Note sur le regroupement des familles

EC/SCP/17

Introduction

1. Quand des réfugiés quittent leur pays d'origine, il arrive souvent que des membres de leur famille ne puissent pas les suivre ou qu'ils soient dispersés au cours de leur fuite. Le Comité exécutif a examiné le problème du regroupement de ces familles de réfugiés à maintes reprises et il a formulé des recommandations à ce sujet dans ses conclusions sur la protection internationale. A sa vingt-huitième session, en 1977, il a adopté une conclusion traitant expressément du regroupement des familles.¹ Un certain nombre de problèmes subsistent néanmoins et ont même pris de l'ampleur dans certaines régions. C'est la raison pour laquelle le Haut Commissaire pense qu'il faudrait saisir le Sous-Comité de la question du regroupement des familles pour qu'il en approfondisse l'examen.

2. L'importance du regroupement des familles a été soulignée dans un certain nombre d'instruments internationaux. La Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 et le Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques de 1966 reconnaissent que « la famille est l'élément naturel et fondamental do la société et a droit à la protection de la société et de l'Etat ». La nécessité de promouvoir le regroupement des familles dispersées a aussi été soulignée à la Conférence diplomatique de 1977 sur la réaffirmation et le développement du droit international humanitaire applicable dans les conflits armés. L'article 74 de Protocole additionnel I de la Convention de Genève de 1949, que la Conférence a adopté, se lit comme suit

« Les Hautes Parties Contractantes et les Parties en conflit faciliteront dans toute la mesure du possible le regroupement des familles dispersées en raison de conflits armés et encourageront notamment l'action des organisations humanitaires qui se consacrent à cette tâche, conformément aux décisions des Conventions et du présent Protocole et conformément à leurs règles de sécurité respectives. »

Dans son Acte final, la Conférence de plénipotentiaires qui a adopté là Convention de 1951 relative au statut des réfugiés a approuvé à l'unanimité la recommandation ci-après sur la question de l'unité de la famille dans le cas des réfugiés :

« LA CONFERENCE,

CONSIDERANT que l'unité de la famille, cet élément naturel et fondamental de la société, est un droit essentiel du réfugié, et que cette unité est constamment menacée, et

CONSTATANT avec satisfaction que, d'après le commentaire officiel du Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes (E/1618, p. 38), les droits du réfugié sont étendus aux membres de sa famille,

RECOMMANDE aux gouvernements de prendre les mesures nécessaires pour la protection de la famille du réfugié et en particulier pour

1) Assurer le maintien de l'unité de la famille du réfugié, notamment dans le cas où le chef de la famille a réuni les conditions voulues pour son admission dans un pays;

2) Assurer la protection des réfugiés mineurs, notamment des enfants isolés et des jeunes filles, spécialement en ce qui concerne la tutelle et l'adoption. »

Mesures du HCR visant à favoriser le regroupement des familles de réfugiés dispersées

3. En cherchant à favoriser le regroupement des familles de réfugiés séparées, le Haut Commissaire s'appuie sur des considérations humanitaires élémentaires ainsi que sur le Statut du Haut Commissariat² aux termes duquel il a notamment pour tâche d'améliorer la situation des réfugiés et de faciliter leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales. Comme la séparation des familles de réfugiés est toujours une dure épreuve qui a parfois des conséquences tragiques et peut même faire sérieusement obstacle à l'assimilation en à l'intégration du réfugié dans sa nouvelle patrie, le Haut Commissaire a consacré une attention particulière à ce problème.

4. En cherchant à assurer le regroupement des familles de réfugiés, le Haut Commissariat est souvent sollicité pour aider à résoudre un certain nombre de problèmes pratiques. Ainsi, il peut être nécessaire d'obtenir des autorités du pays d'origine du réfugié une autorisation de sortie en vue du regroupement de la famille. Presque toujours, ce sont les parents eux-mêmes qui doivent faire la demande les premiers. De son côté, le réfugié intéressé doit demander des visas d'entrée pour permettre aux membres de sa famille de le rejoindre dans le pays où il réside. Ces demandes sont suivies par le Délégué du HCR dans le ou les pays concernés, ou par les services du Siège du HCR, qui font les démarches appropriées auprès des autorités compétentes. Au long des années, tout un ensemble de contacts et de procédures a été mis au point avec les gouvernements qui coopèrent avec le HCR en matière de regroupement des familles.

