Rapport de la réunion du 25 juin du Sous-Comité plénier sur la protection internationale

EC/SCP/76

I. INTRODUCTION

1. Le Sous-Comité plénier sur la protection internationale (Sous-Comité) s'est réuni le 25 juin 1992 sous la présidence de l'Ambassadeur de Riedmatten (Suisse). L'ordre du jour suivant (EC/1992/SCP/CRP.8) a été adopté :

a) Projet de rapport de la réunion des 13-14 avril du Sous-Comité plénier sur la protection internationale;

b) Mise en oeuvre de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés - Certaines considérations de base;

c) Questions diverses

Représentation aux travaux du Sous-Comité

2. Une motion d'ordre a été soulevée concernant le statut de la Yougoslavie (Serbie et Monténégro) et sa participation aux réunions du Comité exécutif.

3. La représentante des Etats-Unis d'Amérique indique que son Gouvernement ne considère pas la Serbie et le Monténégro comme les seuls successeurs de la République fédérale socialiste de Yougoslavie et estime qu'ils ne sont pas habilités à occuper ce siège auprès des organisations internationales. Les délégués de l'Australie, de l'Autriche, de la Norvège (parlant au nom des pays nordiques) ainsi que l'observateur du Portugal (parlant au nom de la Communauté européenne et de ses Etats membres) émettent les réserves de leur gouvernement et indiquent qu'ils n'ont pas accepté la continuité automatique de la République fédérale de Yougoslavie auprès des organisations internationales, y compris les Nations Unies, et que la présence de la Yougoslavie ne préjuge pas d'autres décisions quant à son statut qui seront prises dans le cadre du Conseil de sécurité et de l'Assemblée générale. En réponse, la déléguée de la Yougoslavie rappelle la déclaration faite par son Gouvernement le 27 avril 1992 et souligne que son Gouvernement s'est engagé à honorer tous ses engagements au titre de divers instruments internationaux et a indiqué son intention de rester membre de toutes les organisations internationales, y compris le HCR. Elle fait part de sa vive objection au soulèvement de cette question dans une instance purement humanitaire.

4. Pour régler cette question, il est décidé qu'en attendant une résolution de cette question au sein de la Commission de vérification des pouvoirs du Conseil de sécurité et d'autres organes compétents, les positions des différentes délégations seront consignées dans les rapports des réunions du Comité exécutif et de ses sous-comités au cours de la semaine du 22 au 26 juin 1992.

II. PROJET DE RAPPORT DE LA REUNION DES 13-14 AVRIL DU SOUS-COMITE PLENIER SUR LA PROTECTION INTERNATIONALE

A. Adoption du projet de rapport de la réunion des 13 et 14 avril 1992

5. Dans ses remarques liminaires, le Président souhaite la bienvenue à l'Ethiopie et à la Hongrie, les deux nouveaux membres du Comité exécutif. Le Directeur de la protection internationale du HCR rappelle le débat sur l'apatridie lors de la réunion des 13 et 14 avril du Sous-Comité. Il déclare, sur la base de recherches effectuées par le Centre de documentation sur les réfugiés, que peu d'informations sur l'apatridie sont du domaine public en dehors de celles qui ont déjà été fournies au Sous-Comité. Le HCR a ses propres sources d'informations y compris les délégations et gouvernements, attestant la gravité des problèmes étudiés mais n'est pas en mesure de mettre cette information à disposition. Toutefois les délégations qui souhaitent poser au HCR une question spécifique ou faire part d'une préoccupation spéciale en matière d'apatridie doivent se sentir libre de le faire.

6. Le Sous-Comité adopte le projet de rapport de sa réunion des 13 et 14 avril 1992 (EC/1992/SCP/CRP.9).

III. MISE EN OEUVRE DE LA CONVENTION DE 1951 ET DU PROTOCOLE DE 1967

7. Ouvrant le débat sur la mise en oeuvre, le Président fait remarquer que le Sous-Comité est convenu lors de sa dernière réunion de choisir ce thème de la catégorie I pour passer en revue certaines questions spécifiques émanant de rapports antérieurs sur la mise en oeuvre de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés (Convention de 1951). Il fait observer qu'un certain nombre d'Etats a répondu au questionnaire sur la mise en oeuvre, ce qui montre l'importance qu'attachent les Etats à la mise en oeuvre de la Convention de 1951. Il termine en précisant qu'un projet de conclusion n'est pas envisagé à ce stade et qu'il essaierait de résumer le débat avant la clôture de cette réunion.

