Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

A/AC.96/660

Introduction

1. Si on évalue les tendances actuelles de la protection internationale, l'aspect le plus positif en est que de nombreux Etats dans toutes les régions du monde, même quand ils sont aux prises avec de sérieux problèmes économiques, continuent à ne pas hésiter à accorder l'asile aux réfugiés et à veiller à ce que ceux-ci soient traités conformément aux normes internationalement reconnues. Il est aussi encourageant de constater que 97 Etats sont maintenant parties aux instruments internationaux de base relatifs aux réfugiés : la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et le Protocole de 1967. De ce fait, sur environ 10 millions de réfugiés dans le monde à l'heure actuelle, il y en a plus des deux tiers qui ont trouvé protection dans des pays parties à ces instruments. Si d'autres Etats accèdent à ces instruments fondamentaux, et adoptent les textes d'application correspondants aux niveaux national et local, ils contribueront sans aucun doute à renforcer le cadre juridique national et international qui est la pierre angulaire indispensable de toute action internationale menée à l'intention des réfugiés.

2. Cependant, la période qui s'est écoulée depuis la dernière session du Comité exécutif n'a été en rien différente de celle des années précédentes en ce sens que les droits et les intérêts fondamentaux des réfugiés et des personnes en quête d'asile ont continué d'être bafoués dans différentes régions du monde. Dans plusieurs situations de réfugiés, qui touchaient parfois de grands nombres de personnes, des Etats ont cherché à adopter des pratiques restrictives en matière d'asile. Ces pratiques ont parfois entraîné la détention injustifiée de réfugiés et de personnes en quête d'asile. Plusieurs milliers de personnes dans toutes les régions du monde se sont retrouvées en prison, souvent dans les conditions les plus déplorables avec des criminels de droit commun. Leur détention était essentiellement motivée par leur entrée illégale ou le dépassement de la durée de validité de leur visa d'entrée, sans qu'il soit tenu compte du fait que l'irrégularité de leur entrée ou de leur présence était due exclusivement à la nécessité de se mettre à l'abri de la persécution ou d'éviter les risques inhérents à de graves troubles internes ou à un sérieux conflit armé. Dans d'autres cas, des réfugiés et des personnes en quête d'asile de bonne foi ont été détenus, en grands nombres, dans des centres d'attente ou dans des camps fermés sans qu'une solution durable leur soit offerte par le biais du rapatriement librement consenti, de l'intégration ou de la réinstallation sur place. Cette détention prolongée sans solution en vue compromet le bien-être physique et psychologique des réfugiés. Le fait même que plusieurs dizaines de milliers d'entre eux attendent dans ces centres ou dans ces camps depuis plusieurs années rend superflu tout commentaire sur les souffrances humaines que cette attente entraîne.

3. Bien que la plupart des Etats respectent scrupuleusement le principe fondamental du non-refoulement, il continue néanmoins de se produire de graves violations de ce principe à l'encontre de réfugiés isolés ou de groupes de réfugiés dans différentes parties du monde. La sécurité physique des réfugiés n'est pas non plus beaucoup mieux assurée que les années précédentes. Des attaques militaires et armées ont continué d'être perpétrées contre des camps de réfugiés, des zones d'installation et même des réfugiés isolés dans des centres urbains. De nombreux réfugiés ont été tués lors de ces attaques, et beaucoup d'autres ont été gravement blessés. Des actes déplorables de piraterie continuent aussi d'être commis contre des personnes en quête d'asile en mer de Chine méridionale, encore que, selon les statistiques disponibles, leur nombre ait été légèrement moins élevé que les années précédentes.

4. L'examen des activités de protection du HCR montre que de graves problèmes - refus du droit d'asile, refoulement, absence de sécurité physique et détention injustifiée de réfugiés et de personnes en quête d'asile - sont malheureusement devenus au cours des dernières années la caractéristique constante de la situation des réfugiés. La recherche de solutions à ces problèmes conduit à relever plusieurs aspects fondamentaux.

5. Premièrement, le HCR ne peut pas suppléer la volonté des Etats résolus à trouver des solutions aux problèmes des réfugiés. La protection internationale des réfugiés ne saurait être efficace quand les Etats font passer les intérêts politiques avant les préoccupations humanitaires. Autrement dit, dans les situations où les Etats n'offrent pas de solution durable, la protection internationale des réfugiés en subit les conséquences. Il est donc plus que jamais nécessaire d'aborder la recherche de solutions aux problèmes de réfugiés dans un contexte global et dans un esprit humanitaire, avec la participation non seulement du HCR et des pays de premier asile, mais aussi des pays d'origine et des Etats intéressés ainsi que des organisations compétentes à l'intérieur et à l'extérieur du système des Nations Unies. Dans un certain nombre d'instances, y compris lors des Consultations qui ont eu lieu récemment sur l'arrivée de personnes en quête d'asile et de réfugiés en Europe, la nécessité d'aborder la recherche dans ce contexte global a été clairement soulignée. La communauté internationale ne doit ménager aucun effort pour rechercher des solutions de cette nature aux problèmes de réfugiés qui se posent dans le monde d'aujourd'hui.

