Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

A/AC.96/491

Introduction

1. Le rapport annuel du Haut Commissaire au Conseil économique et social (E/5378) rend compte en détail des activités du HCR dans le domaine de la protection internationale jusqu'au 31 mars 1973. La présente note porte sur les principaux faite nouveaux survenue depuis lors et met en lumière certains problèmes qui appellent une solution d'urgence. Faits nouveaux survenue depuis le 31 mars 1973.

2. En avril, l'Australie a adhéré à l'Arrangement de la Haye de novembre 1957 relatif aux marins réfugiés. En juin, le ministre néerlandais des affaires étrangères a signé un protocole à cet Arrangement, qui en étend l'application aux marins, réfugiés postérieurement à la date limite, auxquels s'applique le protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés. Le protocole à l'Arrangement de la Haye relatif aux marins réfugiés sera ouvert à la signature dans un proche avenir. Sur le plan régional, deux autres Etats, le Zaïre et la Guinée, ont adhéré à la Convention de l'OUA de 1969 relative aux problèmes propres aux réfugiés en Afrique, partant à 11 le nombre total des parties à cet instrument.

3. Pour ce qui est des mesures de mise en oeuvre, la loi du Kenya sur l'immigration, de 1972, est entrée en vigueur le 15 mai. Cette loi dispose que les réfugiés, au sens de la définition de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, peuvent se voir accorder un nouveau type de permis de résidence qui leur permet d'exercer toute activité, commerciale ou autre, ou tout métier ou profession.

Problèmes en suspens

4. Malgré les progrès accomplis vers le développement et le renforcement du cadre juridique de la protection internationale et vers l'adoption de mesures de mise en oeuvre au niveau national, plusieurs problèmes importants exposés ci-après, restent à résoudre. La nécessité d'y trouver des solutions adéquates s'est fait particulièrement sentir pendant la période considérée.

a) Instruments internationaux établis à l'intention des réfugiés

5. Les normes minima fixées pour le traitement des réfugiés sont définies dans plusieurs instruments internationaux établis à leur intention. Ces instruments, constituant le cadre juridique de la protection internationale, forment la base essentielle de l'exercice effectif de cette fonction. Le Haut Commissariat a donc poursuivi ses efforts poux favoriser l'adhésion à ces instruments, notamment à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés. Si 64 Etats sont aujourd'hui Parties à la Convention et 53 au Protocole, il reste néanmoins d'importantes exceptions, et l'on a déjà eu l'occasion de souligner à plusieurs reprises la nécessité de combler cette lacune. D'abord, plusieurs Etats sur le territoire desquels la population réfugiée est assez nombreuse n'ont encore adhéré ni à l'un ni à l'autre de ces instruments. Ensuite, certaines régions du monde ne sont pas représentées parmi les Etats parties à ces instruments. Plusieurs Etats de l'une et l'autre catégorie envisagent l'adhésion depuis plusieurs années, mais n'ont pas encore cru pouvoir adhérer à ces instruments.

6. Il est certain que l'adhésion s'impose surtout dans le cas de pays qui connaissent un problème de réfugiés sur leur territoire; mais elle est nécessaire aussi dans d'autres pays où des problèmes de réfugiés pourraient apparaître et appeler des mesures rapidement; qui plus est, l'adhésion généralisée à la Convention et au Protocole, en en soulignant le caractère universel, en rehausserait ainsi la valeur et en accroîtrait l'efficacité. Le ralentissement du rythme des adhésions persiste maintenant depuis plusieurs années et la nécessité d'une nouvelle avance - particulièrement dans le cas des Etats qui ont déjà à faire face à des problèmes de réfugiés - est de plus en plus apparente. Il faut donc espérer que l'on accordera une attention sérieuse à cette question de façon que d'autres progrès puissent être enregistrés dans un proche avenir.

7. Un complément régional important à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 est la Convention de 1969 de l'OUA relative aux aspects propres aux problèmes de réfugiés en Afrique. Onze Etats sont maintenant devenus parties à cette Convention, dont l'importance est bien connue des gouvernements, surtout dans la mesure où elle définit les divers principes relatifs à l'asile de façon détaillée et complète. Il faut espérer que les deux nouvelles ratifications nécessaires pour que cette Convention puisse prendre effet interviendront prochainement.

