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Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

Réunions du Comité exécutif

Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)
A/AC.96/694

3 Août 1987
Assemblée générale

SOMMAIRE

Une analyse des faits nouveaux intervenus dans le domaine de la protection internationale des réfugiés en 1986 est contenue dans le rapport du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés à l'Assemblée générale (E/1987/56). Un résumé portant sur les six premiers mois de 1987 figure dans l'Aperçu des activités du HCR (A/AC.96/696).

La présente note fournit une analyse de la situation actuelle en matière de protection internationale des réfugiés sous différents aspects : questions d'asile et de non-refoulement, procédures de détermination du statut de réfugié et normes de traitement des réfugiés, en particulier le droit à la sécurité. La protection internationale des réfugiés y est aussi examinée sous d'autres angles, notamment sous celui du rapatriement librement consenti.

INTRODUCTION

1. C'est au Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés qu'il appartient d'une part, d'assurer la protection internationale des réfugiés et d'autre part, de rechercher des solutions permanentes à leurs problèmes. Le lien entre ces deux fonctions, la nature de la protection et les moyens de l'assurer sont expliqués dans les paragraphes d'introduction de la Note sur la protection internationale qui a été présentée à la trente-septième session du Comité exécutif.1 Il convient toutefois de revenir sur certains points.

2. Tout d'abord, la protection internationale se définit d'elle-même, dans une large mesure, à la lumière des besoins propres à un groupe particulier de personnes en quête d'une issue à leurs épreuves. La responsabilité du HCR s'étend aux personnes qui relèvent de son mandat conformément aux définitions énoncées dans son statut ou en vertu des pouvoirs qui lui ont été conférés ultérieurement par des résolutions de l'Assemblée générale. En principe, dans le domaine de la protection des réfugiés, le HCR s'occupe de tous les aspects du problème depuis les causes du départ jusqu'à la réinstallation finale dans une communauté stable. Les obligations concrètes qui lui incombent ne lui laissent pas ou guère de latitude quant au choix des bénéficiaires de sa protection en même temps, à condition qu'il existe un rapport suffisant avec les objectifs de son mandat, peu nombreuses sont les restrictions à l'étendue des droits et des intérêts relevant de la compétence du Haut Commissaire.

3. L'exercice de la fonction de protection n'a pas seulement un aspect juridique et diplomatique, il a aussi une dimension concrète qui s'exprime par les mesures visant à réduire les périls de la fuite, activer les secours, réinstaller les personnes en danger ou aider les victimes. Dans certains cas, un principe de droit s'interpose entre le danger et le réfugié, dans d'autres ce sera la présence même d'un fonctionnaire du HCR. Dans tous les cas, la protection, n'est efficace que s'il y a collaboration étroite entre le HCR et les Etats, ainsi qu'avec d'autres organismes intergouvernementaux et organisations non gouvernementales. Il importe qu'ils échangent leurs informations car la réussite nécessitera toujours une identification précise des causes du départ et des groupes et individus dans le besoin.

4. Le HCR dispose d'une grande diversité d'instruments juridiques pour exercer sa fonction de protection. Certains mettent l'accent non seulement sur la catégorie particulière à protéger et à identifier au niveau mondial, régional ou national, mais aussi sur la question générale des normes de traitement. A cet égard, il est encourageant de constater qu'au cours de la période considérée, deux nouveaux pays ont adhéré à la Convention des Nations Unies de 1951 et/ou au Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, ce qui porte à 103 le nombre total d'Etats parties aux traités de base.

5. Les autres instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme sont aussi importants. C'est à cause des droits de l'homme que la communauté internationale se préoccupe de la protection des réfugiés. De même, la protection des droits de l'homme dans le cas des réfugiés représente un élément important de la fonction de protection du HCR et les droits de l'homme structurent les solutions aux problèmes des réfugiés.

6. Davantage d'Etats se sont rendu compte de l'utilité d'intégrer des normes internationales dans leur législation et, en particulier, de mettre au point ou de développer des procédures de détermination du statut de réfugié. Le HCR a été régulièrement consulté par divers pays au sujet de projets de lois et continue de participer activement à la mise en oeuvre des procédures nationales. Ces efforts de collaboration permettent au HCR de donner des avis, à partir de son expérience et des principes établis, sur les conséquences positives ou négatives probables des changements envisagés. Sur le plan de la procédure, il est aussi en mesure de fournir des renseignements pertinents, notamment de caractère juridique, de suivre l'élaboration des normes, de représenter l'intérêt de la communauté internationale eu égard au maintien des principes de protection et d'encourager à réagir toujours avec humanité face aux problèmes des personnes dans le besoin. Un certain nombre de tribunaux locaux jouent un rôle de plus en plus actif dans les questions relatives aux réfugiés, conscients que les droits de l'homme sont en cause et que des procédures rigoureuses sont nécessaires lorsqu'il s'agit de la vie et de la liberté.

7. Bien que d'une manière générale, les principes établis continuent d'être appliqués, on constate avec inquiétude que des Etats ont tendance à recourir à des mesures diverses qui non seulement compromettent la protection directe des réfugiés mais empêchent aussi de parvenir à des solutions durables elles touchent les pratiques d'asile, les procédures, les normes de traitement, la sécurité des réfugiés et le rapatriement librement consenti.

ASILE

8. La notion d'asile englobe l'ensemble des mesures de protection prises par un Etat dans l'exercice de sa souveraineté à l'intention des réfugiés se trouvant sur son territoire. Il n'existe pas de définition convenue du terme ni de grande uniformité quant à son contenu dans la pratique. On assimile toutefois souvent l'asile à la protection permanente des réfugiés dans des conditions qui leur permettront de devenir membre d'une nouvelle communauté. Dans ce sens, l'asile est une solution durable, que ce soit dans le pays de premier asile ou dans un pays tiers, après réinstallation. Les normes minima en matière d'asile se retrouvent dans les règles fixées, par exemple, dans la Convention de 1951 : non-discrimination, liberté de religion, statut juridique, liberté de circulation, accès aux tribunaux, à l'éducation, à l'emploi et droits connexes. Les droits fondamentaux sont étayés par les limites imposées au pouvoir d'expulsion et le principe contraignant du non-refoulement, tandis que l'assimilation et la naturalisation doivent faciliter la solution durable, qui est l'objectif à atteindre.

9. Les Etats ont continué à accorder l'asile aux réfugiés qui fuient la persécution et d'autres menaces ou dangers mais, parmi les gens qui ont besoin de protection aujourd'hui, nombreux sont ceux qui n'obtiennent que l'asile temporaire et ont de plus en plus de difficultés à trouver d'une solution durable.

10. Il arrive fréquemment, dans diverses régions du monde, que la seule forme de secours possible soit l'hébergement temporaire dans des centres d'accueil, en attente du rapatriement librement consenti ou de la réinstallation dans un pays tiers. La création, pour de longues périodes, de camps et de zones d'installation de réfugiés à proximité de la frontière du pays d'origine des réfugiés peut donner lieu à des tensions entre les Etats, néfastes pour les réfugiés. La sécurité dans les camps laisse souvent à désirer et les conditions de vie créent généralement parmi les réfugiés un climat d'apathie et d'indifférence qui compromet leur bien-être et leurs perspectives de réintégration. Dans les camps, les problèmes sont exacerbés souvent les moyens d'enseignement sont limités, et les possibilités d'assurer un minimum d'autosuffisance inexistantes. Comme pour tout le monde, c'est dans les domaines de l'éducation et de l'emploi que les besoins des réfugiés sont les plus grands et la mise à disposition de moyens limités, compréhensible à court terme, ne convient plus lorsque la situation dans laquelle se trouvent les réfugiés se prolonge, comme c'est souvent le cas.