5. La séparation des familles de réfugiés peut aussi survenir au moment où le réfugié quitte le pays de premier asile pour gagner le pays de réinstallation sans que les membres de sa famille puissent l'accompagner parce que l'un d'eux ne remplit pas les conditions d'entrée dans de pays. En pareil cas, le HCR est souvent obligé de s'adresser aux autorités en vue d'obtenir l'admission des membres de la famille pour des raisons humanitaires.

6. En prenant les dispositions nécessaires pour le regroupement des familles, le Haut Commissariat est parfois appelé à résoudre un certain nombre de problèmes accessoires, par exemple à obtenir des documents de voyage et des visas de transit et à assurer, au besoin, le règlement des frais de voyage.

7. Dans le domaine du regroupement des familles, le HCR oeuvre en étroite collaboration avec d'autres organisations, intergouvernementales ou non gouvernementales. Il convient de mentionner spécialement à ce propos le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), qui joue depuis de longues années un rôle important dans la recherche des membres de la famille et le regroupement des familles. Le HCR a aussi maintenu sa coopération étroite avec le Comité intergouvernemental pour les migrations (CIM) qui, dans la plupart des cas, s'occupe des formalités de voyage.

8. La compétence du Haut Commissaire touchant le regroupement des familles s'étend d'abord aux réfugiés tels qu'ils sont définis dans le Statut du Haut Commissariat. Toutefois, cette compétence a été élargie pour permettre au HCR de prêter son assistance et d'accorder sa protection aux personnes déplacées se trouvant hors de leur pays d'origine et aux victimes de catastrophes causées par l'homme, cette assistance devant englober également le regroupement des familles séparées.³

Progrès réalisés et problèmes qui restent à résoudre

9. Le Haut Commissaire est en mesure d'annoncer que, dans certaines régions, des résultats de plus en plus positifs ont récemment été obtenus en ce qui concerne le regroupement des familles de réfugiés dont certains membres étaient restés dans le pays d'origine. Le HCR a aussi réussi à regrouper un grand nombre de familles dans le cadre des vastes opérations de réinstallation qu'il a récemment entreprises à partir des pays de premier asile. Ces résultats encourageants ont pu être obtenus en grande partie grâce à la coopération croissante dont les pays d'origine aussi bien que les pays d'accueil font preuve à l'égard du Haut Commissaire.

10. En ce qui concerne l'octroi des autorisations de sortie, les gouvernements d'un certain nombre de pays d'origine, qui avaient auparavant une attitude assez restrictive, ont montré qu'ils comprenaient mieux la nécessité de permettre aux membres de la famille de rejoindre le chef de famille réfugié à l'étranger. Cependant, d'autres Etats, dans diverses régions, continuent de suivre des pratiques restrictives quant à l'octroi d'autorisations de sortie, de sorte que de très nombreuses demandes concernant le regroupement des familles restent lettre morte. A ce propos, le Haut Commissaire tient à souligner encore une fois le caractère purement humanitaire et apolitique de sa mission et l'importance qui s'attache à ce que les gouvernements appuient les efforts qu'il déploie pour faciliter le regroupement des familles dispersées.

11. De même il est encourageant de constater que les gouvernements des pays qui accordent un asile durable reconnaissent généralement qu'il est nécessaire de faciliter le regroupement en accordant des autorisations d'entrée aux membres des familles des réfugiés. Mais l'octroi de ces autorisations pose encore des problèmes qui tiennent aux critères d'après lesquels les pays d'asile identifient les personnes considérées comme faisant partie de la famille du réfugié, et les critères de caractère plus général appliqués par ces pays aux fins d'immigration.

12. Il arrive souvent que des membres de la famille du réfugié ne puissent pas quitter le pays d'origine ou un pays de premier asile pour le suivre, parce que le futur pays d'accueil considère qu'ils n'appartiennent pas à ce que la plupart des sociétés industrialisées appellent l'élément familial principal, lequel est constitué par le père, la mère et les enfants mineurs à charge. Il est certes justifié de sauvegarder avant tout cet élément fondamental, mais l'exclusion des autres membres du ménage du réfugié, qui en faisaient naturellement partie à l'origine et que la dispersion de la famille a privés de leur assise sociale et économique, entraîne très souvent leur dégénérescence morale et physique. Sans doute n'est-il pas toujours possible de reconstituer entièrement des groupes qui, dans le pays d'origine, faisaient partie d'une famille au sens large ou traditionnel du terme, mais il serait bon que les gouvernements examinent de plus pris là possibilité d'y inclure les membres de la famille quel que soit leur âge, leur degré d'instruction ou leur situation matrimoniale dont la vie, du point de vue social et économique, continue de dépendre de l'élément familial principal.

