Note sur le rapatriement librement consenti

EC/SCP/13

Introduction

1. Lorsqu'il est possible, le rapatriement librement consenti est évidemment la solution la plus souhaitable des problèmes des réfugiés. Si des réfugiés expriment en toute liberté le désir de retourner dans leur pays d'origine, il importe de n'épargner aucun effort pour les aider à cet égard. La facilitation du rapatriement librement consenti est l'une des missions essentielles du HCR; cet aspect de ses activités a même pris une importance croissante depuis quelques années.

2. Dès l'époque où les Nations Unies ont commencé à se préoccuper du problème des réfugiés, on a mis l'accent sur l'importance du rapatriement librement consenti en tant que solution. C'est ainsi que, dans une résolution sur la question des réfugiés adoptée le 12 février 1946,¹ l'Assemblée générale a déclaré que la principale tâche envers les personnes déplacées consistait à les encourager et à les aider de toutes les manières possibles à retourner rapidement dans leur pays d'origine. Concurremment, l'Assemblée générale a énoncé le principe de base selon lequel le rapatriement doit toujours être librement consenti :

« Aucun réfugié ou personne déplacée qui, en toute liberté, aura finalement et définitivement, et après avoir eu pleinement connaissance de la situation et des renseignements fournis par le Gouvernement de son pays d'origine, fait valoir des raisons satisfaisantes ... ne sera contraint de retourner dans son pays d'origine. »

3. Le principe essentiel selon lequel le rapatriement doit être librement consenti est; en fait, la contrepartie d'un autre principe essentiel généralement admis, celui du non-refoulement, selon lequel nul ne peut être renvoyé contre sa volonté dans un territoire où il a des raisons de craindre d'être persécuté. Les efforts que fait le HCR pour veiller à ce que le rapatriement soit librement consenti, qu'il s'agisse de rapatriements individuels ou d'opérations de rapatriements massifs, constituent un aspect important de ses activités dans ce domaine.

4. Il est dit dans le Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, que le rapatriement librement consenti est l'une des principales solutions aux problèmes des réfugiés. De plus, dans sa résolution 428 (V) du 14 décembre 1950 - à laquelle ce Statut est annexé - l'Assemblée générale invite expressément les gouvernements à coopérer avec le Haut Commissaire dans l'exercice de ses fonctions, notamment « en secondant les efforts du Haut Commissaire en ce qui concerne le rapatriement librement consenti des réfugiés ». L'importance de ce consentement a été soulignée à maintes reprises dans diverses résolutions de l'Assemblée générale adoptées par la suite. Le HCR a aussi été invité par l'Assemblée générale à s'acquitter de diverses fonctions lors des opérations de rapatriement, à grande échelle, ce qui a conduit à élargir son mandat initial, plus particulièrement en ce qui concerne l'octroi aux pays d'origine d'une assistance destinée à faciliter la réintégration des réfugiés qui y retournent.

5. Alors que la question du rapatriement librement consenti est traitée, sur le plan mondial, dans des résolutions de l'Assemblée générale et dans le Statut du Haut Commissariat, elle fait l'objet, au niveau régional de l'Afrique, de dispositions juridiques plus concrètes et plus détaillées. L'article V de la Convention de l'OUA régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, tout en proclamant le « caractère volontaire du rapatriement », invite les pays d'asile à prendre, « en collaboration avec les pays d'origine, les mesures appropriées pour le retour sain et sauf des réfugiés qui demandent leur rapatriement ». La Convention invite aussi les pays d'origine « qui accueillent les réfugiés qui y retournent, de faciliter leur réinstallation et de leur accorder tous les droits et privilèges accordés à leurs ressortissants et de les assujettir aux mimes obligations ». Cet article dispose en outre que « les réfugiés qui rentrent volontairement dans leur pays ne doivent encourir aucune sanction pour l'avoir quitté pour l'une quelconque des raisons donnant naissance à la situation de réfugié ». La Conférence sur la situation des réfugiés en Afrique, qui s'est tenue à Arusha (République Unie de Tanzanie) en mai 1979, a aussi examiné la question du rapatriement librement consenti. Elle a adopté, en cette matière, un certain nombre de recommandations détaillées, auxquelles l'Assemblée les Chefs d'Etat et de Gouvernement de l'OUA a souscrit par la suite. On trouvera, en annexe, le texte de l'article V de la Convention de l'OUA sur la situation des réfugiés en Afrique et, dans le document A/AC.96/INF.158, les recommandations pertinentes de la Conférence d'Arusha, reprises à leur compte par les Chefs d'Etat et de Gouvernement de l'OUA.