11. Les solutions provisoires ont bien entendu leur utilité. Les camps et les centres d'accueil peuvent permettre d'assurer plus facilement la distribution de vivres ou de dispenser les soins médicaux d'urgence, et être le lieu d'une protection initiale efficace pour les fugitifs. Mais lorsque les camps provisoires, surtout les camps fermés, commencent à prendre un caractère permanent, d'autres problèmes de protection surgissent. La tension explose, l'ordre est troublé et la sécurité physique est menacée; les épreuves psychologiques et le maintien de la dépendance vis-à-vis de l'assistance internationale gênent souvent l'intégration, que ce soit dans le pays d'asile durable ou dans le pays d'origine. La protection internationale et la recherche de solutions permanentes doivent être vues comme un continuum et des efforts doivent être faits pour trouver des réponses à l'extérieur des camps fermés; ce n'est qu'ainsi qu'on épargnera aux réfugiés les problèmes qui viennent d'être évoqués.

12. De nombreux réfugiés, en particulier en Afrique et en Asie occidentale, ont trouvé asile dans des villages et autres établissements ruraux. Beaucoup parmi ceux-ci prévoient de retourner un jour chez eux, dans leur pays d'origine, mais c'est une perspective encore lointaine. Les gouvernements de certains pays d'asile se sont rendu compte que la meilleure façon de servir les intérêts des réfugiés et de les aider était de protéger leur statut et de mettre au point des programmes d'assistance et d'autosuffisance liés aux plans de développement national et de leur permettre d'avoir des contacts avec la population locale. Dans d'autres pays, l'absence d'infrastructure de soutien a parfois compliqué la tâche de protection on a tendance alors à recourir davantage à la réinstallation, bien que cela ne soit pas toujours la solution qui convienne.

13. Dans d'autres pays plus développés, l'asile est souvent inéluctablement fonction du succès de la négociation de procédures administratives ou judiciaires complexes. L'un des principaux objectifs du HCR est de promouvoir l'établissement de procédures justes et rapides de détermination du statut de réfugié et d'octroi de l'asile, dont l'importance a été reconnue par l'Assemblée générale dans sa résolution de 1986.2 Environ 49 Etats parties à la Convention des Nations Unies de 1951 et/ou au Protocole de 1967 ont maintenant établi des procédures officielles,3 mais trop souvent les formalités de détermination du statut de réfugié sont si longues que le coût en devient très élevé sur le plan administratif, organisationnel, et surtout humain; l'incertitude prolongée du réfugié quant à son statut, ajoutée aux restrictions à ses possibilités de travail, de formation et de circulation, porte gravement atteinte à la dignité et au bien-être de la personne.

14. Malheureusement, certaines tendances négatives persistent. Beaucoup d'Etats ont réagi à ce qu'ils perçoivent comme un mouvement incontrôlé ou incontrôlable de réfugiés, de demandeurs d'asile et autres personnes tout simplement en quête d'une vie meilleure. Tout au long de la période considérée, le Haut Commissaire a insisté auprès des Etats pour qu'ils s'abstiennent d'adopter unilatéralement des mesures restrictives sans tenir compte de la nécessité de trouver des solutions. On voit souvent dans les mouvements actuels un aspect du phénomène nord-sud mais, s'il est évident que des mouvements se font des pays en développement vers des pays plus développés, il apparaît, d'après les informations dont dispose le HCR, que ce n'est pas uniquement ni exclusivement dans ce sens qu'ils se font. Ce qui est clair en revanche, c'est que les motifs pour lesquels les réfugiés passent d'un pays dans un autre sont généralement les mêmes, à savoir l'insécurité et l'absence de solution permanente.

15. Le Haut Commissaire a continué à encourager le processus des consultations internationales. Conformément aux objectifs de son mandat, il a axé ses efforts tant sur la protection immédiate que sur les solutions durables, à mettre au point dans le cadre d'une coopération. Le HCR estime que les mesures restrictives unilatérales qui touchent les réfugiés, telles que l'exigence du visa, les sanctions dirigées contre les compagnies aériennes et le filtrage aux aéroports peuvent répondre à certaines préoccupations nationales mais, comme elles ne font que déplacer les problèmes, elles ne vont nullement dans le sens du devoir de la communauté internationale qui est de trouver des solutions aux problèmes des réfugiés. Des mesures restrictives ont été appliquées en Europe et en Amérique du Nord, et l'exemple a été suivi dans des pays d'Asie et d'Afrique. Ce n'est toutefois pas encore une tendance générale. Un pays européen a récemment ouvert ses portes à une soixantaine de réfugiés « en orbite », à la demande du HCR, et un autre a renforcé les garanties offertes dans le cadre de sa nouvelle procédure. En Asie, un pays qui ne réadmet généralement pas les réfugiés lorsqu'ils sont partis spontanément accorde néanmoins des permis de résidence de 12 mois à un groupe particulier de réfugiés dont le HCR se porte garant; l'extension de cette mesure à d'autres groupes est à l'examen. Ailleurs, d'autres pays trouvent qu'il peut être assez facile de prendre des mesures restrictives, mais que leur application effective dépend de la collaboration internationale presque autant qu'une action davantage orientée vers la recherche de solutions.

16. Le Haut Commissaire est pleinement conscient des problèmes qui préoccupent les pays : la destruction délibérée des titres de voyage ou autres documents, le fonctionnement des filières qui tirent profit de la misère et de l'espoir d'autrui, l'imprévisibilité de certaines arrivées, et tout simplement le nombre de ceux qui demandent le statut de réfugié ou l'asile. Dans le lot, il y a toujours des réfugiés qui ont besoin de protection mais, pour le moment, ceux-ci sont victimes d'une confusion des problèmes. En effet, certains pays ont de plus en plus tendance à assimiler les problèmes des réfugiés et des demandeurs d'asile à ceux du terrorisme, du trafic de drogue ou de la violence. Il n'y a aucune preuve d'aucun lien entre les deux séries de problèmes, et il est regrettable que l'insécurité des pays contribue à une érosion des règles minima de traitement des réfugiés et des demandeurs d'asile.

17. Le Haut Commissaire est particulièrement préoccupé du risque accru de refoulement « accidentel » que créent les diverses mesures restrictives mentionnées ci-dessus. On dit souvent que ces mesures visent à lutter contre les abus en écartant les demandes manifestement infondées, dans l'intérêt des « véritables » réfugiés. Toutefois, s'il y a restriction de l'accès aux procédures, c'est dire généralement qu'il ne peut être statué judicieusement sur une demande de statut de réfugié, en pleine connaissance des renseignements voulus. Le besoin de protection est ignoré au profit d'un transfert rapide vers un lieu de transit ou d'embarquement, suivi souvent automatiquement d'autres transferts administratifs.

18. En général, l'insécurité est due moins au nombre de réfugiés et de demandeurs d'asile qu'à l'absence ou à la non-application de règles ou de principes d'attribution des responsabilités dans des situations données ainsi qu'au relâchement de la collaboration internationale dans la recherche de solutions aux problèmes des réfugiés. Il est peut-être normal que l'insécurité, dès qu'elle est perçue, incite les pays à défendre leur propre intérêt au maximum. Il ne faudrait pas penser toutefois que, même si les mesures restrictives ont une utilité immédiate, il sera possible d'éviter que le système de protection en pâtisse à la longue. Il faut trouver d'autres moyens, fondés sur les principes de protection et axés sur des solutions, de cette manière, il sera possible de concilier les intérêts des Etats, de la communauté internationale et des réfugiés.