6. Deuxièmement, il y a lieu d'admettre que si les réfugiés sont des personnes qui se trouvent hors de leur pays parce qu'elles craignent personnellement la persécution, ce sont aussi des personnes qui ont fui leur patrie en raison de conflits armés, de troubles internes et de situations caractérisées par un ensemble de violations flagrantes des droits de l'homme. Bien que les réfugiés d'aujourd'hui soient le plus souvent des personnes qui ne répondent pas à la définition « classique » du terme de réfugié énoncée dans le Statut du HCR, on en est arrivé à reconnaître que ces personnes, qui sont victimes de catastrophes causées par l'homme et empêchées de retourner chez elles en toute sécurité, relèvent du mandat du HCR, ce qui a d'ailleurs été confirmé par l'Assemblée générale dans des résolutions successives. On reconnaît généralement qu'elles ont droit à la protection et à l'assistance du HCR dans les régions du monde d'où elles viennent, mais les problèmes sont de plus en plus fréquents quand elles se rendent individuellement dans d'autres régions où, en raison de l'application de la définition « classique » du terme de réfugié, elles ne sont pas considérées comme des réfugiés. La recherche de solutions aux problèmes de protection internationale soulevés dans cette Note doit être axée sur la nécessité de plus en plus urgente d'assurer à ces personnes un statut juridique correspondant à leur situation et à leurs besoins particuliers.

7. Troisièmement, le HCR renforce son efficacité dans le domaine de la protection internationale. Il prend actuellement un certain nombre de mesures à cette fin, notamment en réaffirmant le principe selon lequel tous les membres du personnel des bureaux extérieurs, quel que soit leur titre fonctionnel, ont un rôle fondamental à jouer dans le domaine de la protection. Il envisage aussi de donner à son personnel une formation plus poussée et plus intensive aux activités de protection internationale et d'améliorer l'échange d'informations sur les questions de protection dans le cadre du Haut Commissariat. L'exercice efficace de la fonction de protection internationale exige aussi qu'il y ait suffisamment de personnel dans les bureaux extérieurs. Cela est d'autant plus important que, dans toutes les régions du monde ou un problème de réfugiés existe, la présence du HCR est souvent le moyen le plus efficace et parfois le seul, d'assurer le respect des principes de protection internationale.

8. Quand on examine l'évolution des situations de réfugiés depuis la création du HCR, on ne peut négliger le fait que les problèmes de protection au cours des années 80 ont été de plus en plus liés à des questions aussi fondamentales que la sécurité physique des réfugiés et même leur survie. Nombre de ces problèmes découlent des pratiques négatives que certains Etats ont adoptées à l'égard des réfugiés et des personnes en quête d'asile. Ils constituent l'un des défis les plus sérieux qui se posent aujourd'hui à la communauté internationale dans le domaine de la protection internationale.

9. Conformément à la tâche du Haut Commissaire qui consiste à identifier les problèmes spécifiques de la protection internationale, cette Note vise à offrir une description complète des principales questions que le HCR doit résoudre dans les domaines de l'asile, du non-refoulement, de la sécurité physique et de la détention. On y trouvera aussi des renseignements sur d'autres tendances de la protection internationale des réfugiés dans des domaines tels que le rapatriement librement consenti, la définition du terme de réfugié et la détermination du statut de réfugié, les instruments internationaux relatifs aux réfugiés et la promotion du droit des réfugiés.

Asile

10. Malgré l'augmentation importante et parfois tragique du nombre des personnes en quête d'asile dans différentes régions du monde depuis les douze derniers mois, il est extrêmement encourageant de constater que beaucoup de pays ont continué à faire montre de générosité et d'équité dans leurs pratiques en matière d'asile. Il y a lieu de relever en particulier qu'un grand nombre de ces pays comptent parmi les plus pauvres du monde et pourtant, certains d'entre eux ont ouvert leurs portes à plusieurs centaines de milliers de réfugiés, sinon davantage. Cette volonté de la part de nombreux Etats de continuer à accorder l'asile aux personnes qui fuient la persécution ou le danger a sans aucun doute contribué à renforcer l'institution de l'asile.

11. Bien que la tendance observée permette un certain optimisme, plusieurs problèmes n'en continuent pas moins de se poser et sont suffisamment graves pour retenir l'attention.

12. On a déjà vu dans les Notes précédentes sur la protection internationale que plusieurs pays confrontés à l'arrivée de grands nombres de personnes en quête d'asile ont recouru ces dernières années à des pratiques restrictives consistant à limiter l'octroi de l'asile ou à décourager l'arrivée d'autres demandeurs d'asile. Rien ne s'était produit pendant la période sur laquelle porte cette Note, qui permettait de penser que les pays qui avaient adopté des mesures restrictives envisageaient de les supprimer ou de les assouplir; bien au contraire, il y avait des faits qui montraient que d'autres pays allaient adopter des mesures du même genre.

13. Les pratiques restrictives ont pris différentes formes : détention prolongée de personnes en quête d'asile et adoption de procédures sommaires - parfois sans garanties légales - pour traiter les demandes « abusives » ou « manifestement infondées »; refus d'examiner des demandes d'asile fondé sur l'application rigoureuse de la notion de « pays de premier asile », qui s'est soldé par une augmentation du nombre des rejets aux frontières et des tentatives de renvoi de réfugiés vers des pays par lesquels ils avaient simplement transité; interprétation trop rigoureuse du terme « réfugié », tel qu'il est défini dans les instruments internationaux pertinents, et obligation faite au demandeur d'asile de produire des preuves excessives; tendance persistante de certains Etats à donner à l'asile un caractère purement temporaire. Les tendances restrictives observées en Europe ont été examinées par les Etats dans le cadre des Consultations sur l'arrivée de personnes en quête d'asile et de réfugiés en Europe qui ont été organisées par le HCR en mai 1985 et sur lesquelles on trouvera des observations plus loin dans cette Note.