13. Il y a un problème connexe qui consiste à déterminer la situation matrimoniale des membres de la famille aux fins d'admission. Il faudrait, bien entendu, s'efforcer autant que possible d'établir l'ascendance et la filiation de chacun, mais on doit parfois tenir compte de la situation particulière existant dans le pays d'origine ou le pays de premier asile du réfugié. En raison de cette situation, il peut être difficile voire impossible au réfugié de satisfaire aux exigences officielles ou de présenter les pièces justificatives que l'on exige habituellement avant d'autoriser le regroupement de la famille.

14. Il arrive souvent que ce regroupement soit rendu impossible ou qu'il soit considérablement retardé par le jeu des règlements nationaux d'immigration, du fait que le chef de la famille réfugiée est aux prises, dans le pays d'asile, avec des difficultés économiques ou des problèmes d'emploi ou de logement. Comme la séparation prolongée engendre de toute évidence de graves problèmes sociaux pour chacun des tronçons de ces familles coupées en deux, il est très souhaitable qu'en pareil cas, les Etats d'accueil adaptent à cet égard leurs dispositions légales ou prennent des mesures spéciales pour aider matériellement le réfugié à loger les personnes qui sont à sa charge; ce faisant, ils contribueront à accélérer le regroupement.

15. Les problèmes liés au regroupement des familles ont pris une importance particulière dans le cas des mineurs, des enfants en bas âge et des petits enfants non accompagnés dans les pays de premier asile. En s'occupant de ces mineurs non accompagnés, le HCR est parvenu à la conclusion qu'il faudrait s'efforcer, autant que possible de retrouver leurs parents ou d'autres proches, capables de s'en charger et disposés à le faire, et leur remettre ces enfants avant d'envisager la solution de la réinstallation. Si, cependant, cette réinstallation intervient, il importe de veiller à ce que la recherche des parents et d'autres proches se poursuive et à ce que le mineur ait toujours la possibilité de les rejoindre jusqu'à ce que sa situation de famille soit établie de façon satisfaisante. L'adoption juridique d'un mineur non accompagné - qui est dans la plupart des cas un acte irrévocable après lequel il n'est plus possible au mineur de rejoindre sa famille - ne devrait donc être envisagée que lorsqu'on a acquis la quasi certitude qu'une telle possibilité n'existe plus. Le Haut Commissaire a donné son avis sur cette question dans la lettre qu'il a adressée le 5 décembre 1979 aux Missions permanentes des Etats accréditées auprès de l'Office des Nations Unies à Genève.⁴

16. Dans ce contexte, la recherche des membres des familles dispersées revêt une importance accrue. Le HCR et le Comité international de la Croix-Rouge ont établi une méthode de collaboration étroite dans ce domaine, surtout pour régler les cas des réfugiés d'Indochine, à l'intention desquels le CICR a récemment créé un Service central spécialisé dans les recherches, qui est doté de matériel électronique. Pour tirer pleinement parti des dispositions prises, il demeure essentiel de pouvoir compter sur la coopération des autorités des pays qui accueillent les réfugiés en question. Les Etats intéressés devraient donc faciliter autant que possible les activités d'enregistrement et de recherche que les institutions bénévoles et les ONG, telles que les Sociétés nationales de la Croix-Rouge entreprennent en faveur des réfugiés qui se trouvent sur leurs territoires respectifs.

17. L'un des principaux buts du statut que les dispositions des instruments internationaux pertinents et des législations nationales prévoient pour les réfugiés est de faciliter leur intégration dans de nouvelles communautés nationales et de les aider à cesser d'être des réfugiés aussi rapidement que possible. Dès lors qu'un réfugié a obtenu la reconnaissance de son statut, il est, semble-t-il, à la fois naturel et souhaitable que les membres de sa famille qui le suivent bénéficient par principe du même statut.⁵ En effet, si le chef de famille satisfait aux critères énoncés dans la définition du réfugié, les personnes à sa charge devraient normalement se voir accorder le statut de réfugié conformément au principe de l'unité de la famille, à moins qu'elles n'en soient expressément exclues du fait de leur situation personnelle, Bien que cette manière de voir ait été, depuis de longues années, traditionnellement adoptée par les Etats parties à la Convention et qu'elle soit solidement ancrée dans la jurisprudence, il y a eu récemment des cas dans lesquels ce principe n'a pas été respecté.