19. L'article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme affirme le droit de chacun « de chercher asile et de bénéficier de l'asile ... en fuyant la persécution. Les exigences de visa, les sanctions dirigées contre les compagnies aériennes, la détention, le renforcement des sélections préliminaires et les preuves excessives à fournir pour justifier la crainte de la persécution dans le pays d'origine limitent l'accès aux procédures et peuvent contrarier l'esprit, sinon la lettre, de cet article qui a été repris dans maints instruments universels et régionaux, y compris l'article premier de la Déclaration des Nations Unies sur l'asile territorial. Ceux qui ont besoin de protection n'arrivent pas à l'obtenir tandis que d'autres membres de la communauté internationale sont souvent appelés à prendre plus de responsabilités qu'il n'est raisonnable pour apporter une réponse aux demandes. Certains Etats se rendent compte de plus en plus que d'autres appliquent à la reconnaissance de la qualité de réfugié une sélectivité qui confine à la discrimination.

20. Il y a lieu aussi de se préoccuper de la tendance de plus en plus marquée à faire intervenir un élément d'appréciation dans l'octroi de l'asile et, dans certaines régions, à continuer de mettre l'accent sur l'asile temporaire et non durable. Selon le Haut Commissaire, ce n'est que dans des cas exceptionnels qu'il faut refuser l'asile à des réfugiés reconnus comme tels ou ne leur accorder que l'asile temporaire) il faut en effet donner une importance primordiale à l'objectif principal, qui est d'apporter une solution permanente aux épreuves des réfugiés. Les pratiques de protection limitée sont souvent la source et la cause de demandes accrues et imprévisibles qui pèsent sur d'autres Etats.

NON-REFOULEMENT

21. Le caractère impératif du principe de non-refoulement demeure généralement admis et la plupart des Etats s'y sont tenus, même en étant confrontés à toutes sortes de difficultés, y compris des arrivées massives et la fragilité des relations politiques avec les pays d'origine. Il y a toutefois des exceptions et dans un pays, plus de 100 cas de refoulement ont été signalés à l'occasion de deux incidents séparés. Dans un autre pays, on pense que les cas de refoulement ont été plus nombreux encore, en dépit des démarches répétées du HCR. Ces retours forcés ont touché à la fois des personnes dont le statut de réfugié avait été formellement établi par le HCR et d'autres personnes en quête d'asile qui cherchaient à contacter les autorités compétentes.

22. Des réfugiés politiques ou des personnalités ont aussi été refoulés. Lorsque le HCR s'est préoccupé de leur cas, les autorités compétentes l'ont assuré qu'il y avait eu erreur et que cela ne se répéterait pas. Malgré cela, les menaces d'action du même genre restent fréquentes. A plusieurs reprises, le HCR a dû réinstaller d'urgence des réfugiés pour éviter qu'ils ne soient contraints de retourner chez eux. Dans des situations de ce genre, il est indispensable d'avoir le soutien politique concret et concerté des Etats pour préserver les principes fondamentaux de la protection.

23. Le Haut Commissaire rappelle, conformément à la pratique générale des Etats, que le principe de non-refoulement s'applique également aux personnes en quête d'asile qui attendent que leur statut soit établi. Cela découle du caractère déclaratif de la détermination de ce statut et du caractère impératif du principe en cause. A cet égard, le Haut Commissaire appelle à nouveau l'attention des Etats sur le droit de toute personne à chercher asile ainsi que sur l'aspect du principe de non-refoulement qui fait obligation aux Etats de ne pas refuser l'entrée aux frontières. Ce principe est réaffirmé aux paragraphe 1 de l'article 3 de la Déclaration des Nations Unies sur l'asile territorial de 1967, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 2312 (XXII), dans la Résolution (67) 14 sur l'asile en faveur des personnes menacées de persécution, adoptée par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe, au paragraphe 3 de l'article II de la Convention de 1969 de l'OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique et dans la conclusion No 22 adoptée par le Comité exécutif à sa trente-deuxième session.

24. De l'avis du Haut Commissaire, le meilleur moyen de garantir le respect du principe de non-refoulement est de se prononcer rapidement quant au fond sur les demandes de statut de réfugié et d'asile. Les débats qui ont eu lieu récemment au Conseil de l'Europe sur la responsabilité en matière de détermination du statut étaient centrés à juste titre sur la responsabilité principale du premier pays de refuge, car tout Etat a le devoir de garantir et de protéger les droits de l'homme fondamentaux de quiconque se trouve sur son territoire ou relève de sa juridiction. Mais, en pratique, si l'accord ne peut se faire sur les modalités de retour dans ce pays pour y achever les formalités ou sur la façon de partager la charge qui autrement pèserait sur le pays de premier asile, la responsabilité incombe forcément à l'Etat dans lequel la demande est faite. Cette responsabilité découle du droit même de l'intéressé (d'être protégé et non refoulé) et revient à cet Etat parce que c'est lui qui doit prendre l'initiative de renvoyer l'individu dans son pays d'origine ou vers une destination incertaine (avec risque de refus successifs d'être admis dans d'autres pays, d'être pris dans un mouvement de navette et finalement d'être refoulé). Les Etats auraient aussi intérêt à ce que des décisions soient prises quant au bien-fondé des demandes de protection, ce qui par ailleurs renforcerait l'intégrité du système établi. Ce n'est que lorsque la décision concernant le statut de réfugié a été prise que l'Etat peut effectivement garantir, dans la plupart des cas, que son action ultérieure est en accord avec ses obligations internationales.

PROCEDURES DE DETERMINATION DU STATUT DE REFUGIE

25. Dans sa conclusion No 8 (XXVIII) sur la détermination du statut de réfugié, adoptée en 1977, le Comité exécutif a recommandé que les demandes d'asile soient toujours renvoyées par les fonctionnaires de l'immigration ou de la police des frontières à une 'instance centrale ou supérieure; que les postulants reçoivent des indications quant à la procédure à suivre et se voient accorder les services d'un interprète compétent si nécessaire; que l'appel soit autorisé en cas de décision négative; que le postulant soit autorisé à rester dans le pays en attendant une première décision (à moins que l'autorité compétente n'ait établi que sa demande est manifestement abusive) et l'issue des délibérations en cas de recours.4 En 1979, le Comité exécutif a examiné le problème des réfugiés sans pays d'asile (y compris les réfugiés « en orbite ») et a recommandé que des efforts soient faits pour identifier concrètement le pays responsable de l'examen d'une demande d'asile. L'asile ne doit pas être refusé uniquement pour le motif qu'il aurait pu être demandé à un autre Etat, et la non-exécution des formalités officielles, y compris le non-respect des délais, ne devrait pas aboutir ipso facto à l'exclusion.5

