. Les achats de biens ou de services budgétisés à 20 000 dollars ou plus font l'objet d'appels d'offres. Au-dessous de ce montant, les administrateurs chargés des achats doivent comparer au moins trois offres soumises par écrit. Le HCR utilise couramment trois méthodes de soumission : une concurrence internationale ouverte, une concurrence internationale limitée et une concurrence locale. Chacune de ces trois méthodes est décrite ci-dessous.
a) La concurrence internationale ouverte est lancée par une annonce demandant aux fournisseurs intéressés de présenter leur offre pour des biens spécifiés. L'annonce de ces appels d'offres est publiée dans le « Development Business » des Nations Unies et le « Procurement Update » de l'Organisation des services d'achats interinstitutions du PNUD (IAPSO). Les Missions permanentes auprès de l'Office des Nations Unies à Genève sont généralement averties pour leur permettre de contacter leur fournisseur national. Les fournisseurs qui sont déjà enregistrés auprès du HCR pour le bien en question reçoivent une notification directe de la SAT. Les formulaires à remplir sont envoyés à tous les fournisseurs ayant exprimé leur désir de présenter une offre. Ces formulaires décrivent les spécifications complètes du produit et toutes les conditions à remplir par les fournisseurs pour s'enregistrer et pour que leur produit remplisse les conditions requises. Seuls les fournisseurs remplissant ces conditions sont invités à participer au processus ultérieur d'appel d'offres. Comme ce processus est extrêmement long, le HCR en a limité l'application aux accords cadres à long terme (voir ci-dessous) pour les principaux articles de secours qu'il passera prochainement pour 1996.
b) la concurrence internationale limitée est la méthode la plus courante d'appel d'offres utilisée par la Section de l'approvisionnement et du transport. Cette méthode se fonde sur un registre de fournisseurs du HCR (voir par. 9, 10 et 11 ci-dessous). Les fournisseurs enregistrés sont inscrits sur une liste restreinte sur la base de critères établis à partir d'un fichier de vendeurs sélectionnés sur une base de données informatisées. Cette méthode est bien adaptée à l'achat économique et efficace de biens et services lors de situations d'urgence.
c) La concurrence locale est semblable à la méthode décrite au b) ci-dessus à l'exception près que l'appel d'offres est limité aux fournisseurs situés dans le pays ou la région où les biens ou services seront utilisés. Cette technique est couramment employée par les administrateurs chargés des achats régionaux ou les délégations du HCR pour les achats qu'ils effectuent. A titre exceptionnel, cette méthode peut également être appliquée lorsqu'un donateur a limité l'achat d'un bien à une région spécifique. La concurrence locale met particulièrement l'accent sur le développement des sources d'approvisionnement dans les pays d'asile.
V. PROCESSUS D'ACHAT INFORMATISE
9. Le processus d'achats de la Section de l'approvisionnement et du transport est pour la plupart informatisé. Le coeur du système est la base de données concernant les vendeurs qui contient une information de base sur leur adresse et leur compte bancaire ainsi qu'un catalogue des articles pouvant être fournis par le vendeur. Une fonction d'évaluation du vendeur est également mise au point. Le registre des fournisseurs est constamment actualisé. Les fabricants, les courtiers et les opérateurs traitant des produits de base d'intérêt général sont encouragés à poser leur candidature. Ceux qui répondent à tout un éventail de critères objectifs sont enregistrés pour une période de initiale de trois ans. L'inclusion sur le registre d'une société qui obtient un contrat sera automatiquement renouvelée pour une période supplémentaire de 3 ans. L'information relative à ceux qui n'ont pas obtenu de contrat est supprimée au bout de trois ans. L'enregistrement auprès du HCR signifie seulement que la société a été ajoutée à la liste de fournisseurs éventuels; elle n'entraîne aucun autre engagement de la part du HCR.