Conclusions

a) En application du principe de l'unité de la famille et pour des raisons humanitaires évidentes, aucun effort ne devrait être épargné pour assurer le regroupement des familles de réfugiés séparées.

b) A cette fin, il est souhaitable que les pays d'asile et les pays d'origine appuient les efforts déployés par le Haut Commissaire pour faire en sorte que le regroupement des familles de réfugiés séparées ait lieu dans les plus brefs délais.

c) Il y a tout lieu de se féliciter de l'évolution généralement positive que l'on constate en ce qui concerne le regroupement des familles de réfugiés séparées, mais il reste néanmoins un certain nombre de problèmes à résoudre.

d) Il est souhaitable que les pays d'origine facilitent le regroupement des familles en accordant des autorisations de sortie aux membres des familles de réfugiés pour qu'ils puissent rejoindre le chef de famille réfugié à l'étranger.

e) Il faut espérer que les pays d'asile appliqueront des critères libéraux pour l'identification des membres de la famille susceptibles d'être admis. A cette fin, il faudrait envisager l'adoption de critères libéraux permettant le regroupement de tous les membres de la cellule familiale - regroupement qui engloberait au moins les membres qui sont économiquement à la charge du chef de famille, compte tenu autant que possible de la composition de la cellule familiale telle qu'elle était dans le pays d'origine.

f) Lorsqu'on décide du regroupement d'une famille, le manque de preuves écrites de la validité formelle d'un mariage ou de la filiation des enfants ne devrait pas être considéré comme un obstacle.

g) Dans certaines régions du monde, la dispersion des familles de réfugiés a engendré des problèmes particulièrement délicats concernant les mineurs non accompagnés. Il faudrait n'épargner aucun effet pour retrouver leurs parents ou d'autres proches, aussi bien avant qu'après leur réinstallation. Lorsque des mineurs non accompagnés sont réinstallés, leur adoption juridique ne devrait pas être envisagée tant que leur situation de famille n'est pas établie avec une certitude suffisante, car cette adoption exclut presque toujours la possibilité d'un retour auprès de leurs parents ou d'autres proches qui seraient retrouvés par la suite.

h) Pour promouvoir l'intégration rapide des familles de réfugiés dans la pays d'installation, il faut accorder aux membres de la famille qui se regroupe le même statut juridique et les mêmes facilités qu'au chef de cette famille. A moins que des considérations formelles - telles que l'application de clauses d'exclusion ou de cessation - ne s'y opposent, il faudrait que leur statut de réfugié soit régularisé.

i) Dans certains cas, le regroupement de la famille peut être facilité par l'adoption de mesures particulières d'aide au chef de famille pour éviter que des difficultés économiques ou des problèmes de logement dans le pays d'asile ne retardent outre mesure l'octroi de l'autorisation d'entrée des membres de la famille.

Annexe

HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES REFUGIES

le 5 décembre 1979

J'ai l'honneur de ne référer à la situation des personnes nouvellement arrivées du Kampuchea en Thaïlande. Les Kampuchéens, arrachés à leurs proches et dispersés tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du pays, ont gravement souffert de la faim et d'évidentes privations. Plus tragique encore, des enfants ont été séparés de leurs parents dont ils ont aujourd'hui plus ou moins perdu la trace.

L'exode actuel des Kampuchéens, qui fuient leurs pays pour échapper à la guerre et sont en quête de nourriture et de soins médicaux, n'est toutefois pas de même nature que les mouvements de réfugiés du Viet Nam, du Laos et du Kampuchea enregistrés au cours des quatre dernières années. C'est pourquoi j'estime indispensable de préciser la position du Haut Commissariat concernant la réunion des familles et l'assistance aux enfants non accompagnés. A cet égard, nous avons eu des entretiens avec le Gouvernement royal thaïlandais, diverses missions diplomatiques à Bangkok, le CICR et les institutions bénévoles intéressés.

Ces consultations ont fait ressortir l'indiscutable nécessité d'une action coordonnée. Il est encore trop tôt pour chiffrer l'ampleur de l'exode mais on sait déjà que la réinstallation à grande échelle ne saurait être une solution réaliste.