26. En 1982 et 1983, le Comité exécutif a examiné le problème des demandes manifestement infondées ou abusives du statut de réfugié, c'est-à-dire celles qui « sont clairement frauduleuses ou ne se rattachent ni aux critères d'octroi du statut de réfugié prévus dans la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés ni à d'autres critères justifiant l'octroi de l'asile ». Le Comité exécutif a reconnu que les décisions prises dans les cas abusifs avaient néanmoins un caractère fondamental et nécessitaient des garanties procédurales appropriées. Il a souligné en conséquence qu'il fallait dans tous les cas « qu'un fonctionnaire pleinement qualifié et, autant que possible, un fonctionnaire du service compétent pour déterminer le statut de réfugié ait avec le demandeur un entretien personnel complet; que seule cette autorité devait établir le caractère infondé ou abusif des demandes et qu'une procédure de révision devait être prévue avant le rejet à la frontière ou l'expulsion. Le Comité exécutif a reconnu qu'on pouvait simplifier les procédures de révision dans ces cas-là, mais qu'on pourrait aussi résoudre les problèmes dus au grand nombre de demandes en allouant suffisamment de ressources et en abrégeant la procédure.6

27. Les règles de procédure, dans leur détail, refléteront obligatoirement les principes tirés du droit interne et du droit international. Le Comité exécutif a reconnu qu'il était essentiel de procéder à un examen oral, de préférence en présence de l'autorité chargée de statuer sur la demande, l'expérience montre aussi que c'est là un moyen important de vérifier les faits et d'évaluer la crédibilité. La nature même du processus de détermination justifie que les témoignages crédibles soient présumés vrais) un ensemble cohérent d'éléments de preuve concernant les conditions dans le pays d'origine autorise à faire des déductions favorables au demandeur et exige même souvent qu'on en fasse. Dans un pays, il y a eu un cas notamment à propos duquel l'instance supérieure a récemment déclaré que la notion de crainte justifiée n'obligeait pas à démontrer une nette probabilité de persécution, ni même un risque de plus de 50 %. D'autres instances se préoccupent aussi de plus en plus de faire appliquer les règles de procédure, reconnaissant que les demandes de statut de réfugié font intervenir de graves questions de vie et de liberté.

28. Toutefois, les décisions en matière d'accès et d'admissibilité sont aujourd'hui souvent laissées à des fonctionnaires autres que ceux qui s'occupent directement de la détermination du statut et qui ont des pouvoirs directeurs ou discrétionnaires étendus. De même, dans plusieurs pays, des tentatives ont été faites pour éliminer ou réduire les degrés d'appel ou de révision, ce qui amoindrira vraisemblablement la cohérence et l'uniformité au niveau des organes de détermination et augmentera les risques d'erreur dans la prise des décisions. Le Comité exécutif a reconnu que des garanties de procédure étaient nécessaires et que des questions techniques ne devaient pas faire obstacle aux décisions de fond. Le Haut Commissaire invite instamment les Etats à continuer de respecter les principes de procédure établis, afin de réduire au minimum les possibilités de refoulement.

NORMES INTERNATIONALES POUR LE TRAITEMENT DES REFUGIES

29. La protection des réfugiés suppose l'application de règles juridiques, et aussi de normes internationales qui sont parfois plus floues. La Convention des Nations Unies de 1951 et le Protocole de 1967 offrent un cadre de règles que les Etats dépassent souvent dans la pratique actuelle elles visent à aider les réfugiés à refaire leur vie dans une nouvelle communauté. D'autres instruments pertinents relatifs aux droits de l'homme fournissent aussi des directives pour résoudre les problèmes des réfugiés. L'expérience récente montre que le succès de la protection dépend dans une large mesure de la collaboration et de la solidarité dans la recherche de solutions. Il n'est pas exagéré d'attribuer certains des problèmes de protection les plus aigus qui se posent aujourd'hui, y compris ceux qui découlent du phénomène du passage spontané d'un pays à l'autre, à des lacunes tant dans le système de coopération internationale et de solidarité entre Etats que dans les règles du droit des réfugiés.

30. Le HCR se félicite des mesures prises par de nombreux Etats pour intégrer des normes internationales de protection dans leur système administratif et juridique. L'adoption de mesures de mise en oeuvre est une condition préalable essentielle à l'efficacité dans la pratique ces mesures sont une expression supplémentaire de l'obligation générale de garantir et de protéger les droits de l'homme et d'assurer réparation en cas de violation effective ou de menace de violation. Le HCR est prêt à faire part de son expérience d'une gamme étendue de systèmes différents et à mettre à disposition ses ressources juridiques et sa documentation. Il le fait actuellement dans le cadre des activités courantes de la Division du droit des réfugiés et de la doctrine et du Centre de documentation sur les réfugiés. Le Haut Commissaire espère renforcer la capacité d'assistance et de conseil du HCR dans ces domaines et contribuer, dans le domaine du droit des réfugiés ainsi que des principes et des procédures de détermination du statut de réfugié, à la formation de ceux qui prennent les décisions et de ceux qui les mettent en pratique.

31. Les normes générales de traitement des réfugiés ont été largement respectées, et certains pays les ont même parfois dépassées, mais des tendances inquiétantes demeurent. Dans certaines situations, les réfugiés sont toujours en butte à la discrimination à cause soit de leur statut de réfugié, soit de leurs origines raciales ou religieuses. D'autres réfugiés, en désaccord avec leurs chefs politiques, peuvent faire l'objet de « mesures disciplinaires » hors de la légalité et risquent même de devenir des réfugiés à double titre. Parfois ne sont traités comme réfugiés que ceux qui appartiennent à des groupes nationaux, raciaux ou religieux particuliers, les autres ne pouvant avoir d'emploi ou bénéficier des dispositions de la Convention et du Protocole. Actuellement, deux Etats sont en train de régulariser la situation, jusqu'ici illégale, de non-ressortissants, ce dont profiteront des milliers de réfugiés non reconnus comme tels.

32. Toutefois, par suite de mesures restrictives prises ailleurs, il se crée des sous-groupes de réfugiés qui ne sont ni reconnus officiellement, ni expulsés ils sont dans un no man's land juridique et social, dans l'impossibilité de travailler et de recevoir de l'aide. On reconnaîtra que la perpétuation de pareilles pratiques porte gravement atteinte à la dignité et à l'intégrité de la personne. Pour remédier à la situation, il faut que les systèmes de protection nationaux et internationaux soient respectés autrement, les règles humanitaires seront menacées et les perspectives de solutions efficaces amoindries.

33. Le Comité exécutif a noté que la communauté internationale se préoccupait du traitement des personnes en quête d'asile au même titre que de celui des réfugiés reconnus comme tels. En 1981, il a formulé une série de 16 principes fondamentaux de normes humanitaires régissant le traitement des réfugiés et des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives.7 En 1986, il a recommandé que la détention des réfugiés et des personnes en quête d'asile reste une mesure exceptionnelle à n'appliquer que dans certaines circonstances, peu nombreuses.8 Beaucoup d'Etats ont aussi souligné qu'il ne fallait jamais recourir à la détention à des fins dissuasives. Néanmoins, dans de nombreux pays de différentes régions, on continue de pratiquer la détention, parfois pour des raisons de « sécurité », dans le cadre de l'immigration ordinaire, en application de mesures générales de police, ou pour faire pression sur les pays de réinstallation. Toutefois, un pays a récemment élargi la délivrance de cartes d'identité aux réfugiés, conscient du fait que c'était une mesure importante de protection contre la détention arbitraire. Le Haut Commissaire craint malgré tout que l'émergence de pratiques restrictives ne débouche, même si c'est indirect, sur la détention, le phénomène des « réfugiés en orbite » et une détérioration générale des normes de traitement fondamentales. Les Etats sont à nouveau invités instamment à garantir le respect de la dignité et de l'intégrité des réfugiés et des personnes en quête d'asile.