6. On se propose, dans les paragraphes qui suivent a) d'examiner l'évolution des activités du HCR en ce qui concerne le rapatriement librement consenti, b) d'évoquer certains des problèmes particuliers qui se posent lorsqu'on cherche à faciliter le rapatriement librement consenti et c) d'arriver, sur ces bases, à quelques conclusions axées sur le renforcement de l'institution du rapatriement librement consenti et sur les moyens d'aider à résoudre les problèmes auxquels il pourrait donner lieu.

Evolution des activités du HCR en ce qui concerne le rapatriement librement consenti

7. Les premières activités consacrées par le HCR à la question du rapatriement librement consenti avaient pour but d'assurer le retour de réfugiés isolés ou en petits groupes. Elles étaient surtout axées sur la solution des divers problèmes techniques liés au retour effectif du réfugié dans son pays d'origine, et consistant à obtenir une autorisation d'admission des autorités de ce pays, à faire en sorte que les réfugiés rapatriés obtiennent les titres de transport et les visas de transit nécessaires ou, en tant que de besoin, à couvrir le coût de son voyage. Bien que le HCR continue à apporter une aide de ce genre pour le rapatriement de réfugiés isolés ou en petits groupes, il à été de plus en plus appelé à entreprendre des activités de plus grande envergure dans les cas de rapatriement massif. Lorsqu'on prévoit le retour d'un grand nombre de réfugiés, l'absence, dans le pays d'origine, des moyens nécessaires pour accueillir et réintégrer un nombre important de rapatriés risque de constituer une désincitation sérieuse au rapatriement. On en est ainsi venu à l'idée que le HCR devait veiller lui-même à ce que des dispositions adéquates soient prises pour accueillir les réfugiés dans le pays d'origine et devait même s'occuper, dans certains cas, de la mise en oeuvre de projets d'assistance visant à faciliter la réintégration des rapatriés. Cet élargissement de la mission du HCR dans le domaine du rapatriement librement consenti est le résultat d'une série de résolutions que l'Assemblée générale a adoptées postérieurement au statut du ICI.

8. C'est en 1962, à l'occasion d'un retour massif de ressortissants algériens réfugiés au Maroc et en Tunisie, que le HCR a été invité, pour la première fois, à apporter son concours à des opérations de rapatriement à grande échelle et à envisager la possibilité de faciliter la réinstallation de ces réfugiés dans leurs pays.² Dix ans plus tard, en 1972, l'Assemblée générale a prié le HCR d'accorder au « Gouvernement du Soudan le maximum d'assistance possible en vue de secourir les réfugiés soudanais venant de l'étranger... et d'assurer leur réadaptation et leur réinstallation ».³ Par des résolutions successives, l'Assemblée générale a ensuite habilité le HCR, d'une manière générale, à fournir une aide à la réadaptation des réfugiés rapatriés, lorsqu'elle est nécessaire pour garantir le succès d'une opération de rapatriement massif.⁴

9. Le HCR a pris part, depuis dix ans, à un certain nombre d'opérations de rapatriement à grande échelle, qui portaient aussi bien sur le retour que sur la réintégration de rapatriés.