14. Les mesures restrictives adoptées par certains Etats ont été, comme les années précédentes, parfois motivées par la crainte de compromettre des relations bilatérales avec le pays d'origine des réfugiés, en particulier s'il s'agit d'un pays voisin. Cette crainte ne devrait pourtant pas avoir une importance décisive, eu égard au principe universellement accepté selon lequel l'octroi de l'asile est un acte purement pacifique et humanitaire et, en tant que tel, ne doit être considéré par aucun Etat comme inamical. Des Etats ont aussi parfois pris des mesures indûment restrictives à l'encontre de réfugiés en invoquant des considérations de sécurité nationale. Dans un certain nombre de cas, des réfugiés ont été exposés aussi à des mesures restrictives dues au désir des gouvernements d'exploiter les intéressés à des fins politiques.

15. On peut aussi trouver la raison de ces pratiques restrictives dans l'augmentation des mouvements « irréguliers » de réfugiés et de personnes en quête d'asile. C'est ainsi qu'un certain nombre de pays se sont trouvés confrontés à un nombre, plus élevé que jamais, de personnes arrivant de manière erratique dans le cadre de ce qui paraissait parfois constituer des groupes commercialement organisés. Ce sont ces arrivées, doublées du fait malheureux que beaucoup des intéressés voyageaient avec de faux papiers, ou sans papiers, qui ont poussé certains Etats a adopter de nouvelles mesures restrictives. A la suite de demandes faites par plusieurs membres du Comité exécutif à la trente-cinquième session, le HCR a décidé de consacrer aux « mouvements irréguliers » de réfugiés une étude qui sera soumise à la dixième réunion du Sous-Comité plénier sur la protection internationale.

16. Il y a lieu de faire état aussi d'un problème qui prend de l'ampleur et qui, dans certaines régions du monde, pourrait avoir de graves répercussions sur l'asile. Il s'agit de la progression régulière du nombre de personnes dans les centres d'attente de plusieurs pays, pour lesquelles aucune solution durable - rapatriement librement consenti, intégration sur place ou réinstallation dans un pays tiers - n'a encore été trouvée. Certaines d'entre elles, dont le nombre s'élève à plusieurs dizaines de milliers, attendent dans des camps depuis plusieurs années. A moins que des solutions appropriées ne soient trouvées conformément au principe de la solidarité internationale et du partage de la charge, cette situation peut avoir des conséquences néfastes sur l'asile, sans parler des souffrances qu'elle entraîne pour les êtres humains.

Non-refoulement

17. Le principe fondamental du non-refoulement a été concrètement énoncé dans un certain nombre d'instruments internationaux universels et régionaux ainsi que dans la législation nationale d'un certain nombre de pays; il est devenu une norme impérative de droit international. Depuis la trente-cinquième session du Comité exécutif, ce principe a été énergiquement approuvé au niveau régional par les Etats participants au Colloque sur la protection internationale des réfugiés en Amérique centrale, à Panama et au Mexique, qui s'est réuni à Carthagène des Indes (Colombie) en novembre 1985. Ces Etats ont adopté la « Déclaration de Carthagène sur les réfugiés » dans laquelle ils ont notamment conclu à l'unanimité, que le principe du non-refoulement était un principe de droit primordial, ayant le caractère d'une norme indépendante des instruments internationaux.

18. Dans la pratique, bien que la majorité des Etats aient scrupuleusement respecté le principe du non-refoulement, il s'est encore produit des cas de violation dans différentes régions du monde. Les victimes de ces violations ont été des réfugiés isolés ainsi que de grands groupes. Certaines d'entre elles étaient reconnues comme étant des réfugiés, mais la majorité étaient des personnes dont le statut de réfugié n'avait pas encore été établi. Ces cas, on l'a déjà dit dans les Notes précédentes, montrent une fois de plus qu'il est important d'établir des procédures ou des modalités permettant d'établir si une personne est bien un réfugié et de prendre des mesures appropriées pour veiller à ce que toutes les personnes qui se donnent pour réfugiés puissent en bénéficier, comme l'a recommandé le Comité exécutif à sa trente-huitième session.

19. A propos du principe du non-refoulement, il importe de signaler l'accord général conclu entre les Etats qui ont participé aux Consultations sur l'arrivée de personnes en quête d'asile et de réfugiés en Europe. Aux termes de cet accord, les personnes qui franchissent des frontières internationales pour échapper à des conflits armés ou à de graves troubles intérieurs ne doivent pas être renvoyées contre leur gré dans des régions ou elles peuvent être exposées à un danger.

Sécurité physique

20. Le grave problème, difficile à régler, de la sécurité physique des réfugiés et des personnes en quête d'asile a continué d'être une source de grande préoccupation pour le HCR. Les attaques militaires et armées persistantes dirigées contre les camps de réfugiés, les zones d'installation et même les réfugiés isolés vivant dans des centres urbains en constituent la forme la plus sérieuse.

21. Un rapport sur la question a été établi par M. Félix Schnyder, ancien Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, et le Comité exécutif a étudié différents aspects du problème, en particulier les responsabilités respectives du pays d'asile, du pays d'origine, de la communauté internationale et des réfugiés eux-mêmes pour éviter de telles attaques. On espère que la poursuite des négociations permettra de définir des modalités pratiques pour faire face aux aspects humanitaires du problème. C'est une question qu'il est proposé d'examiner au Sous-Comité plénier sur la protection internationale. L'adoption par l'Assemblée générale, à sa trente-neuvième session, d'une résolution qui condamne notamment ces attaques est à cet égard un fait positif.