SECURITE DES REFUGIES

34. La notion de réfugié témoigne du fait qu'il est reconnu sur le plan international qu'une certaine catégorie de personnes a besoin d'une protection internationale et qu'elle y a droit. Au minimum, cette protection consiste essentiellement à assurer la jouissance des droits de l'homme fondamentaux qui sont nécessaires pour survivre dans la sécurité et la dignité. Elle suppose une protection contre la perte de la vie, les blessures et autres atteintes corporelles ainsi que toute autre action susceptible de mettre en danger la sécurité et la dignité des réfugiés, y compris la protection contre les menaces de danger de ce genre. La droit des réfugiés à la sécurité, en tant qu'élément fondamental de cette protection, est pleinement reconnu en droit international.

35. Il est de plus en plus question de la sécurité des réfugiés, que ce soit lorsqu'ils s'enfuient de leur pays, dans les pays de refuge ou lorsqu'ils retournent dans leur pays d'origine. C'est devenu l'un des aspects primordiaux de la protection des réfugiés. L'attention de la communauté internationale a été appelée sur les atteintes à la sécurité des réfugiés : réfugiés en détresse en haute mer, attaqués par les pirates en fuyant leur pays, attaques militaires et armées dans des camps et zones d'installation de réfugiés et protection des femmes et des enfants réfugiés. Ces atteintes ont continué en 1986 et en 1987.

36. Les Etats et le HCR ont pris des mesures pour tenter d'assurer la sécurité des réfugiés. C'est ainsi que les efforts visant à freiner les attaques de pirates contre les personnes en quête d'asile dans les eaux de l'Asie du Sud-Est se sont poursuivis dans le cadre d'un Programme élargi de lutte contre la piraterie mis sur pied par le Gouvernement royal thaïlandais, en collaboration avec le HCR et financé par plusieurs pays donateurs. Le nombre d'attaques a baissé en 1986 pour la troisième année de suite. Suivant l'itinéraire emprunté, entre 13 et 19 % des bateaux ont été attaqués, contre 24 % en moyenne en 1985. Si les attaques sont moins fréquentes, l'ampleur de la violence demeure un grave sujet de préoccupation. En 1986, 18 personnes sont mortes et 143 ont été portées disparues; en outre, 64 personnes ont été enlevées et 141 femmes ont été victimes de sévices sexuels et d'exploitation. Des actes de violence du même genre se sont produits au cours du premier semestre de 1987 et même S'il y en a de moins en moins, il ne fait pas de doute qu'il faut maintenir le Programme de lutte contre la piraterie avec le plus large soutien possible de la part de la communauté internationale.

37. D'autres mesures ont été adoptées pour assurer la sécurité des réfugiés dans leur fuite. Dans les eaux de l'Asie du Sud-Est, environ 2 591 réfugiés ont encore été secourus en mer en 1986. Environ 1 249 ont bénéficié du Plan d'offres de réinstallation des personnes secourues en mer (RASRO) et 292 autres ont été débarquées et réinstallées dans le cadre du Plan d'offres de réinstallation au débarquement (DISERO). Ailleurs, le HCR et les autorités nationales ont redoublé de vigilance le long des itinéraires de fuite pour éviter les meurtres et les enlèvements. Malgré cela, des décès et des disparitions de réfugiés ont continué d'être signalés au HCR.

38. Au cours des dernières années, le HCR a accordé une attention spéciale, sur le plan de la sécurité, aux besoins des femmes et des jeunes filles réfugiées. Généralement exposées aux mêmes dangers que les autres réfugiés, elles sont néanmoins parfois plus vulnérables.9 Cela a notamment été constaté, on l'a vu plus haut, lors des attaques lancées par les pirates en 1986 contre les personnes en quête d'asile en mer de Chine du Sud. En outre, des femmes et des jeunes filles réfugiées ont été victimes de violences physiques, sexuelles et d'actes discriminatoires dans les camps et les zones d'installation. Il a été porté atteinte à leurs droits et à leur intégrité et elles ont notamment été exploitées à des fins de prostitution dans un certain nombre de pays. On a parfois pu penser que ces problèmes étaient en partie liés au manque de programmes d'assistance axés sur les besoins spécifiques de la population réfugiée féminine.

39. Poursuivant ses efforts en vue d'améliorer la sécurité des femmes et des jeunes filles réfugiées, le HCR a publié des directives internes à l'intention de son personnel. Elles mettent l'accent sur la nécessité d'adopter des mesures préventives, de s'assurer que les incidents sont signalés, d'identifier les auteurs des actes de violence, de veiller à ce qu'ils soient poursuivis et d'aider les victimes. Il faut espérer qu'elles permettront non seulement de mieux identifier les situations dans lesquelles les femmes et les jeunes filles réfugiées sont particulièrement vulnérables, mais aussi d'adopter des mesures préventives et de venir en aide aux victimes. Elles permettront enfin d'améliorer l'information sur la situation dans ce domaine.

40. Les enfants réfugiés sont eux aussi victimes de la violence. D'après des rapports des bureaux extérieurs du HCR, des enfants réfugiés ont été enlevés et victimes de violences physiques et autres formes d'exploitation. Ils ont été contraints au travail forcé, à la prostitution et ont subi des sévices sexuels. Une note plus complète sur les problèmes propres aux enfants réfugiés est présentée par le Haut Commissaire à la douzième réunion du Sous-comité plénier sur la protection internationale.10 En outre, pour améliorer la connaissance générale et la prise de conscience des problèmes, le Centre de documentation du HCR sur les réfugiés publie une bibliographie annotée concernant les enfants réfugiés.

41. Il arrive que la sécurité des réfugiés soit mise en danger par l'enrôlement forcé dans des groupes armés ou des bandes de guérilleros. Il s'agit toujours de jeunes gens. Comme il a été indiqué plus haut, les personnes cherchent refuge et protection pour pouvoir survivre en toute sécurité et dans la dignité. Forcer des réfugiés à prendre part, en tant que combattants actifs, à un conflit armé, constitue une menace évidente pour leur survie et leur intégrité. Il est tout aussi certain que cette pratique ébranle à la fois la notion selon laquelle les réfugiés sont des civils et le principe selon lequel les camps et les zones d'établissement ont un caractère strictement civil et humanitaire. Si l'on ne s'y oppose pas, elle risque d'avoir des répercussions graves sur la sécurité des réfugiés et sur la population locale. Lorsque des incidents se produisent, le HCR s'efforce, en étroite collaboration avec les autorités nationales compétentes, d'assurer une protection efficace. Dans le cadre de cette collaboration, le HCR peut aussi être appelé à renforcer sa présence dans la région visée. Toutefois, pour que les efforts aboutissent, il faut que toutes les parties intéressées aient le réel désir de dépolitiser la situation.