10. Les fournisseurs éventuels sont encouragés à s'enregistrer par différents moyens. Un certain nombre de sociétés demandent directement au HCR de les enregistrer. Le HCR maintient également des contacts avec les missions commerciales et les ambassades d'un certain nombre d'Etats membres qui facilitent la prise de contact par les fournisseurs nationaux. Fréquemment, le personnel de l'Organisation assistera à des séminaires orientés vers les contacts d'affaires organisés par ces mêmes organes ou le PNUD/IAPSO qui donne aux fournisseurs la possibilité de comprendre les besoins de l'Organisation et de rencontrer directement le personnel chargé des achats. Le HCR s'efforce également, dans les limites de son budget, de se rendre dans les régions sous-utilisées pour prendre ou développer des contacts avec les fournisseurs locaux. (Alors que le personnel de la SAT est encouragé à participer à des réunions avec les fournisseurs potentiels, organisées et financées par le Gouvernement, le HCR n'accepte pas d'invitations et de financements de sociétés, sauf raison impérieuse. Les motifs de ces exceptions doivent être justifiés par le Chef de la SAT). La base de données sur les vendeurs contient actuellement 1 550 fournisseurs de 82 pays. Une ventilation des vendeurs par pays figure en annexe II. Dans la mesure où le registre est continuellement renouvelé, le pourcentage de fournisseurs consultés est très élevé. A ce jour, la SAT a adressé une invitation ou passé commande à 93 % de l'ensemble des fournisseurs enregistrés avant le 31 décembre 1994. Le chiffre global, qui inclut les fournisseurs qui ne se sont enregistrés qu'en novembre 1995, dépasse 89 %.
11. La base de données sur les vendeurs est liée à une base de données sur les produits contenant les spécifications détaillées de l'ensemble des marchandises achetées par le HCR. La base de données est continuellement actualisée pour s'adapter aux exigences et aux technologies actuelles. L'accès à partir d'un code de produit révèle la totalité des fournisseurs qui peuvent fournir l'article et l'accès à partir d'un code de fournisseur indique les produits qu'un fournisseur donné peut fournir. Le système a été passé en revue et amélioré régulièrement pour tenir compte de l'expérience opérationnelle et des besoins évolutifs du Haut Commissariat. Des études globales des procédures d'achats de la SAT ont eu lieu en 1991 et 1993. Les modifications émanant de leurs recommandations ont été apportées au système. La toute dernière évolution, la demande électronique de fourniture de biens ou services, est devenue un service en ligne à partir du 1er décembre 1995. Cette fonction donnera aux demandeurs, c'est-à-dire les administrateurs de programme, un accès direct au système d'achats informatisé, ce qui leur permettra de budgétiser les achats sur la base du dernier prix payé.
VI. LE PROCESSUS D'ACHAT
12. La Section de l'approvisionnement et du transport ne peut procéder à des achats qu'à la demande d'autres sections du HCR et moyennant une imputation sur leurs budgets respectifs. Les demandes de fournitures de biens ou services sont faites sur le formulaire d'autorisation d'achat qui fournit l'information nécessaire à la SAT pour effectuer l'achat, c'est-à-dire l'article, la quantité, le budget, le code budgétaire et le lieu, la date et les moyens de livraison. La disponibilité de fonds pour l'achat est confirmé avant l'acceptation formelle du document par la SAT. La confirmation bloque les fonds dans les budgets respectifs, ce qui garantit leur disponibilité lorsque les factures doivent être réglées. Le système d'achat informatisé interdira la création d'un ordre d'achat pour lequel les fonds ne seraient pas réunis.
13. Dès réception et acceptation d'une autorisation d'achat, elle est assignée à un acheteur au sein de la SAT, responsable de l'achat jusqu'au point de livraison - généralement jusqu'au point de déchargement. Les trois méthodes de soumission le plus couramment utilisées ont été décrites ci-dessus. Pour l'essentiel des achats du HCR, c'est-à-dire l'appel d'offres international limité, la SAT choisit les fournisseurs sur la liste de ceux qui sont enregistrés, d'après l'expérience du Haut Commissariat. Les principes directeurs qui ont été fournis couvrent la sélection des fournisseurs les plus concurrentiels sur la base de commandes antérieures. Le critère de proximité géographique reçoit également toute l'attention qui lui est due. La SAT inclut également les fournisseurs nouvellement enregistrés dont une liste ventilée par produit est périodiquement diffusée à l'ensemble des fonctionnaires chargés des achats.
14. Les demandes de cours du HCR sont transmises presque exclusivement par télex et télécopie. Le délai accordé pour l'envoi d'offres dépend de la complexité du produit demandé, du fait qu'il est prélevé ou non sur un stock, du fait que les fournisseurs doivent établir les coûts et fabriquer les produits en fonction des spécifications données et, de plus en plus, du degré d'urgence de la demande. Dans la pratique, les fournisseurs ont en général deux semaines pour répondre, bien que ce délai puisse être ramené, si nécessaire à 24 heures. Toutes les invitations à présenter une offre de 20 000 dollars ou plus doivent être adressées au Secrétaire du Comité des marchés et transmises aux numéros de télécopie ou de télex spécialement affectés aux achats. Le Secrétaire n'est pas un membre du personnel de la SAT. A l'heure et à la date de la clôture des soumissions stipulées dans l'invitation, le Secrétaire ouvrira et enregistrera les offres en présence d'un témoin avant de les adresser à la SAT. Le personnel de la SAT n'a pas accès aux offres et n'en a pas connaissance avant la clôture.