10. En Afrique, où le rapatriement librement consenti s'est révélé une solution particulièrement importante aux problèmes des réfugiés, le Haut Commissariat a contribué à faciliter le retour de milliers de réfugiés en Angola, en Guinée-Bissau et au Mozambique lorsque ces pays eurent accédé à l'indépendance. Le Haut Commissariat a aussi coopéré avec les autorités du Zaïre en ce qui concerne le retour d'environ 150 000 Zaïrois, à la suite d'une amnistie promulguée dans une déclaration du Président en juin 1978. Le HCR met en oeuvre actuellement un grand programme de rapatriement et de réadaptation de réfugiés ougandais; il coopère aussi avec le Gouvernement éthiopien au retour d'un certain nombre de réfugiés éthiopiens se trouvant dans des pays voisins et aide à leur réadaptation. Lors de la plus récente opération de rapatriement massif réalisée en Afrique, le HCR a été associé à une opération consistant à rapatrier 200 000 Zimbabwéens. Il a été nommé coordonnateur de ce programme de rapatriement et s'est vu confier par la suite, à la demande du Gouvernement du Zimbabwe nouvellement indépendant, le soin de coordonner pendant un certain temps un programme des Nations Unies pour la réadaptation, au Zimbabwe, de réfugiés rapatriés et de personnes déplacées.

11. En Asie, le Haut Commissariat a coopéré avec les gouvernements concernés pour organiser le rapatriement en Birmanie d'environ 200 000 réfugiés au Bangladesh, et pour faciliter leur réintégration dans leur pays d'origine. Le HCR se tient actuellement en contact avec les autorités de la République démocratique populaire lao en vue de créer des conditions propres à encourager le retour d'autres réfugiés et personnes déplacées ayant quitté ce pays et se trouvant en Thaïlande.

12. En Amérique latine, le Haut Commissariat a participé à un programme de rapatriement massif et de réintégration au Nicaragua d'environ 80 000 réfugiés nicaraguayens

Problèmes particuliers qui se posent lorsqu'on cherche à faciliter le rapatriement librement consenti

a) Veiller à ce que les réfugiés soient informés de la situation existant dans leur pays d'origine

13. Il est évident que l'on peut faciliter considérablement la décision des réfugiés de se faire rapatrier si l'on dispose d'informations adéquates sur la situation existant dans leur pays d'origine. C'est pourquoi le HCR se félicite de tout arrangement qui permet de communiquer ce genre d'information aux réfugiés. La Convention de l'OUA sur les réfugiés reconnaît explicitement qu'il importe d'encourager le rapatriement librement consenti en fournissant aux réfugiés les informations dont ils ont besoin. Le paragraphe 4 de son article V dispose expressément que « toutes les fois que cela sera nécessaire, des appels devront être lancés par l'entremise des moyens nationaux d'information ou du Secrétaire général de l'OUA, pour inviter les réfugiés à rentrer dans leur pays et leur donner des assurances que les nouvelles situations qui règnent dans leur pays d'origine leur permettent d'y retourner sans aucun risque et d'y reprendre une vie normale et paisible, sans crainte d'être inquiets au punis. Le pays d'asile devra remettre aux réfugiés le toute de ces appels et le leur expliquer clairement. »

14. A signaler aussi qu'en 1979, la Conférence d'Arusha a examiné la question de la diffusion d'informations sur la situation existant dans les pays d'origine. Soulignant l'importance du rapatriement volontaire en tant que solution aux problèmes des réfugiés, elle a recommandé⁵ que « les appels et les engagements du pays d'origine favorables à un rapatriement librement consenti » soient « partis par tous les moyens possibles à la connaissance des réfugiés et des personnes déplacées ».