42. Les plus flagrantes de toutes les atteintes à la sécurité des réfugiés sont les attaques militaires ou armées en général lancées délibérément contre des camps et des zones d'établissement de réfugiés. Des attaques de ce genre ont continué de se produire en 1986 et en 1987 dans plusieurs régions du monde. Beaucoup de réfugiés ont ainsi perdu la vie et de nombreux autres ont été gravement blessés. Une note séparée sur le problème des attaques militaires et armées contre des camps et des zones d'établissement de réfugiés est présentée par le Haut Commissaire à la douzième réunion du Sous-Comité plénier sur la protection internationale.11

43. On a déjà dit au paragraphe 10 ci-dessus que des problèmes de sécurité surgissaient aussi lorsque les réfugiés étaient obligés de vivre dans des camps pendant longtemps. Lorsqu'à ces séjours prolongés s'ajoutent une totale dépendance vis-à-vis de l'aide extérieure, l'absence de solutions durables et, par-dessus tout, de fortes restrictions aux déplacements en dehors du camp, l'ordre public peut se trouver troublé. Il y a eu parfois des explosions sporadiques de violence au cours desquelles des réfugiés ont été tués ou blessés. Cela fait ressortir la nécessité d'une révision des politiques nationales concernant les camps de réfugiés. Les pays devraient notamment essayer de trouver d'autres solutions temporaires dans certaines situations.

44. Le problème de la sécurité des réfugiés a été examiné au Comité exécutif à plusieurs reprises. La prolifération des atteintes à la sécurité des réfugiés montre que la communauté internationale doit accorder une attention plus soutenue et plus sérieuse à ce problème dans son ensemble. Il faut manifestement mettre au point d'autres mesures spécifiques pour renforcer la sécurité des réfugiés et le HCR contribue à un certain nombre d'études approfondies sur la question qui, on l'espère, permettront de mieux comprendre le problème et de définir les solutions possibles. Dans de nombreux cas toutefois, il est clair que les mesures ne pourront être efficaces que s'il y a dépolitisation des situations de réfugiés. Pour fournir protection et assistance aux réfugiés, il faut se placer sous un angle strictement humanitaire car c'est le seul moyen de sauvegarder leur droit à la sécurité.

RAPATRIEMENT LIBREMENT CONSENTI

45. En 1986,12 près de 250 000 réfugiés sont rentrés de leur plein gré dans leurs pays d'origine respectifs et des dizaines de milliers d'autres ont opté pour cette solution durable au début de 1987. Des rapatriements librement consentis se sont faits à partir de pays de tous les continents et en fait de presque tous les pays d'asile du monde. Dans la plupart des pays, en particulier en Europe, en Amérique du Nord, au Moyen-Orient et en Asie, des réfugiés, en nombres allant d'une à deux personnes à quelques centaines, sont rentrés chez eux de leur plein gré. Dans quelques autres pays toutefois, les retours ont été beaucoup plus massifs, principalement à partir de pays de refuge en Afrique et en Amérique centrale.

46. Le rapatriement librement consenti, lorsqu'il est possible, est dans tous les cas la meilleure solution. Il répond à l'objectif ultime de la protection internationale, à savoir la réinstallation des réfugiés dans une communauté qui, dans ce cas, se trouve être la leur.13 C'est par ailleurs aussi l'une des solutions les plus délicates à mettre en oeuvre. Pour cette raison et aussi pour que les règles de base de la protection soient respectées, le HCR a récemment publié à l'intention de son personnel des directives internes sur les mesures à prendre dans le cadre du rapatriement librement consenti.

47. Reconnaissant que dans le domaine du rapatriement librement consenti comme dans tout autre, le HCR doit toujours avoir pour principal souci de veiller à la sécurité et au bien-être des réfugiés, ces directives énoncent sept principes fondamentaux reflétant un consensus général sur la protection des réfugiés dans le cadre du rapatriement librement consenti. Ces principes sont les suivants :

  • les réfugiés ont le droit de rentrer librement dans leur pays d'origine;

  • les réfugiés ne doivent être rapatriés que s'ils en expriment librement le désir. Le caractère volontaire et individuel du rapatriement doit être respecté;

  • le rapatriement librement consenti doit se faire dans des conditions de sécurité et de dignité, de préférence au lieu de résidence des réfugiés dans le pays d'origine;

  • l'action internationale en faveur du rapatriement librement consenti doit bénéficier du plein appui et de l'entière collaboration de tous les Etats intéressés;

  • le HCR doit, lorsque c'est la solution qui convient, prendre des initiatives pour promouvoir le rapatriement librement consenti;

  • chaque fois que cela est nécessaire et possible, le HCR doit créer et mettre en oeuvre des programmes d'assistance aux rapatriés;

  • le HCR s'intéresse légitimement aux conséquences du retour et doit avoir accès aux rapatriés.

48. Le principe selon lequel les réfugiés doivent pouvoir retourner dans leur pays d'origine est pleinement reconnu en droit international et normalement respecté par les pays d'origine, avec toutefois quelques exceptions. Il y a eu aussi des cas où des candidats au rapatriement librement consenti ont été harcelés et où l'on a tenté de les empêcher de retourner dans leur pays, en violation des principes fondamentaux du droit international. Dans des cas isolés, le harcèlement avait ses racines dans la communauté de réfugiés elle-même. Dans d'autres cas, c'étaient des forces extérieures qui cherchaient à arrêter le rapatriement librement consenti pour des raisons essentiellement politiques. Dans ces cas, le HCR travaille en étroite coopération avec les autorités de tous les pays intéressés pour protéger ceux qui cherchent à rentrer chez eux de leur plein gré.

49. Cette coopération a toujours eu pour but de mettre au point des arrangements spéciaux afin de protéger les rapatriés. Dans le cadre de ces arrangements, on s'emploie notamment à assurer une meilleure protection physique en surveillant et en renforçant les moyens de maintenir l'ordre, à fournir des logements provisoires spéciaux aux candidats au rapatriement librement consenti et à écourter la période d'attente avant le départ.

50. Les réfugiés ne doivent être rapatriés que s'ils en expriment librement le désir. La communauté internationale a réaffirmé à plusieurs reprises que la fonction de protection internationale du HCR comportait l'obligation de veiller à ce que la liberté du consentement au rapatriement soit toujours respectée. Lorsqu'il s'agit de réfugiés isolés ou de petits groupes de réfugiés, on peut normalement vérifier sans difficulté que le rapatriement est bien librement consenti. Une entrevue personnelle a lieu avec les candidats au rapatriement qui sont invités à signer un formulaire attestant le caractère volontaire de leur décision de rentrer chez eux. Il peut être beaucoup plus difficile de vérifier que le rapatriement est librement consenti dans le cas de mouvements de grande ampleur. Des arrangements spéciaux sont alors souvent mis au point, et la communauté de réfugiés intéressée est largement consultée. Ils prévoient souvent la présence d'observateurs indépendants dans les centres de regroupement et/ou aux points de passage.

51. Pour établir que le rapatriement est librement consenti, on ne se contente pas de demander au réfugié de déclarer qu'il désire rentrer chez lui. Il faut aussi chercher à s'assurer que sa décision a été prise en pleine connaissance de cause et à l'abri de toute contrainte. Ainsi, le HCR et ses partenaires d'exécution ne doivent épargner aucun effort pour donner aux réfugiés les meilleurs renseignements disponibles sur la situation qui prévaut dans leur pays d'origine, y compris des renseignements sur l'ampleur de l'assistance et de la protection que les rapatriés trouveront à leur retour. Dans certains cas, le HCR s'est arrangé avec les pays d'origine et d'asile pour que des réfugiés ou des représentants de groupes de réfugiés puissent se rendre dans le pays d'origine afin de se rendre compte sur place des conditions qui y règnent. Des dispositions ont été prises aussi pour qu'il y ait un échange d'informations entre les réfugiés et leurs familles dans le pays d'origine.