15. Les caractéristiques essentielles de chaque offre, y compris le prix, la livraison et la satisfaction des critères de qualité sont comparées sur un formulaire tabloïde. Les contrats sont accordés sur la base de l'offre la moins chère. C'est l'offre qui répond le mieux au critère objectif de prix, aux spécifications et aux exigences de livraison. Alors que le critère de qualité ne peut faire l'objet de compromis, la pondération relative du prix et de la livraison variera en fonction de l'urgence de la charge. Les règles du Comité des marchés prévoient également que le Comité peut, au cas par cas, accorder un traitement préférentiel aux fournitures provenant des marchés sous-utilisés des principaux donateurs du HCR.
16. Si le contrat d'achat proposé est évalué à 100 000 dollars ou plus (à compter du 1er janvier 1996), l'obtention du contrat doit être approuvé par le Comité des marchés du HCR. L'objectif du Comité est de s'assurer que les procédures d'achat ont été strictement respectées et que les intérêts de l'organisation ont été protégés. Cet organe est présidé par le Contrôleur et ses membres ex-officio comprennent les chefs du Service du financement des programme, de la Section du budget et de la coordination du programme, de la section du programme et de l'appui technique et du Conseil juridique principal. Le vérificateur intérieur des comptes des Nations Unies est également présent en qualité d'observateur.
VII. ACHATS DANS UNE SITUATION D'URGENCE
17. Le HCR opère sur la base d'un budget annuel. Il arrive fréquemment que les programmes ne soient pas intégralement financés au début de l'année; les fonds ne sont en général mis à disposition qu'au moment où les apports matériels sont requis sur le terrain. En conséquence, la SAT ne bénéficie pas des avantages qu'offrent de longs délais d'achat, souhaitables dans des conditions optimales. Les situations d'urgence, qui, par définition, ne peuvent être planifiées à l'avance et demandent donc une réaction immédiate aggravent ce problème. L'une des fonctions importantes de la SAT est donc de s'assurer, indépendamment des conditions actuelles du marché que le HCR a les capacités de satisfaire de façon adéquate et en temps voulu la plupart de ses besoins matériels. Pour y parvenir, le HCR s'est doté de deux instruments - les stocks d'urgence et les accords cadres.
1. Les stocks d'urgence
18. Le HCR a établi des stocks d'urgence contrôlés de façon centralisée à Amsterdam, Iskenderun (Turquie) et Dubai pour répondre aux besoins initiaux d'une situation d'urgence. Au fil des ans, ces dispositions ont permis de réduire le délai d'intervention de l'Organisation de plusieurs semaines à quelques jours, littéralement le temps qu'il faut pour organiser un vol affrété. Il est prévu que les stocks d'urgence viennent compléter certains des accords cadres (voir ci-dessous) lorsqu'ils entreront en vigueur au début de 1996. Ils permettront un meilleur roulement du stock, réduiront les coûts et accéléreront la livraison des principaux articles d'urgence, même pour les programmes réguliers.
2. Accords cadres
19. En 1993, le HCR a passé des accords cadres pour les fournitures d'urgence avec un certain nombre de fournisseurs de couvertures et d'ustensiles de cuisine, deux des articles de secours les plus demandés. Ces dispositifs ont été décrits dans un document d'information sur les achats internationaux présenté au Comité exécutif du HCR en 1993 (EC/1993/SC.2/CRP.24). Ces arrangements ont été arrêtés suite à un processus d'appel d'offres international limité décrit ci-dessus et moyennant l'accord du Comité des marchés. Les fournisseurs choisis ont accepté de maintenir à leurs propres frais et à leur risques et périls un niveau de stock qui serait à la disposition du HCR en cas de crise. Ces arrangements répondent au souci d'accélérer le processus d'achat en cas d'urgence, lorsque le temps est précieux. A ce stade, la SAT n'avait pas l'intention de rationaliser l'ensemble des achats de ces articles au titre de ces accords. Ce processus de rationalisation a débuté en 1994, date à laquelle l'organisation a décidé d'actualiser les spécifications techniques d'un certain nombre d'articles d'urgence essentiels. L'objet de cette opération était de confirmer que les spécifications décrivaient les exigences techniques de l'article de façon commercialement neutre.