15. Pour assurer que les réfugiés soient adéquatement informés, il peut être utile aussi de ménager à des réfugiés ou à des représentants de groupes de réfugiés la possibilité d'aller dans leur pays d'origine pour se rendre compte eux-mêmes de la situation qui y règne, et qui peut d'ailleurs inciter au rapatriement librement consenti. L'expérience a montré que des visites de ce genre pouvaient incontestablement contribuer à faire prendre la décision de rapatriement. Ces visites sont donc à encourager, mais elles doivent évidemment se faire avec l'accord des autorités du pays d'asile et du pays d'origine.

b) La sécurité des réfugiés rapatriés et la question connexe des amnisties

16. On a constaté que les réfugiés hésitaient parfois à être rapatriés par crainte de faire l'objet de représailles ou d'autres sanctions à leur retour dans leur pays. Cette question est évoquée dans une disposition spécifique de la Convention de l'OUA sur les réfugiés, selon laquelle « Les réfugiés qui rentrent volontairement dans leur pays ne doivent encourir aucune sanction pour l'avoir quitté pour l'une quelconque des raisons donnant naissance à la situation de réfugié » (article V, par. 4),

17. Les craintes qu'éprouvent les réfugiés pour leur sécurité personnelle s'ils se font rapatrier peuvent être apaisées si les autorités des pays intéressés proclament une amnistie au donnent aux réfugiés des assurances formelles. Ces amnisties et assurances peuvent donc contribuer a encourager le rapatriement librement consenti. Des amnisties de ce genre ont été plusieurs fois proclamées, ces dernières années, dans diverses régions du bande, et elles ont joué un rôle capital dans les différentes opérations de rapatriement massif dont le HCR s'est occupé.

18. Il est évident que le respect des termes d'une amnistie a de l'importance non seulement du point de vue du réfugié rentrant dans son pays, mais aussi parce que cette amnistie a alors pour effet d'encourager d'une manière générale, le rapatriement librement consenti. A signaler à ce propos que, dans un cas particulier, un gouvernement a chargé expressément le HCR de veiller, avec le concours de l'OUA, à ce que les réfugiés retournant dans leur pays soient traités conformément aux termes de l'amnistie.

19. En 1979, la question du respect des termes des amnisties ou des assurances analogues a fait aussi l'objet d'une recommandation⁶ de la Conférence d'Arusha, dans laquelle la Conférence a invité l'OUA « à faire une déclaration mettant en lumière le caractère sacro-saint et inviolable de l'amnistie ». Dans cette recommandation, la Conférence demandait aussi à tais les gouvernements africains :

« d'envisager de faire des déclarations officielles et publiques d'amnistie en faveur de tous leurs nationaux en exil, en vue d'encourager leur rapatriement volontaire. L'OUA, les pays d'asile et les pays d'origine, en collaboration avec les agences d'aide aux réfugiés, les réfugiés concernés ou leurs représentants doivent ensemble étudier les termes de ces garanties et leur modalité d'application et de contrôle. »

20. Il arrive que des réfugiés demandent au HCR de leur fournir des garanties quant à leur sécurité lorsqu'ils seront de retour dans leur pays d'origine. On comprendra que le HCR n'est pas en mesure de donner ces garanties, qui ne peuvent être fournies que par l'Etat; où le réfugié désire être rapatrié.

c) Comment établir que le rapatriement est librement consenti

21. Comme on l'a dit plus haut, il importe au plus haut point que le rapatriement soi librement consenti. Les réfugiés doivent toujours avoir la possibilité d'exprimer, en toute liberté, leur désir de rentrer chez eux. Dans certains cas, il peut être dans l'intérêt des réfugiés et des gouvernements intéressés de recourir à des arrangements spéciaux prévoyant, par exemple, la présence de représentants des deux pays intéressés et d'un observateur neutre. Le HCR a souvent agi en cette dernière capacité.