52. L'absence de contrainte est parfois difficile à assurer, la pression exercée sur les réfugiés pour qu'ils rentrent chez eux pouvant prendre des formes diverses, dont certaines sont plus subtiles que d'autres. Il est donc évident qu'il ne faut pas réduire l'assistance dans le pays de refuge pour inciter les réfugiés à retourner dans leur pays d'origine. De même, il ne faut jamais remettre en cause le statut de réfugié pour la simple raison que celui qui en bénéficie refuse l'option du rapatriement librement consenti à moins, bien entendu, que les circonstances qui l'avaient amené à s'enfuir de son pays d'origine n'aient changé si radicalement qu'il soit justifié d'invoquer la clause de cessation. Des formes plus subtiles de pression peuvent s'exercer toutefois, sous la forme de vastes campagnes publicitaires injustifiées en faveur du rapatriement librement consenti, et il convient sur le plan international d'y faire face en insistant avec fermeté sur le caractère fondamentalement volontaire du rapatriement des réfugiés.

53. Enfin, la vérification exige toujours une bonne compréhension des circonstances du retour, qui peuvent parfois être difficile à cerner. Soucieux d'assurer le caractère volontaire du rapatriement, le HCR a récemment renforcé le personnel chargé des opérations de rapatriement sur le terrain dans plusieurs pays de refuge.

54. Le rapatriement librement consenti doit se faire dans des conditions de sécurité et de dignité, de préférence au lieu d'origine ou de résidence du réfugié dans son pays s'il le souhaite. Cet élément essentiel de la protection des réfugiés est généralement reconnu et respecté et découle des principes humanitaires internationaux fondamentaux de sécurité et de liberté, ainsi que du droit à la liberté de circulation et au libre choix du lieu de résidence. Il peut être difficile toutefois d'assurer la sécurité et la dignité des rapatriés de leur plein gré lorsque leur retour n'a pas été précédé d'un changement fondamental des circonstances qui les ont poussés à fuir leur pays d'origine.

55. Là, la question du respect des assurances qui ont pu être données par le pays d'origine pour inciter les réfugiés à rentrer prend une importance particulière. Ces assurances peuvent prendre la forme de prétendues amnisties, garanties ou autres promesses. Elles visent souvent à rassurer les réfugiés qui craignent des représailles ou autres sanctions pour avoir cherché refuge ailleurs. En outre, elles peuvent garantir des normes spécifiques de traitement dans le pays d'origine. Lorsque, à la suite de ces assurances, des réfugiés rentrent de leur plein gré dans leur pays avec l'aide du HCR, il est juste que le Haut Commissariat puisse suivre la réalisation des promesses faites. Cela fait partie de son souci légitime plus large quant aux conséquences du retour de tous les réfugiés dans leur pays. Ce souci procède de la mission qui lui incombe de fournir une protection internationale aux réfugiés tout en respectant la souveraineté des Etats. Pour s'acquitter de cette mission, il faut qu'il puisse avoir directement accès aux rapatriés. Cet accès est normalement accordé en étroite consultation avec le pays d'origine concerné, et il est parfois facilité par la mise en oeuvre d'un programme de réintégration. En tout cas, le HCR a dû pour cela renforcer sa présence dans le pays d'origine.

56. Il peut être difficile d'assurer le rapatriement librement consenti dans des conditions de sécurité et de dignité lorsque le retour n'a pas été organisé et qu'aucune disposition n'a été prise pour accueillir les rapatriés dans le pays d'origine. Le HCR n'a nullement l'intention d'entraver les mouvements de rapatriement spontané, mais il met davantage l'accent sur l'organisation des mouvements de rapatriement et sur l'assistance dans le pays d'origine. Il va sans dire que, dans de nombreux cas, l'assistance fournie dans le pays d'origine doit être liée aux programmes de développement national du pays ou en faire partie. Le HCR fait des efforts particuliers à cet égard.

57. Compte tenu du droit qu'a le réfugié de retourner dans son pays d'origine, le HCR peut toujours faciliter ce retour lorsqu'il est demandé par l'intéressé lui-même. Toutefois, un autre principe veut que le HCR prenne des initiatives, chaque fois que cela est approprié, pour promouvoir le rapatriement librement consenti. Il ne peut agir ainsi que lorsque les circonstances à l'origine du mouvement de réfugiés ont radicalement changé. En d'autres termes, pour promouvoir le rapatriement librement consenti, le HCR doit s'être assuré que la situation qui prévaut dans le pays d'origine permet aux réfugiés d'y retourner librement, en toute sécurité et dignité. Conformément à ce principe, le HCR a activement encouragé plusieurs mouvements de rapatriement librement consenti en 1986 et 1987.

58. Compte tenu des deux autres principes dont le HCR s'inspire pour procéder au rapatriement librement consenti, l'action internationale dans ce domaine doit bénéficier du plein appui et de l'entière collaboration de tous les Etats intéressés et le HCR doit établir et mettre en oeuvre des programmes d'assistance aux rapatriés lorsque cela est nécessaire. En général, la communauté internationale a apporté son appui et sa collaboration à cette fin et, dans certains cas, le HCR a été en mesure de créer et de mettre en oeuvre des programmes d'assistance dans les pays d'origine. En outre, le HCR a joué le rôle de catalyseur en cherchant à obtenir un large appui international pour des projets de développement - ne relevant pas du domaine du HCR - dont devraient bénéficier les rapatriés et la population locale.

59. L'aide à l'intégration des rapatriés a une importance fondamentale, surtout lorsque les réfugiés ont quitté leur pays pendant très longtemps. Si une assistance adéquate n'est pas prévue au retour, la réintégration dans le pays d'origine peut se trouver considérablement retardée ou même impossible.

60. Le rapatriement librement consenti appelle une exécution soigneuse de la part du HCR et de la communauté internationale. Il est légitime que le HCR et les pays d'asile s'intéressent aux conséquences du retour. Les programmes de rapatriement librement consenti, s'ils ne sont pas convenablement mis en oeuvre, peuvent donner lieu à de graves problèmes de protection pour les rapatriés. Il est donc de la plus haute importance que le HCR puisse compter sur le plein appui et l'entière collaboration des pays intéressés et disposer des ressources matérielles et humaines nécessaires.

61. Pour que le rapatriement librement consenti devienne une solution viable pour un plus grand nombre de réfugiés, il faut absolument cependant que les Etats se penchent sur les causes qui sont à l'origine des mouvements de réfugiés. Ce n'est qu'en éliminant les raisons pour lesquelles les réfugiés ont décidé de fuir que des retours plus massifs pourront se faire dans les pays d'origine respectifs en toute sécurité et dans la dignité. Les Etats doivent s'attaquer à cette tâche, qui a surtout un caractère politique, avec davantage de vigueur.

PROMOTION DE LA PROTECTION INTERNATIONALE DES REFUGIES

62. La situation difficile dans laquelle se trouvent généralement les réfugiés aujourd'hui et les problèmes auxquels se heurtent ceux qui sont en quête de protection font qu'il est d'autant plus important d'avoir des informations précises. Ceux qui sont chargés de la protection des réfugiés doivent connaître le nombre des réfugiés et des personnes en quête d'asile et il convient d'identifier les individus et les groupes qui ont des besoins particuliers en matière de protection. De récentes enquêtes du HCR ont fait apparaître des insuffisances dans les méthodes statistiques appliquées par les autorités nationales. Il en résulte des doubles comptages, une inflation numérique et d'autres incohérences, ce qui donne une image très inexacte de la situation des réfugiés actuellement.