22. Il est devenu de plus en plus urgent d'agir car les attaques armées continuent. Au cours des douze derniers mois, les réfugiés dans des camps et des zones d'installation ont été la cible d'attaques militaires ou armées perpétrées non seulement de l'extérieur mais aussi de l'intérieur des pays. Dans quelques pays, des éléments armés ont eu régulièrement accès aux camps de réfugiés afin d'y maintenir la sécurité mais, à plusieurs reprises, ils ont commis de graves actes de violence contre des réfugiés qu'ils ont dépossédés de leurs biens. Dans un pays, des groupes fortement armés ont continué, comme auparavant, à pénétrer illégalement dans un camp de réfugiés afin de les harceler, certains d'entre eux ayant été tués, enlevés ou dépouillés.

23. Bien que des actes déplorables de piraterie continuent d'être perpétrés contre des personnes en quête d'asile en mer de Chine méridionale, les statistiques disponibles indiquent que la proportion des bateaux victimes de ces actes a diminué en 1984. Sur le nombre total de bateaux qui sont arrivés en Thaïlande et en Malaisie, 34 % ont été attaqués en 1984, contre 43 % en 1983. Le degré de violence associé à ces attaques est cependant demeuré très élevé. En 1984, le nombre de décès connus attribués à la piraterie a été de 59, cependant que 130 enlèvements ont été signalés et 110 femmes ont été victimes de sévices sexuels. Dans le cadre des Dispositions relatives à la lutte contre la piraterie qui ont été prises par le Gouvernement royal thaïlandais et qui, avec la coopération d'un certain nombre de gouvernements donateurs, ont été prolongées pour une troisième année, des efforts ont continué d'être faits pour lutter contre le problème. Les mesures prises actuellement dans le cadre de ces Dispositions sont les suivantes : patrouilles maritimes et aériennes de prévention, enquêtes et poursuite des suspects et enregistrement des bateaux de pêche à l'échelle de la nation. Le HCR relève une augmentation sensible, par rapport aux années précédentes, du nombre des suspects jugés et condamnés en 1984 et au premier trimestre de 1985.

24. Le sauvetage de personnes en quête d'asile en détresse en mer constitue un autre aspect de la protection de la sécurité physique sur lequel le HCR a continué de faire porter son attention. Il y a peut-être lieu de rappeler que le Comité exécutif, à sa trente-cinquième session, a noté avec préoccupation que le nombre des sauvetages de personnes en quête d'asile en détresse en mer avait beaucoup baissé en 1983 et à nouveau en 1984; le Comité a alors énergiquement recommandé que le programme proposé « d'Offres de réinstallation des personnes secourues en mer » (RASRO) soit mis en route dès que possible sur une base expérimentale et que des places supplémentaires de réinstallation soient offertes d'urgence. Ce programme qui doit faciliter le débarquement des personnes en quête d'asile vise à encourager le sauvetage en mer. Un nombre maximum annuel de places de réinstallation étant fixé pour chaque pays participant, le programme assure une répartition équitable de la charge de la réinstallation découlant du sauvetage. Le programme RASRO a démarré en mai 1985 et les 15 pays qui y ont souscrit ont offert près de 3 000 places.

25. Le HCR a aussi mis à jour et distribué à tous les capitaines de navire une brochure intitulée « Directives pour le débarquement des réfugiés », qui contient des renseignements détaillés sur les procédures de débarquement. Il a en outre poursuivi un programme de remboursement des dépenses encourues par les capitaines de navire au titre des soins et entretien assurés à bord aux personnes en quête d'asile sauvées en mer, et il examine actuellement la possibilité d'améliorer encore ce programme. Le HCR est aussi resté en rapport avec l'organisation maritime internationale (OMI) à propos du sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse en mer et de la piraterie. Le Haut Commissaire accueille avec une grande satisfaction la désignation récente par « OMI d'un expert chargé d'étudier le problème général de la piraterie dans les eaux de l'Asie du Sud-Est.

Détention

26. La détention de réfugiés et de personnes en quête d'asile est restée un problème majeur de protection internationale. Qu'une personne ne puisse être victime de mesures injustifiées de détention au d'emprisonnement est évidemment un principe fondamental des droite de l'homme. Quand pareilles mesures s'appliquent à l'égard de réfugiés, elles peuvent être contraires à l'article 31 de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés, aux termes duquel les Etats contractants n'appliqueront pas de sanctions pénales aux réfugiés du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers et n'appliqueront aux déplacements de ces réfugiés d'autres restrictions que celles qui sont nécessaires.