Par ailleurs, il faut manifestement évaluer la situation avec plus de précision et identifier les personnes dont on peut, pour des raisons spéciales, envisager la réinstallation. Des mesures ont donc déjà été prises pour isoler les cas de réunion immédiate des familles et faciliter la réinstallation des intéressés. Les préparatifs d'ordre technique nécessaires sont en cours pour assurer au plus tôt l'acheminement des personnes en question. On s'occupe également des handicapés qui doivent être transportés dans un pays tiers. Pour des raisons humanitaires, je demande instamment aux gouvernements d'envisager sans tarder une aide spéciale en faveur de ces personnes.

Dans le cadre du problème général, la situation des enfants est particulièrement préoccupante et l'attention doit se contrer notamment sur un plus petit groupe, celui des enfants non accompagnés. Les circonstances dans lesquelles ces enfants ont été séparés de leur famille sont trop bien connues pour que nous y revenions ici. Il importe au plus haut point de faire l'impossible pour que ces enfants retrouvent ceux de leurs proches qui sont peut-être encore en vie. En conséquence, j'ai pris contact avec le CICR en vue de mettre au point des programmes communs permettant d'accélérer la recherche des parents disparus. Dans ces conditions :

1. J'invite instamment les gouvernements à soutenir au maximum le Programme spécial que le Haut Commissariat a récemment élaboré en faveur des enfants réfugiés et qui est mis en oeuvre avec effet immédiat. Ce programme prévoit la mise en service de centres spéciaux pour enfants où les enfants Kampuchéens en Thaïlande puissent recevoir une aide et des soins spéciaux tout en ayant la possibilité de S'épanouir dans leur propre environnement culturel. Les détails de ce programme qui sont actuellement communiqués aux gouvernements prévoient la construction de diverses installations, notamment des centres de consultation pédiatrique et des garderies, des programmes d'alimentation d'appoint et d'enseignement accompagnés du matériel approprié, la fourniture d'équipements, le personnel qualifié nécessaire et les dépenses de fonctionnement. Naturellement, d'importantes contributions doivent être recueillies immédiatement pour permettre au HCR de répondre sans plus tarder aux besoins de ces enfants, et je demande à tous les gouvernements et autres donateurs de verser des contributions spéciales à ce programme d'un an dont le coût estimatif est d'environ 9,6 millions de dollars.

2. En raison des incidences juridiques bien connues, je ne peux en aucun cas encourager l'adoption de ces enfants tant que leur situation de famille n'aura pas été établie de façon satisfaisante.

3. Si, du fait de circonstances particulières, un enfant Kampuchéa quitte temporairement la Thaïlande pour un pays tiers, il doit être bien entendu que le gouvernement intéressé donnera à l'avant la ferme assurance que l'enfant sera rendu à ses parents ou autres proches, sur leur demande, dès qu'ils auront été retrouvés. Inversement, le gouvernement donnera aussi l'assurance qu'il acceptera rapidement les membres restants de la famille de l'enfant, une fois que ceux-ci auront été retrouvés et auront exprimé le voeu de rejoindre l'enfant. Dès qu'ils auront été retrouvés, les parents ou autres proches devront être informés du lieu où se trouve l'enfant et se voir offrir une possibilité de regroupement de la famille.

4. J'aimerais appeler l'attention de tous sur les effets préjudiciables que peut avoir le retrait précipité des enfants de leur milieu ethnique et culturel sans que des efforts sérieux aient été faits pour retrouver leurs proches.

5. Enfin, je crois devoir souligner à nouveau, dans l'intérêt des personnes dont l'avenir est en jeu, l'impérieuse nécessité, pour tous ceux que leur sort préoccupe, de coordonner leur action. Le Haut Commissariat n'épargnera aucun effort en ce sens.

1 Conclusion No 9 (XXVIII).

2 Annexé à la Résolution 428 (V) de l'Assemblée générale, du 14 décembre 195 O.

3 Voir la résolution 2011 (LXI) adoptée par le Conseil économique et social le 2 août 1976 et entérinée par l'Assemblée générale dans la résolution 31/35 du 30 novembre 1976.

4 Voir la résolution 2011 (LXI) adoptée par le Conseil économique et social le 2 août 1976 et entérinée par l'Assemblée générale dans la résolution 31/35 du 30 novembre 1976.

5 Voir les paragraphes 181 à 188 du « Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié » rédigé à l'intention des gouvernements par le HCR en septembre 1979, à la demande du Comité exécutif.