8. Dans le contexte des efforts déployés par le Haut Commissaire pour aider les réfugiés à perdre le statut de réfugiés grâce à l'acquisition d'une nouvelle nationalité, il faut mentionner la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie. Cette Convention, qui permet aux enfants de réfugiés apatrides nés sur le territoire d'un Etat contractant d'acquérir la nationalité de cet Etat, contribuera à éviter la perpétuation du statut de réfugié à la deuxième génération. Cinq Etats ont déjà adhéré à cet instrument et il ne faut plus qu'une adhésion pour qu'il entre en vigueur. Il faut donc espérer que ce pas important, que l'on attend depuis fort longtemps de voir franchir - le sera bientôt.

b) Problèmes que pose l'application de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967

9. L'adoption de mesures administratives et/ou législatives nationales appropriées est souvent indispensable si l'on veut permettre aux réfugiés de tirer pleinement profit des normes internationales établies à leur intention, et le Haut Commissariat continue donc d'accorder une attention particulière au problème de la mise en oeuvre. De gros progrès ont déjà été accomplis à cet égard, en ce sens que plusieurs Etats ont adopté des mesures de mise en oeuvre pour s'acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967, et l'adoption de mesures de mise en oeuvre par d'autres Etats contribuera certainement à mieux assurer l'exercice effectif des droits fondamentaux des réfugiés.

10. La nécessité de mesures de mise en oeuvre satisfaisantes est particulièrement urgente en ce qui concerne les procédures de détermination du statut de réfugié, qui présentent une importance particulière dans le contexte de l'asile. Il faut donner aux personnes qui souhaitent obtenir le statut de réfugié l'occasion de faire examiner leur demande de façon équitable et bienveillante grâce a une procédure qui leur offre les garanties légales voulues, y compris le droit de recours. L'expérience a montré qu'en l'absence d'une telle procédure, il se peut toujours que la situation particulière du candidat à l'asile ne soit pas prise en considération. Son cas peut être renvoyé aux autorités de police ordinaires, qui risquent de ne pas avoir les connaissances spécialisées requises, non plus que la compréhension voulue de ces problèmes, de telle sorte que l'intéressé peut se voir traiter comme un simple étranger qui cherche à entrer ou à demeurer sur le territoire de l'Etat. Des procédures pour la détermination du statut de réfugié auquel le Haut Commissariat participe à divers degrés, ont été établies dans plusieurs Etats, dont certains en Afrique. Toutefois, parmi les pays qui connaissent un afflux régulier de personnes en quête d'asile, il y en a certains où l'absence de pareilles procédures crée de sérieux problèmes. Les difficultés rencontrées par les personnes en quête d'asile, telles qu'elles sont exposées dans la section ci-après, montrent clairement la nécessité de remédier à cette lacune.

11. A sa dix-neuvième session, le Comité a approuvé une proposition du Haut Commissaire tendant à envoyer aux Etats parties à la Convention de 1951 et/ou au Protocole de 1967 un questionnaire concernant les mesures prises par eux pour s'acquitter de leurs obligations en vertu de ces instruments. Ce questionnaire a été adressé à 63 Etats, et des réponses ont été reçues de 36 Etats. Comme on l'a dit, ces réponses indiquent, - à quelques rares exceptions près - qu'en général les mesures nationales sont conformes aux exigences de la Convention et du Protocole. Les renseignements fournis donnent également une idée des mesures légales et administratives intéressant les réfugiés qui sont prises dans le pays considéré sont donc très utiles au Haut Commissariat du point de vue de ses fonctions de protection. Une analyse de la situation légale fondée sur les questionnaires gagnera en intérêt lorsqu'un plus grand nombre d'Etats auront répondu et lorsque les données déjà fournies auront été dûment complétées, le cas échéant. Le Haut Commissariat continue de suivre cette question et tiendra le Comité au courant de son évolution.

c) Asile

12. Pendant la période considérée, on a eu l'occasion d'appeler l'attention du HCR sur plusieurs cas concrets où l'application des principes relatifs à l'asile a donné lieu à de graves préoccupations. D'abord, le Haut Commissaire regrette de devoir informer le Comité que certains cas de refoulement de réfugiés se sont à nouveau produits. Il y a aussi eu des cas où l'on a obligé des réfugiés à quitter un pays où ils résidaient depuis plusieurs années, sans considération de la protection qui leur était due en vertu des instruments internationaux, non plus que des considérations humanitaires en jeu. Enfin, dans certaines régions, bien que répondant aux critères voulus pour se voir octroyer le statut de réfugié, des personnes ont néanmoins rencontré de grosses difficultés pour obtenir l'asile ou, dans certains pays, pour régulariser leur statut même provisoirement. Le Haut Commissaire a exprimé ses inquiétudes devant le type de situation où des personnes en quête d'asile ne peuvent régulariser leur situation et où on leur dit simplement d'« aller plus loin ». Si elles restent, elles se trouvent souvent dans une situation irrégulière et exposées à la détention ou à d'autres mesures de contrainte fondées sur le fait que leur présence est jugée illégale. Or, ces personnes peuvent ne pas obtenir l'autorisation d'entrer dans un autre pays sur une base régulière et, si elles s'y rendent sans avoir obtenu au préalable l'autorisation d'entrée, elles peuvent, là aussi, se trouver aux prises avec les mêmes problèmes. De telles situations pourraient probablement être évitées si la législation des pays intéressés offrait des mécanismes plus efficaces permettant de distinguer entre le réfugié et l'étranger ordinaire et si des procédures étaient établies pour déterminer le statut de réfugié.