27. Au cours des douze derniers mois, des milliers de réfugiés dans toutes les régions du monde se sont retrouvée en prison pour nulle autre raison que leur entrée irrégulière dans le pays ou le dépassement de la durée de validité de leur visa d'entrée, sans qu'il soit tenu compte du fait que leur entrée au leur présence irrégulière était due exclusivement à la nécessité d'échapper à la persécution ou d'éviter les dangers découlant de graves troubles internes ou de conflits armés. La détention de personnes en quête d'asile isolées pendant une période initiale, après l'entrée dans le pays est parfois inévitable si l'on veut établir leur identité et le bien-fondé de leur demande d'asile, mais il n'en demeure pas moins que la privation de liberté pendant un temps indéterminé après cette période est injustifiable, si ce n'est pour des motifs sérieux tenant à la sécurité nationale ou à l'ordre public, à l'existence d'un casier judiciaire ou à la disparition probable du demandeur d'asile avant qu'il ne soit statué sur sa demande de statut de réfugié. Le HCR a donc cherché à montrer aux pays d'asile qu'il importait de s'abstenir d'appliquer des mesures de détention aux personnes qui relevaient de son mandat, si ce n'est à titre exceptionnel et temporaire. Le traitement des réfugiés, sous l'angle particulier de la détention, a été le thème d'une Table ronde organisée à San Remo (Italie) en septembre 1984, sous les auspices de l'Institut international de droit humanitaire. Un certain nombre de conclusions importantes sur la question y ont été adoptées aux fine d'examen par les gouvernements.

28. Certaine pays ont adopté ou maintenu une politique générale de détention suivant laquelle tous les arrivants « illégaux » ou « à rejeter » étaient automatiquement arrêtés, même si leur identité et le bien-fondé de leur demande d'asile avaient été établie. Quelques pays ont maintenu des personnes en quête d'asile en détention dans le cadre d'une série de mesures faites pour dissuader d'autres éventuels arrivants. C'est ainsi que dans certains pays, des réfugiés dont le statut n'était pas en question, ont été arrêtés pour être entrés irrégulièrement dans le pays et/ou au titre de mesures prévues d'expulsion vers un pays tiers où ils étaient supposés avoir trouvé protection. Dans certains de ces cas, toutefois, les mesures d'expulsion n'ont pas pu être exécutées parce que les « pays de premier asile » n'étaient pas disposés à admettre à nouveau les réfugiés. Ceux-ci ne pouvant pas être renvoyés dans leur pays d'origine où l'on reconnaissait qu'ils avaient des raisons de craindre la persécution, ils se sont trouvés devant la perspective d'être maintenus en détention pendant un temps indéterminé.

29. Un grand problème auquel le HCR s'est heurté dans un certain nombre de pays a été l'impossibilité d'avoir accès aux personnes en quête d'asile en détention, lesquelles ne savaient généralement pas qu'elles avaient la possibilité de bénéficier de l'aide du HCR. Dans beaucoup d'autres pays, toutefois, le HCR a été régulièrement informé de la détention de personnes qui se donnaient pour réfugiées et a pu leur rendre visite.

Rapatriement librement consenti

30. On admet généralement l'idée que le rapatriement librement consenti, chaque fois qu'il est possible, est la solution durable la plus souhaitable pour tout réfugié, mais il n'en demeure pas moins que ce n'est pas forcément une solution facile à appliquer. Elle présuppose normalement l'élimination ou au moins l'atténuation des causes de crainte ou de danger qui avaient conduit les réfugiés à quitter leur pays et, dans bien des cas, la volonté du pays d'origine d'accepter le retour de ses nationaux et de coopérer avec le pays d'asile pour organiser ce retour en toute sécurité. Dans de nombreux cas d'arrivées massives, le rapatriement librement consenti serait néanmoins la seule solution appropriée, à condition évidemment que les conditions nécessaires soient réunies dans le pays d'origine.

31. L'importance du rapatriement librement consenti, en tant que solution idéale au problème actuel des réfugiés, a été récemment réaffirmée dans un certain nombre d'instances, et notamment au Colloque de Carthagène sur la protection internationale des réfugiés en Amérique centrale, au Mexique et à Panama, à la deuxième Conférence internationale sur l'assistance aux réfugiés en Afrique (CIARA II), à des séminaires intergouvernementaux organisés à Addis-Abeba et à Yaoundé à la suite des recommandations de la Conférence panafricaine de 1979 sur la situation des réfugiés en Afrique (Arusha) et dans le cadre du Comité juridique consultatif africano-asiatique. Le rapatriement librement consenti a aussi fait l'objet d'une vaste étude entreprise à la demande du HCR et a été examiné avec des experts gouvernementaux à une réunion organisée conjointement par le HCR et l'Institut international de droit humanitaire à San Remo en juillet 1985. C'est une question qu'il est aussi proposé d'examiner à nouveau à la dixième réunion du Sous-Comité plénier sur la protection internationale.

32. Pour faciliter le rapatriement librement consenti de réfugiés, le HCR a pour rôle essentiel - corollaire du principe du non-refoulement - de veiller à ce que le caractère volontaire du rapatriement soit respecté dans tous les cas et qu'aucun réfugié ne soit rapatrié contre son gré. Le HCR s'emploie aussi à s'assurer, de préférence en se rendant directement dans les zones du pays d'origine où les réfugiés sont rapatriés, du respect absolu des garanties de sécurité qui peuvent avoir été offertes avant le rapatriement.

33. Il est encourageant de constater que depuis la dernière session du Comité exécutif, des réfugiés ont continué de se prévaloir de la possibilité qui leur était offerte d'être rapatriés, soit à titre individuel, soit dans le cadre de vastes programmes de rapatriement. Comme les années précédentes, les programmes de rapatriement les plus vastes ont eu lieu en Afrique. Le plus important a été le programme de rapatriement des réfugiés éthiopiens de Djibouti, qui a été lancé en 1983 et achevé à la fin de 1984. Ce programme, on s'en souviendra, a été exécuté sous les auspices d'une commission tripartite composée de représentants des deux gouvernements en cause et du HCR. Dans le cadre du programme, environ 32 000 réfugiés ont été rapatriés de Djibouti, 13 000 d'entre eux l'ayant été dans le cadre d'un mouvement organisé et les autres étant rentrés spontanément. Indépendamment de ce programme, une opération d'enregistrement des rapatriés a été menée en Ethiopie par la Ligue des sociétés de la Croix-Rouge. D'après les résultats de cette opération, environ 317 000 personnes avaient regagné spontanément leur pays en 1983 et en 1984.