22. Quand il s'agit de réfugiés isolés ou en petits groupes, il n'est normalement pas difficile de déterminer si le rapatriement est librement consenti : on peut, par exemple, s'entretenir personnellement avec les intéressés et leur demander de signer une demande de rapatriement. En revanche, lorsqu'il s'agit d'opérations de rapatriement massif, il risque d'être difficile, voire impossible, de s'assurer du libre consentement de chaque intéressé, et il peut alors être nécessaire de recourir à des arrangements spéciaux prévoyant, par exemple, la présence d'observateurs indépendants à certains centres de regroupement et/ou à certains points de passage des frontières.

d) Mesure dans laquelle les gouvernements sont disposés à réadmettre des réfugiés désireux d'être rapatriés

23. Il est évidemment indispensable, pour donner suite à une demande de rapatriement, que le gouvernement du pays d'origine soit disposé à réadmettre les réfugiés et à recourir à des moyens pratiques de faciliter leur retour. Cette question ne donne pas lieu à des problèmes particuliers dans la majorité des cas, mais il se peut, dans certaines circonstances, qu'un gouvernement juge difficile de réadmettre des ressortissants du pays, notamment en raison de problèmes de caractère économique et social qui militent contre le retour immédiat et simultané d'un effectif important. C'est ce qui peut arriver, par exemple, dans le cas d'Etats qui ont accédé depuis peu à l'indépendance et qui sont encore confrontés à de graves problèmes économiques. Les situations de ce genre appellent parfois une action appropriée de la part de la communauté internationale, agissant par l'intermédiaire du HCR ou en coopération avec lui, pour aider ces gouvernements à ménager aux réfugiés rapatriés un accueil adéquat et des moyens de réintégration appropriés.

Action du HCR visant à faciliter le rapatriement librement consenti

24. Il est évident que, dans de nombreux cas, les réfugiés retournent dans leur pays spontanément, sans que le HCR ait à intervenir. Mais il arrive souvent qu'on doive surmonter un certain nombre de difficultés avant que le rapatriement puisse avoir effectivement lieu.

25. Pour les réfugiés isolés, il faut parfois obtenir des titres de transport, des visas de transit, des autorisations d'admission, etc. Il se peut qu'il faille payer les frais de voyage ou même organiser le voyage lui-même. Dans certains cas, on devra peut dire aussi faire une démarche auprès des autorités du pays d'origine en vue d'obtenir leur consentement au retour du réfugié.

26. Quand il s'agit d'opérations de rapatriement massif, l'action à entreprendre revêt des formes diverses. Il faut négocier le consentement du pays d'origine des réfugiés et de celui où ils résident à l'opération de rapatriement, ainsi que les modalités de son exécution. Dans certaines situations, par exemple, quand les gouvernements intéressés n'entretiennent pas de relations diplomatiques, le HCR peut, en offrant ses bons offices, jouer un rôle actif dans la conclusion de tels arrangements. Ceux-ci prévoient normalement le transfert des réfugiés à rapatrier jusqu'à certains points ou centres de regroupement et définissent les endroits où ils passeront la frontière. Comme on l'a dit plus haut, il faut aussi mettre au point des procédures propres à assurer que le rapatriement soit librement consenti.

27. Pour ce qui est de l'accueil, il se peut qu'il faille organiser la détermination du droit au retour des rapatriés par les autorités du pays d'origine et leur voyage proprement dit jusqu'à leur foyer, surtout dans les pays où les moyens de transport sont très inadéquats. Dans certains cas où des rapatriés risquent de devoir parcourir de longues distances à pied, on devra organiser des gîtes d'étape et créer, à titre provisoire, des moyens de ménager des soins et une aide alimentaire. Il se peut qu'il faille prévoir des projets spéciaux de réadaptation et de réintégration des réfugiés, qui leur assurent un logement et des soins de santé, et leur procurent du matériel agricole et des semences. De tels projets peuvent être nécessaires pour éviter que des rapatriés se trouvent dans une situation précaire. L'Assemblée générale a maintes fois souligné l'importance de ces mesures et a demandé au Haut Commissariat, ainsi qu'à d'autres organismes des Nations Unies et à des organisations non gouvernementales, d'aider les gouvernements à mettre en oeuvre des projets de ce genre.