63. Conscient qu'il est d'importance cruciale d'avoir des informations exactes, le HCR travaille à la mise au point d'une nouvelle procédure pour que les bureaux extérieurs envoient des rapports plus détaillés sur le nombre effectif de réfugiés, les groupes qui constituent la population réfugiée, tels que femmes et enfants, et leurs besoins de protection et d'assistance. Ces informations aideront le HCR à s'acquitter de sa tâche de manière plus efficace et celles qui concernent les groupes et les besoins seront communiquées aux Etats. Toutefois, le succès de cet exercice et d'autres exercices connexes dépendra dans une large mesure de la collaboration et de la participation des Etats et de l'accord général quant aux modalités de rassemblement et de diffusion des données.

64. L'efficacité de la protection des réfugiés exige des informations exactes, tout autant qu'une prise de conscience des principes fondamentaux de cette protection. Le HCR va donc continuer activement à promouvoir la diffusion des principes du droit des réfugiés et à améliorer les techniques de protection. Cela suppose à la fois la mise au point de cours de formation interne ainsi que l'organisation et l'animation de séminaires à l'intention des fonctionnaires des gouvernements et des décideurs. Ainsi, un programme d'Afrique australe qui s'occupent des réfugiés, et des cours analogues sont prévus à l'intention de ceux des pays d'Amérique centrale, d'Asie et des Etats arabes. La reprise du cours sur le droit des réfugiés, organisé conjointement par le HCR et l'Institut international du droit humanitaire à San Remo, est également prévue. Par ailleurs, plusieurs tables rondes sont organisées afin d'examiner des aspects fondamentaux de la protection des réfugiés.

65. Pour faire mieux connaître les principes de la protection et du droit des réfugiés, il faut aussi que les intéressés, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du HCR, aient facilement accès à la documentation et aux résultats de la recherche, les intéressés étant non seulement les gouvernements et les fonctionnaires, mais aussi le public qui se soucie des problèmes des réfugiés, y compris les organisations non gouvernementales, les chercheurs, les universitaires et les avocats. Pour cela, le Centre de documentation du HCR sur les réfugiés, en collaboration avec d'autres organismes ayant les compétences spécialisées voulues, est en train de constituer des bases de données juridiques et d'étendre sa base de données bibliographiques. Initialement, l'information portera essentiellement sur la jurisprudence et la législation ayant trait aux réfugiés ainsi que sur l'adhésion des Etats à la Convention des Nations Unies de 1951 et au Protocole de 1967. Par la suite, on envisagera probablement de publier un journal sur le droit international des réfugiés, visant à porter les principes de protection et les faits nouveaux dans le domaine du droit des réfugiés à l'attention d'un public plus large.

CONCLUSION

66. C'est au HCR qu'incombe la responsabilité de protéger les réfugiés, mais il ne peut assumer cette responsabilité qu'avec la collaboration effective des Etats et des organisations intéressées. La diversité des problèmes qui se posent, bien qu'ils soient liés à la catégorie particulière de réfugiés dont se soucie la communauté internationale, situe résolument les tâches du HCR dans le contexte des droits de l'homme et du droit humanitaire international.

67. Aux responsabilités du Haut Commissaire découlant de son mandat s'ajoutent en partie les obligations acceptées par les Etats parties à la Convention de 1951, au Protocole de 1967 et à la Convention de l'OUA de 1969. Le rôle du HCR est encore renforcé par d'autres instruments universels et régionaux et par la coutume internationale, mais un certain nombre de zones d'ombre subsistent. Il faut donc invoquer des normes humanitaires et juridiques, si nécessaire, pour combler l'écart entre les responsabilités confiées au HCR par la communauté internationale et, en particulier, les obligations souvent limitées formellement acceptées par les Etats.

68. Ces objectifs, pour être atteints, exigent un processus continu de dialogue et d'action concertée. Néanmoins, le HCR a un mandat unique et une responsabilité particulière à l'égard des réfugiés dont les droits de l'homme fondamentaux, tels que le droit au non-refoulement, risquent d'être violés. Il est aussi responsable devant la communauté internationale et tenu par devoir de protéger les réfugiés; la base de son action doit toujours être de servir au mieux les intérêts des réfugiés.

69. Le Haut Commissaire est conscient que le système international doit être amélioré. De nouveaux efforts seront faits pour que davantage de pays adhèrent aux instruments fondamentaux relatifs aux réfugiés. Une grande place sera faite aussi à la nécessité de porter d'urgence remède à ce que de nombreux Etats perçoivent comme étant une situation de déséquilibre, d'incertitude et d'insécurité. En particulier, le Haut Commissaire poursuivra les consultations internationales en vue d'établir des normes pour déterminer les responsabilités respectives des Etats dans le vaste domaine de la protection et d'améliorer, concrètement, le système de coopération et de partage des solutions.

70. Il n'y a aucun intérêt à continuellement souligner que les pays du monde en développement devraient pratiquer des politiques d'accueil généreuses, si le soutien moral, matériel et politique fait défaut. Aucun Etat n'est responsable de la situation géographique d'un autre et les politiques humanitaires ne devraient pas être exclusivement conditionnées par l'appui extérieur. Le problème des réfugiés est international de par son ampleur et sa nature et c'est à la communauté internationale qu'il incombe de fournir protection et de trouver des solutions. La restriction unilatérale de l'accès aux procédures favorise les déplacements latéraux de réfugiés ou de personnes en quête d'asile ou la poursuite de leur fuite, au détriment du principe de bon voisinage. C'est en collaborant que l'on peut au mieux servir les intérêts nationaux des Etats et les objectifs internationaux, de manière à garantir le respect à long terme des droits de l'homme fondamentaux des réfugiés et l'intégrité du système international de protection et d'assistance existant.

1 A/AC.96/680, par. 1 à 11.

2 Résolution No 41/124 de l'Assemblée générale des Nations Unies, en date du 4 décembre 1986.

3 Voir Note sur les procédures de détermination du statut de réfugié en vertu des instruments internationaux, 1987 (A/AC.96/INF.152/Rev.7)

4 Conclusions sur la protection internationale des réfugiés adoptées par le Comité exécutif du Programme du HCR, Conclusion No 8 (XXVIII) sur la Détermination du statut de réfugié, p. 16 à 18.

5 Ibid., Conclusion No 15 (XXX) sur les Réfugiés sans pays d'asile, p. 31 à 34.

6 Ibid., Conclusion No 28 (XXXIII) sur la Suite donnée à des conclusions antérieures du Sous-Comité plénier sur la protection internationale - Détermination du statut de réfugié, eu égard notamment au rôle du HCR dans des procédures nationales de détermination du statut de réfugié, p. 65 et 66 et ibid., Conclusion No 30 (XXXIV) sur le Problème des demandes manifestement infondées ou abusives du statut de réfugié ou d'asile, p. 70.

7 Ibid., Conclusion No 22 (XXXII) sur la Protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives, p. 48 à 53.

8 Ibid., Conclusion No 43 (XXXVII) sur la Détention des réfugiés et des personnes en quête d'asile.

9 Ibid., Conclusion No 39 (XXXVI) sur Les femmes réfugiés et la protection internationale, p. 87 à 88.

10 EC/SCP/46.

11 EC/SCP/47.

12 E/1987/56, par. 38.

13 EC/SCP/41; et Conclusions sur la protection internationale des réfugiés adoptées par le Comité exécutif du Programme du HCR, Conclusion No 40 (XXXVI) sur le Rapatriement librement consenti, p. 89.