8. Dans ses remarques liminaires, le Directeur de la protection internationale note que ce thème a déjà été étudié à deux reprises par le Sous-Comité. Les problèmes clés en matière de mise en oeuvre qui ressortent du document présenté par le HCR (EC/1992/SCP/CRP.10) sont les suivants : comment améliorer les efforts de promotion, renforcer l'efficacité du suivi, surmonter les obstacles au respect des obligations au titre de la Convention et éviter une application sélective des critères en matière de définition du terme « réfugié ». Concernant la promotion et le suivi, il déclare que 27 Etats ont répondu au questionnaire et que le Sous-Comité pourrait souhaiter renouveler un appel visant à recevoir davantage de réponses, à les diffuser plus largement ou à envisager un mode d'examen qui prévoit des réunions périodiques des Etats parties. Faisant remarquer que certains Etats avaient éprouvé des difficultés à remplir leurs obligations au titre de la Convention, il affirme que certaines dispositions de la Convention de 1951 sont d'une importance fondamentale pour tous les réfugiés alors que d'autres dispositions sont axées sur l'intégration de ces réfugiés pour lesquels une solution durable dans le pays d'asile est envisagée. Certains des obstacles qui s'opposent au respect des obligations contractées au titre de la Convention de 1951 peuvent être réglés par des campagnes d'information plus percutantes ainsi qu'avec des activités de formation et de promotion plus larges. En dernier lieu, il appelle l'attention sur les problèmes venant d'une interprétation sélective de la définition du réfugié. A cet égard, on souligne que la note d'information ne traite que de l'ampleur et de l'application adéquate de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 et qu'elle n'aborde pas les questions apparaissant sous d'autres points de l'ordre du jour du Sous-Comité telles que la protection des personnes ne tombant pas dans le cadre de la Convention. Il fait également observer l'exemple donné dans la note d'information en matière d'interprétation sélective de la définition du réfugié, c'est-à-dire le refus du statut à des individus fuyant une guerre civile, choisi non parce que le Haut Commissariat considère toutes les victimes de guerre civile comme des réfugiés au sens de la Convention de 1951, mais parce que dans certains cas, même ceux qui présentent des demandes fondées de statut au titre de la Convention ont été automatiquement assimilés à tous ceux qui fuient leur pays, et se sont donc vu refuser le statut de réfugié.

9. Un certain nombre de délégations félicitent les délégations de l'Ethiopie et de la Hongrie qui, par la suite, remercient le Président et les autres délégations pour leurs souhaits de bienvenue.

10. Bon nombre de délégations se déclarent satisfaites de la note d'information qui leur donne amplement matière à réflexion mais notent que leurs capitales sont encore en train de l'étudier et que leurs remarques sont donc nécessairement préliminaires. Concernant la promotion et le suivi, des divergences de vue sont exprimées quant à l'idée d'établissement de rapports réguliers. De telle sorte, il est difficile de savoir si les Etats sont surchargés par les obligations en matière d'établissement de rapports au sein du système des Nations Unies. Plusieurs délégations appuient les activités de formation et suggèrent qu'elles soient ciblées sur des groupes clés plutôt que sur le grand public, qu'elles soient étroitement coordonnées avec les efforts d'information, particulièrement en ce qui concerne l'usage du terme « réfugié » et qu'elles soient considérées comme un outil fondamental de protection.

11. Plusieurs délégations se félicitent de la reconnaissance des difficultés éprouvées par certains Etats face au respect de leurs obligations au titre de la Convention de 1951. Une délégation affirme que la distinction soulevée dans la note d'information entre les dispositions de la Convention telles que le non-refoulement auquel il ne peut être dérogé et d'autres dispositions visant à l'intégration socio-économique des réfugiés reflètent l'opinion de son pays sur l'importance relative de ces articles. Il déclare que la question la plus importante est de savoir que la plupart des situations de réfugiés sont temporaires et qu'il convient d'organiser les efforts de protection et d'assistance en conséquence. Il rappelle alors que 1992 est l'année du rapatriement librement consenti. Concernant les obstacles qui s'opposent à la mise en oeuvre de la Convention de 1951, une délégation constate la vulnérabilité particulière des femmes et des enfants réfugiés, particulièrement dans les camps. Une autre délégation fait remarquer que le principal problème qui sévit dans la Corne de l'Afrique est l'acheminement en toute sécurité de l'aide humanitaire et il fait part d'initiatives récentes des pays de la Corne pour remédiera la dégradation de la situation en matière de distribution de l'aide alimentaire.