Conclusions

28. Voici les conclusions qui se dégagent des diverses considérations évoquées dans les paragraphes qui précédent.

a) Le rapatriement librement consenti, lorsqu'il est réalisable, est la meilleure solution à recommander pour les problèmes des réfugiés. En conséquence, lorsque des réfugiés expriment le désir d'être rapatriés, le gouvernement du pays d'origine et d'autres gouvernements doivent, avec le concours du HCR, n'épargner aucun effort pour les aider à réaliser leur désir.

b) Il faut toujours se pénétrer de l'idée que ce rapatriement doit être conclu par l'intéressé. Cela pourra appeler des dispositions appropriées destinées à déterminer qu'il en est ainsi, qu'il s'agisse du rapatriement de réfugiés isolés ou d'opérations de rapatriement massif.

c) Le rapatriement librement consenti peut être facilité par des mesures permettant aux réfugiés d'être dûment informés de la situation existant dans leur pays d'origine. Il peut être utile, à cet égard, que des réfugiés individuels ou des représentants de réfugiés se rendent dans le pays d'origine pour s'informer de la situation.

d) Le rapatriement librement consenti peut aussi être facilité par des garanties formelles données quant à la sécurité des réfugiés regagnant leur pays et/ou par la promulgation d'amnisties par le pays d'origine. Il est souhaitable de faire le nécessaire pour que le libellé de ces amnisties ou les tentes énonçant ces garanties soient portés à la connaissance des réfugiés.

e) Lorsque des réfugiés ont exprimé le désir d'être rapatriés, il conviendrait de leur procurer les titres de transport, les visas, les autorisations d'admission et les moyens de transport nécessaires.

f) Il faut peut-être aussi envisager des arrangements appropriés pour faciliter la réinsertion sociale des réfugiés rapatriés dans leur pays d'origine. Ces arrangements ont peut-être une importance particulière lorsqu'il s'agit d'opérations de rapatriement massif.

ANNEXE CONVENTION DE L'OUA REGISSANT LES ASPECTS PROPRES AUX PROBLEMES DES REFUGIES EN AFRIQUE

ARTICLE V RAPATRIEMENT VOLONTAIRE

1. Le caractère essentiellement volontaire du rapatriement doit être respecté dans tous les cas et aucun réfugié ne peut être rapatrié contre son gré.

2. En collaboration avec le pays d'origine, le pays d'asile doit prendre les mesures appropriées pour le retour sain et sauf des réfugiés qui demandent leur rapatriement.

3. Le pays d'origine qui accueille les réfugiés qui y retournent doit faciliter leur réinstallation, leur accorder tous les droits et privilèges accordés à ses nationaux et les assujettir aux mêmes obligations.

4. Les réfugiés qui rentrent volontairement dans leur pays ne doivent encourir aucune sanction pour l'avoir quitté pour l'une quelconque des raisons donnant naissance à la situation de réfugié. Toutes les fois que cela sera nécessaire, des appels devront être lancés par l'entremise des moyens nationaux d'information ou du Secrétaire général de l'OUA, pour inviter les réfugiés à rentrer dans leur pays et leur donner des assurances que les nouvelles situations qui règnent dans leur pays d'origine leur permettent d'y retourner sans aucun risque et d'y reprendre une vie normale et paisible, sans crainte d'être inquiétés ou punis. Le pays d'asile devra remettre aux réfugiés le texte de ces appels et les leur expliquer clairement.

5. Les réfugiés qui décident librement de rentrer dans leur patrie à la suite de ces assurances ou de leur propre initiative, doivent recevoir de la part du pays d'asile, du pays d'origine ainsi que des institutions bénévoles, des organisations internationales et intergouvernementales, toute l'assistance possible susceptible de faciliter leur retour.

1 Résolution 8 (I).

2 Résolution 1672 (XVI) du 18 décembre 1961.

3 Résolution 2958 (XXVII).

4 Par exemple, les résolutions 3143 (XXVIII), 3271 (XXIX), 3454 (XXX), 31/35 et 32/67.

5 A/AC.96/INF.58, par. 3.

6 Ibid., par. 7 et 8.