20. Le HCR a lancé le processus d'accords cadres au début de 1995. Plus de 500 vendeurs ont répondu à un appel concernant des couvertures, des toiles plastiques, des ustensiles de cuisine, des générateurs et du matériel d'enregistrement. Les demandes de cours pour tous ces articles ont déjà été diffusés aux vendeurs retenus. Les soumissions nous parviendront dans les semaines à venir. Des accords devraient être conclus pour tous les articles au cours du 1er trimestre de 1996. Les accords ont une validité initiale d'une année et peuvent être prorogés d'une année dans les mêmes termes. Ces accords ont été conçus aux fins d'application universelle, de réduction des délais pour tous les achats de ces produits et de normalisation des prix et de la qualité.
21. Des arrangements d'achats stratégiques ont été conclus pour d'autres produits. Un appel d'offres international limité a été utilisé en raison de la faible valeur relative de ces achats :
Un accord a déjà été conclu pour la fourniture et le déploiement de personnel d'urgence et de locaux administratifs dans les lieux d'affectation à sujétion. Le fournisseur a fourni des camps que le HCR a stockés à Amsterdam et dont il supervisera l'installation sur le site. Ce projet a une validité initiale de deux ans.
Le HCR a également conclu des accords de prix à long terme en 1995 pour les articles dont l'achat est récurrent. Les produits inclus dans cette catégorie sont les ordinateurs, les générateurs, les imprimantes, les nécessaires de bureaux de terrain et de voyage, l'équipement de radio et de télécommunications, les photocopieurs, les films et caméras polaroïd, les gilets pare-balles et les casques ainsi que les drapeaux des Nations Unies et les sacs pour la valise diplomatique. La durée de ces accords va de six mois à deux ans en fonction du cycle de marché du produit en question.
22. Outre ces changements apportés aux stratégies d'achats, le HCR restructure également la Section de l'approvisionnement et du transport pour traduire l'emphase mise sur l'achat et l'efficacité logistique sur le terrain (comprenant également les partenaires d'exécution). La nouvelle structure inclut une nouvelle unité responsable des systèmes, des procédures et de la formation; elle renforce également la logistique sur le terrain tout en rationalisant les activités d'achat et de transport. La formation aux techniques d'achat et à la logistique sera principalement destinée aux agents du HCR et aux agents extérieurs travaillant dans les bureaux sur le terrain. En même temps, la SAT prend des mesures pour améliorer les services à ses clients, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur.
VIII. COOPERATION INTERINSTITUTIONS
23. Le HCR joue un rôle actif dans la coopération pour les achats interinstitutions. Le travail est coordonné par le PNUD/IAPSO.
24. L'objectif d'ensemble de ce travail est d'harmoniser et de normaliser dans toute la mesure du possible les instruments et les activités des entités des Nations Unies chargées des achats afin d'acheter des équipements et des services au coût le plus bas possible, tout en respectant les normes adéquates.
25. Du fait de cette coopération, le PNUD/IAPSO a, au nom de toutes les agences, conclu des accords de prix dans le monde entier pour des produits de base tels que véhicules, équipements de bureau et générateurs.
26. Le groupe de travail interinstitutions vient d'achever un document concernant les spécifications génériques communes pour les articles d'urgence. Les spécifications à utiliser par les institutions des Nations Unies et les organisations non gouvernementales faciliteront l'acquisition d'articles de secours disponibles auprès du plus grand nombre possible de fournisseurs remplissant les conditions requises moyennant un bon rapport coût/efficacité. Le HCR est l'organisation chef de file pour les abris, le logement, l'entreposage et l'équipement de cuisine.
27. Le Groupe de travail interinstitutions travaille à l'heure actuelle à l'élaboration d'un document qui décrira les principes communs des Nations Unies pour les achats. L'objet de ces principes communs est de communiquer les principes de base régissant les achats dans le système des Nations Unies pour les utilisateurs tels que les fournisseurs et pour guider les activités d'achat et faciliter l'harmonisation des procédures d'achat à l'échelle du système.
(Note de l'éditeur : annexes statistiques ne figurent pas dans cette version en ligne.)