34. Dans le cadre d'une autre grande opération de rapatriement en Afrique, environ 300 000 Guinéens exilés à la suite des événements survenus en avril 1984 ont regagné spontanément leur pays. Le programme de rapatriement organisé des réfugiés ougandais s'est poursuivi, environ 27 000 d'entre eux ayant été rapatriés du Zaïre et près de 6 000 du Soudan. On estime aussi que plusieurs milliers d'Ougandais ont regagné spontanément leur pays, essentiellement à partir du Zaïre, indépendamment du programme de rapatriement organisé.

35. Le rapatriement de réfugiés latino-américains, qui se trouvaient à l'intérieur et à l'extérieur de la région, vers l'Argentine, la Bolivie, l'Uruguay et le Chili, à la suite de changements politiques intervenus dans les trois premiers pays et d'une déclaration d'amnistie dans le quatrième, s'est poursuivi régulièrement pendant la période sur laquelle porte cette Note. En ce qui concerne les réfugiés latino-américains dans des pays extérieurs à la région, l'opération de rapatriement la plus importante a permis à environ 1 200 personnes en Espagne de se faire rapatrier avec l'aide du HCR dans leur pays d'origine, les plus nombreux étant retournés en Argentine. La question du rapatriement possible de réfugiés salvadoriens au Honduras a fait l'objet de discussions entre le HCR et les deux gouvernements intéressés. Environ 2 000 réfugiés salvadoriens ont été rapatriés du Honduras à titre individuel pendant la période sur laquelle porte cette Note. Le rapatriement librement consenti en République démocratique populaire lao de réfugiés lao en Thaïlande s'est poursuivi, quoique à une cadence réduite.

Définition du terme « réfugiés » et application de la notion de réfugié

36. La Déclaration universelle des droits de l'homme - la « Grande Charte » des temps modernes - énonce le principe selon lequel, devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile dans d'autres pays. Ce principe humanitaire fondamental repose sur la conviction universelle que toute personne a le droit de ne pas être victime de persécutions. Toutefois la grande majorité de ceux qui aujourd'hui cherchent asile ne sont pas des personnes qui cherchent à échapper à des persécutions directes ou qui fuient de crainte d'être persécutées, mais plutôt des personnes qui ont été déplacées de leur pays en raison de bouleversements internes ou de conflits armés graves. Dans une série de résolutions, l'Assemblée générale a étendu la compétence du HCR également à cette dernière catégorie de personnes.

37. Conformément à son mandat, le Haut Commissaire est donc tenu d'accorder une protection internationale à tous les réfugiés et à promouvoir des solutions durables à leurs problèmes. Ces tâches ne prêtent pas à controverse lorsqu'il s'agit de réfugiés qui ont été victimes de persécutions ou qui fuient leur pays de crainte d'être persécutés, mais elles ne sont pas acceptées aussi facilement lorsqu'il s'agit de personnes qui ont été déplacées par suite de bouleversements intérieurs ou de conflits armés graves. Bien que les Etats reconnaissent de plus en plus qu'il faudrait protéger les personnes qui entrent dans cette dernière catégorie des dangers qui les menacent en leur accordant au moins l'asile temporaire et qu'on ne devrait pas les refouler jusqu'à ce que la situation qui règne dans leur pays d'origine permette leur retour, ils ne sont pas toujours d'accord sur les mesures de protection dont elles devraient bénéficier. A l'heure actuelle, un nombre croissant de ces réfugiés et demandeurs d'asile quittent leur région d'origine pour chercher protection et assistance dans d'autres régions du monde où, en raison de l'application de la définition la plus stricte, elles ne sont pas considérées comme des réfugiés. Il est difficile de définir le statut juridique des personnes qui se trouvent dans cette situation. Ce statut devrait à tout le moins les protéger contre le refoulement, et les autoriser à demeurer dans le territoire jusqu'à ce qu'il soit possible de trouver pour eux une solution appropriée. Il devient de plus en plus nécessaire de trouver une solution à ce problème particulier.

38. En ce qui concerne la détermination du statut de réfugié, il semblerait que les états reconnaissent de plus en plus l'importance d'adopter des procédures ou des arrangements appropriés permettant aux réfugiés de se prévaloir des différents droits et normes de traitement que leur accorde la communauté internationale et de bénéficier de la protection internationale que le HCR accorde aux réfugiés.

39. Il est encourageant de noter que depuis la dernière session du Comité exécutif, trois nouveaux Etats se sont joints aux 40 Etats qui avaient déjà adoptés des procédures pour la détermination du statut de réfugiés. Ces Etats toutefois représentent moins de la moitié du nombre des Etats qui sont à l'heure actuelle parties aux instruments internationaux relatifs aux réfugiés. On espère donc que davantage d'Etats parties parviendront à établir des procédures en temps utile.

40. Il est également important que les procédures pour la détermination du statut de réfugié, une fois établies, fonctionnent efficacement. C'est une question qu'il faut constamment garder à l'étude. Il est encourageant de noter qu'une dizaine de pays ont adopté ou envisagent d'adopter des mesures visant à rendre leurs procédures plus efficaces.