12. Concernant l'interprétation de la définition du réfugié, des opinions divergentes sont exprimées quant à la notion de recourir à un avis consultatif de la Cour internationale de justice (CIJ). Il est généralement admis qu'un éventail de possibilités doit être examiné quant aux méthodologies de résolution des divergences d'interprétation. Toutefois, une délégation estime que le recours à la CIJ pourrait s'avérer inacceptable pour les gouvernements dans la mesure où cela remet en cause leur souveraineté; deux autres délégations partagent ce point de vue et lancent un appel à la prudence avant de préciser davantage cette question. Une autre délégation constate que les Nations Unies pourraient demander un avis consultatif mais que cela ne constitue pas un moyen de régler les différends entre Etats. Une autre délégation demande s'il a jamais été envisagé de constituer un Comité ad hoc pour étudier toutes les questions émanant de la Convention de 1951 et se demande si la Commission des droits de l'homme pourrait se voir confier une telle tâche.

13. L'exemple donné dans la note d'information quant aux divergences d'interprétation de la définition du réfugié est également discuté. Une délégation fait remarquer que toutes les délégations présentes accepteraient l'idée selon laquelle les personnes fuyant la guerre civile ne sont pas automatiquement exclus du statut aux termes de la Convention de 1951 et affirme qu'aucun gouvernement présent ne remet en cause la notion selon laquelle une telle demande peut être entendue sur une base individuelle. Eu égard aux tensions créées par l'utilisation de cet exemple particulier, elle estime qu'il est préférable de se concentrer sur le droit de faire entendre son cas. Une autre délégation remercie le Directeur de la Protection internationale d'avoir dit clairement que la définition élargie du réfugié ne serait pas discutée ce jour. Une autre, toutefois, estime que ceux qui fuient une guerre civile doivent obtenir une protection, qu'elle soit juridique ou politique.

14. Répondant aux questions soulevées, le Chef du Service des conseils juridiques généraux fait remarquer que des questions spécifiques et générales ont été soulevées. Les questions spécifiques concernent le recours à la CIJ et l'application sélective de la définition du réfugié alors que les questions générales touchent aux préoccupations pratiques et théoriques.

15. Concernant la CIJ, elle rappelle que ce n'est pas la première fois que cette suggestion est émise devant le Sous-Comité. Elle rappelle également que l'article 65 du Statut de la CIJ prévoit que la Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique à la demande de n'importe quel organe qui en a reçu l'autorisation aux termes de la Charte des Nations Unies. Se référant à la Charte, elle fait observer que l'article 96 prévoit que l'Assemblée générale ou le Conseil de sécurité peuvent demander un avis consultatif sur toute question juridique et que les autres organes des Nations Unies, qui peuvent à tout moment y être autorisés par l'assemblée générale, peuvent également demander des avis consultatifs à la CIJ sur des questions juridiques entrant dans le cadre de leurs activités.

16. Concernant les réfugiés fuyant la guerre civile, en tant qu'exemple d'interprétation sélective de la définition du réfugié, elle affirme que le Directeur de la protection internationale a déclaré que l'Office ne proposait pas une définition élargie et appelle l'attention des délégations sur le paragraphe 18 de la note d'information pour d'autres exemples de problèmes d'interprétation. Le HCR tente de clarifier la définition telle qu'elle existe et non pas de l'élargir. L'exemple des réfugiés fuyant une guerre civile est donné car il se présente comme un problème de protection.

17. Les paragraphes 5, 7 et 11 de la Note d'information répondent à la question globale des suggestions pratiques d'action. Concernant les concepts contenus dans la note d'information, elle fait remarquer qu'ils ont été soulevés pour être discutés et que la Division de la protection internationale espère pouvoir s'inspirer de l'échange de vues à cet égard. Concernant le lien entre la protection et l'information, elle fait observer qu'il fait partie de la réflexion interne sur la protection et qu'il a également été discuté dans la Note de l'année dernière sur la protection internationale (A/AC.96/777). Concernant la question de la Commission des droits de l'homme, elle dit qu'elle a été établie pour passer en revue le Pacte international sur les droits civils et politiques et elle est sceptique devant les possibilités d'élargir son mandat.

18. Le Directeur de la protection internationale fait remarquer que le Haut Commissariat est tout à fait conscient des changements tant positifs que négatifs qui se sont produits concernant la protection des réfugiés et déclare que c'est la raison pour laquelle le Haut Commissaire a établi un groupe de travail interne sur la protection internationale. Il déclare que les recommandations du groupe de travail seront présentées au Haut Commissaire et apparaîtront dans la Note de cette année sur la protection internationale. Répondant à la question des femmes et des enfants réfugiés, il déclare qu'il s'agit d'une préoccupation actuelle du Haut commissariat et cite, à titre d'exemple, la nomination d'un Coordonnateur pour les enfants réfugiés, parallèlement au Coordonnateur pour les femmes réfugiées.