13. D'un point de vue plus général et à plus long terme, l'évolution relative à l'asile a été plus encourageante; c'est ce dont témoignent la volonté de la majorité des Etats de suivre des pratiques plus libérales à l'égard de l'asile, par l'adoption de procédure appropriées pour déterminer le statut des personnes qui cherchent asile, par l'acceptation de plus, en plus généralisée du principe du non-refoulement (c'est-à-dire du principe en vertu duquel nul ne peut être renvoyé dans un pays où il peut craindre la persécution) et du principe selon lequel l'octroi de l'asile, revêt un caractère strictement humanitaire et ne doit être considéré par aucun. Etat comme un acte hostile.

14. Compte tenu de cette évolution et d'autres facteurs positifs, il est souligné à nouveau dans le rapport annuel du Haut Commissaire à l'Assemblée générale qu'il serait bon d'accomplir de nouveaux progrès grâce à l'adoption, dans le cadre des Nations Unies, d'un instrument international sur l'asile qui aurait force obligatoire. Le projet de convention sur l'asile territorial, rédigé par un groupe d'experts de 14 pays différents, a été communiqué au Comité exécutif à sa vingt-troisième session et porté à l'attention de l'Assemblée générale à sa vingt-septième session sous la forme d'une annexe au document A/8712. La Troisième Commission, lorsqu'elle a examiné le rapport, a décidé que le Haut Commissaire devrait consulter les gouvernements à ce sujet et rendre compte à l'Assemblée générale à sa vingt-huitième session pour que celle-ci puisse ultérieurement convoquer une conférence de plénipotentiaires. Compte tenu de cette décision, le Haut Commissaire a prié les gouvernements de lui faire connaître leurs vues sur l'opportunité de conclure une convention sur l'asile territorial qui serait élaborée par une conférence de plénipotentiaires et de lui faire parvenir aussi, si possible, leurs observations sur le projet de texte. Au 31 juillet, 37 gouvernements avaient communiqué leurs réponses, lesquelles sont dans leur majorité nettement favorables à l'idée de renforcer encore la législation relative à l'asile dans les conditions envisagées. Le Haut Commissariat suit de près l'évolution dans ce domaine.

Réunion des familles

15. Etant donné les circonstances dans lesquelles les réfugiés quittent leur pays, il arrive souvent que des membres de la cellule familiale se trouvent séparés, situation qui entraîne toutes sortes de tragédies et de souffrances. La Conférence de plénipotentiaires qui a adopté la Convention de 1951 a déjà reconnu l'existence de ce problème. Pour y répondre, elle a inclus une recommandation spéciale dans l'Acte final. Conformément au paragraphe 2 de l'article 16 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, cette recommandation invite notamment les gouvernements à « prendre les mesures nécessaires pour la protection de la famille du réfugié et en particulier pour assurer le maintien de l'unité de la famille du réfugié, notamment dans le cas où le chef de la famille a réuni les conditions voulues pour son admission dans un pays ... ». Sur la base de cette recommandation, le Haut Commissariat cherche à promouvoir la réunion des membres dispersés des familles de réfugiés qui sollicitent son assistance à cet effet. L'étude des cas de réfugiés qui souhaitent le retour de très proches parents montre la détresse que provoquent ces séparations et les souffrances auxquelles donnent lieu les retards apportés à la solution d'un tel problème. Les divers aspects de la question ont été étudiés récemment à une réunion d'experts tenue à San Remo du 28 au 30 juin 1973 sous les auspices de l'Institut international du droit humanitaire, et à laquelle le Haut Commissariat s'est fait représenter par un observateur. Il faut espérer que, compte tenu des aspects purement humanitaires du problème, tous les gouvernements appuieront les efforts déployés pour faciliter la réunion des familles de réfugiés séparées.