Instruments internationaux relatifs aux réfugiés

41. Etant donné que les normes minimales de base pour le traitement des réfugiés sont définies et développées dans divers instruments internationaux, notamment la Convention des Nations Unies de 1951 et le Protocole de 1967 relatifs aux réfugiés, une des fonctions essentielles du HCR est de promouvoir l'adhésion à ces instruments. A la suite de la dernière session du Comité exécutif, un nouvel Etat a adhéré à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967, ce qui a porté à 97 le nombre des Etats parties à ces instruments internationaux fondamentaux relatifs aux réfugiés. On ne pourra néanmoins considérer que la Convention des Nations Unies de 1951 et le Protocole de 1967 relatifs aux réfugiés ont acquis un effet véritablement universel que lorsque tous les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies ou la plupart d'entre eux y seront devenus parties.

42. En Amérique centrale, qui est une des régions où il existe de graves problèmes de réfugiés, mais où tous les Etats n'ont pas jusqu'ici adhéré aux instruments internationaux relatifs aux réfugiés, la Déclaration de Carthagène sur les réfugiés récemment adoptée demande aux Etats de la région qui ne l'ont pas encore fait d'adhérer à ces deux instruments, sans formuler de réserves limitant leur application. La Déclaration demande également aux Etats parties qui ont formulé des réserves d'envisager la possibilité de les retirer. Des recommandations tendant à encourager de nouvelles adhésions à la Convention et au Protocole ont également été formulées par deux séminaires d'experts gouvernementaux des régions d'Afrique centrale et d'Afrique australe, qui ont eu lieu respectivement à Addis-Abeba et à Yaoundé en janvier et en février 1985. Ces séminaires avaient été organisés pour donner suite aux recommandations de la Conférence d'Arusha de 1979, qui a également demandé aux Etats d'adhérer aux instruments internationaux relatifs aux réfugiés. Des recommandations dans le même sens ont également été faites par la Commission des droits de l'homme de la Ligue des Etats arabes en septembre et par l'Union des avocats arabes en novembre 1984.

43. Le HCR a poursuivi ses efforts pour encourager, lorsqu'il y avait lieu, le retrait de réserves formulées par des Etats concernant l'application de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs aux réfugiés. Le HCR a également cherché à encourager le retrait de la clause de limitation géographique en vertu de laquelle les Etats contractants peuvent limiter les obligations qui leur incombent en vertu de la Convention aux personnes qui sont devenues des réfugiés par suite d'événements qui se sont produits en Europe avant le 1er janvier 1951. Si cette clause de limitation était appliquée, les dispositions contenues dans la Convention de 1951 ne seraient pas étendues aux réfugiés venant de l'extérieur de l'Europe. A moins qu'elle ne soit retirée, cette clause de limitation s'appliquerait également à l'égard des obligations qui incombent à un Etat en vertu du Protocole de 1967. Le Haut Commissaire est heureux de noter que depuis la dernière session du Comité exécutif, la clause de limitation géographique a été retirée par un pays,¹ de sorte qu'il n'y a plus maintenant que sept Etats qui la maintiennent.² On espère que ces Etats qui maintiennent toujours la clause de limitation géographique parviendront à la retirer dans un avenir proche.

Promotion du droit des réfugiés

44. Le Haut Commissaire a poursuivi ses activités dans le domaine de la promotion, de l'avancement et de la diffusion des principes du droit des réfugiés. Ces activités font partie intégrante de sa fonction de protection et visent non seulement à faire accepter plus largement les principes existants et à inciter les Etats à y adhérer mais aussi à promouvoir le développement du droit international des réfugiés de façon à répondre aux besoins des situations contemporaines de réfugiés.

45. Au niveau international, le Haut Commissaire a suivi de près les travaux de divers organes des Nations Unies qui s'occupent de sujets intéressant les activités de protection du Haut Commissariat. Le Haut Commissaire continue d'entretenir des relations étroites avec les organisations intergouvernementales régionales en vue de promouvoir le développement du droit des réfugiés au niveau régional. A cette fin, le Haut Commissaire garde un contact étroit avec, notamment, le Conseil de l'Europe, la Ligue des Etats arabes, la Conférence islamique, l'Organisation de l'unité africaine, l'Organisation des Etats américains et le Comité juridique consultatif africano-asiatique.

46. Le Conseil de l'Europe continue de servir de cadre à une coopération constructive en faveur des réfugiés, selon une tradition bien établie de l'Europe occidentale. Comme les années passées, le HCR a coopéré activement avec le Conseil de l'Europe tant au niveau intergouvernemental qu'au niveau parlementaire, dans des secteurs d'intérêt commun. En coopération avec l'Organisation de l'unité africaine, le Haut Commissaire a organisé un certain nombre de séminaires d'experts gouvernementaux pour donner suite à la Conférence d'Arusha de 1979. On espère que les conclusions de ces séminaires auront une utilité pour la protection internationale des réfugiés en Afrique. La deuxième étape d'une entreprise conjointe - qui en comptait trois - entre l'Organisation des Etats américains et le HCR, dont l'objet était d'examiner le concept de l'asile et le statut de réfugiés ainsi que les règlements pertinents relatifs à la naturalisation, a maintenant été achevée.

47. A sa quatrième session, en septembre 1984, la Commission des droits de l'homme de la Ligue des Etats arabes a adopté une résolution dans laquelle elle priait les Etats membres d'adhérer aux instruments internationaux relatifs aux réfugiés et de préparer une convention régionale relative aux réfugiés. Il convient également de mentionner qu'en novembre 1984, l'Union des avocats arabes a formulé une demande analogue et a appelé l'attention des gouvernements sur la nécessité de délivrer aux réfugiés des documents de voyage et de renouveler ces documents.

48. Le Comité juridique consultatif africano-asiatique, à sa vingt-quatrième session tenue à Katmandou (Népal) en février 1985, a examiné la question du rapatriement librement consenti et a décidé d'entreprendre une étude sur cette question en collaboration avec le HCR en vue de l'adoption éventuelle d'un additif aux principes concernant le traitement des réfugiés adoptés par le Comité juridique consultatif africano-asiatique à sa huitième session tenue à Bangkok en 1966.

49. En juillet 1985, le HCR, en étroite collaboration avec l'Institut international du droit humanitaire de San Remo, a organisé une réunion d'experts gouvernementaux pour examiner la question du rapatriement librement consenti. Une étude complète sur ce sujet a été soumise comme document d'information. En septembre 1985, le HCR coopérera à l'organisation de la table ronde annuelle sur les problèmes actuels du droit international humanitaire. En outre, le HCR participera à un séminaire d'un groupe d'experts sur les questions humanitaires dans les pays socialistes (région Europe), qui sera organisé à Budapest en septembre 1985 sous les auspices de l'Institut international du droit humanitaire et de la Croix-Rouge hongroise.

50. Le troisième cours sur les droits des réfugiés et la protection des réfugiés organisé conjointement par le Haut Commissaire et l'Institut international du droit humanitaire à l'intention des autorités nationales s'est tenu à San Remo en décembre 1984. Jusqu'ici, des participants de plus de 60 Etats ont participé à ces cours. En outre, des représentants du Haut Commissaire dans divers pays ont organisé au niveau national des réunions et des séminaires à l'intention des autorités gouvernementales pour faire mieux comprendre les principes du droit des réfugiés.

51. Le Haut Commissaire a également participé à un certain nombre de réunions où ont été examinées des questions concernant les droits des réfugiés en général et certains problèmes de réfugiés particuliers. Une réunion particulièrement importante a été le Colloque sur la protection internationale des réfugiés en Amérique centrale, au Panama et au Mexique, qui s'est tenu sous les auspices du Président Betancourt de Colombie, à Carthagène en novembre 1984. Le Colloque, qui était parrainé conjointement par le HCR, l'Université de Carthagène et le Centre pour les études intéressant le tiers monde, a réuni de hautes personnalités des gouvernements de dix pays. Les conclusions adoptées par le Colloque, qui sont énoncées dans la Déclaration de Carthagène sur les réfugiés, contribueront sans aucun doute au développement du droit des réfugiés en Amérique latine. Le HCR a également été représenté à la session de décembre 1984 de la Conférence islamique des ministres des affaires étrangères. En outre, le HCR a été représenté à un certain nombre de réunions qui se sont tenues sous les auspices de l'Institut international du droit humanitaire, y compris une Table ronde sur la détention des réfugiés qui s'est tenue à Florence, Italie, en juin 1984.

52. Parmi les activités du Haut Commissaire dans le domaine de la diffusion des principes du droit des réfugiés, il convient de citer notamment la traduction des instruments relatifs aux réfugiés dans diverses langues et la publication et la diffusion de plusieurs documents sur le droit des réfugiés. Le Haut Commissaire est en train de rationaliser ses activités dans le domaine de la documentation en regroupant un certain nombre de publications et de documents d'information sur tous les aspects du problème des réfugiés dans un centre de documentation sur les réfugiés, au siège du HCR à Genève.

Conclusions

53. Le souci de tous les Etats d'assurer que les réfugiés soient traités conformément aux normes humanitaires acceptées constitue le fondement de l'action du Haut Commissaire dans le domaine de la protection internationale. En s'efforçant d'assurer la protection des réfugiés, le Haut Commissaire est parfois amené à mettre en question des mesures prises ou envisagées par des autorités gouvernementales à l'égard de réfugiés. Mais en dernière analyse, le rôle fondamental du Haut Commissaire, dans sa fonction de protection internationale des réfugiés, est de coopérer avec les Etats dans les efforts qu'ils déploient pour appliquer les normes juridiques et humanitaires fixées par la communauté mondiale dans l'intérêt des réfugiés. Le Haut Commissaire ne peut s'acquitter avec succès de sa fonction de protection internationale qu'avec le plein appui et la compréhension de tous les Etats.

54. Les problèmes brièvement exposés dans la présente note ont une portée internationale et ne peuvent être résolus que par la coopération internationale, sur la base du principe de la solidarité internationale et du partage des charges. Ce n'est que de cette manière que l'on peut assurer qu'il ne sera pas porté atteinte aux principes admis de la protection internationale, que les pays d'asile continueront de respecter le principe de non-refoulement, qu'ils suivront des pratiques libérales quant à l'admission des personnes en quête d'asile, qu'ils assureront la sécurité physique des demandeurs d'asile et les traiteront conformément aux normes humanitaires internationalement reconnues. Le Haut Commissaire a foi en la coopération des gouvernements pour le soutenir dans ses efforts en vue d'atteindre ces objectifs importants.

1 Argentine.

2 Brésil, Italie, Madagascar, Malte, Monaco, Paraguay et Turquie.