19. En résumé, le Président fait remarquer qu'un certain nombre de points soulevés ne sont pas propices à une classification claire, et qu'en conséquence, il a l'intention d'abréger ses commentaires. Il observe que les délégations sont convenues que le débat est préliminaire et que les éclaircissements et réponses aux questions fournies par le Secrétariat ont été utiles. Il suggère qu'à un certain stade, les délégations pourront juger utile de disposer d'une note supplémentaire soulevant un certain nombre de préoccupations spécifiques et pratiques.

IV. QUESTIONS DIVERSES

Projet de conclusion sur les Clauses de cessation du fait de « circonstances avant cessé d'exister »

20. Le Chef du Service des conseils juridiques généraux rappelle que le projet de texte dont est saisi le Sous-Comité est la troisième version. Les amendements apportés se fondent sur les discussions de la réunion antérieure d'avril ainsi que sur les consultations avec quelques délégations, comme l'a demandé le Sous-Comité.

21. Dans le débat qui s'ensuit, un certain nombre de délégations font remarquer que le texte révisé répond à leurs préoccupations. Toutefois, il y a encore quelques problèmes à régler, tant concernant le libellé que le fond et l'on suggère de convoquer un groupe de travail ouvert dès la clôture de cette réunion afin de convenir d'un texte qui sera proposé à la prochaine réunion du Sous-Comité.

22. Voyant un consensus se dégager, le Président décide alors de convoquer un groupe de travail ouvert chargé de discuter des différentes propositions d'amendement. Sur cette base, le groupe de travail s'est réuni dès la fin de la réunion périodique et a abouti au projet de conclusion suivant :

Le Comité exécutif,

Rappelant la conclusion No. 65 (XLII) qui souligne notamment la possibilité d'invoquer les clauses de cessation de l'article 1 C 5) et 6) de la Convention de 1951 dans des situations où un changement de circonstances dans un pays est de nature si profonde et si durable que les réfugiés de ce pays n'ont plus besoin d'une protection internationale et ne peuvent plus continuer de refuser de se réclamer de la protection de leur pays, à la condition qu'il soit reconnu que des raisons impérieuses puissent, dans certains cas spécifiques, justifier le maintien du statut de réfugié;

Ayant à l'esprit que l'application de la (des) clause(s) de cessation contenues dans la Convention de 1951 incombe exclusivement aux parties contractantes mais que le Haut Commissaire doit participer de la façon appropriée, conformément au rôle du Haut Commissariat, à la surveillance de l'application des dispositions de la Convention de 1951, comme le prévoit l'article 35 de cette Convention;

Constatant que toute déclaration du Haut Commissaire, selon laquelle la compétence qui lui est conférée par le statut du Haut Commissariat concernant certains réfugiés ne pourra plus s'exercer, pourrait se révéler utile pour les Etats en matière d'application des clauses de cessation et de la Convention de 1951;

Estimant qu'une approche prudente de l'application de la (des) clause(s) de cessation, se fondant sur des processus clairement établis, est nécessaire pour donner aux réfugiés l'assurance que leur statut ne fera pas l'objet d'une révision inutile face à des changements de nature temporaire et non essentielle, de la situation prévalant dans le pays d'origine;

Souligne qu'en prenant la décision d'appliquer les clauses de cessation sur la base de « circonstances ayant cessé d'exister », les Etats doivent apprécier avec soin le caractère fondamental des changements intervenus dans le pays de nationalité ou d'origine, y compris la situation globale en matière de droits de l'homme, ainsi que la cause particulière d'une crainte de persécution, afin de s'assurer de façon objective et vérifiable que la situation qui a justifié l'octroi du statut de réfugié ne prévaut plus;

Souligne qu'un élément essentiel de cette appréciation par les Etats est le caractère fondamental stable et durable des changements en se fondant sur l'information appropriée disponible à cet égard, notamment de la part des organes spécialisés compétents, y compris et surtout le HCR;

Souligne que les clauses de cessation relatives aux « circonstances ayant cessé d'exister » ne s'appliqueront pas aux réfugiés qui ont toujours une crainte fondée de persécution;

Reconnaît donc que tous les réfugiés touchés par une décision d'appliquer à un groupe ou à une catégorie de personnes ces clauses de cessation doivent avoir la possibilité, sur leur demande, de faire réexaminer cette application dans leur cas sur la base de leur dossier individuel;

Recommande, aux Etats, afin d'éviter des préjudices graves, d'envisager sérieusement un statut approprié, préservant les droits acquis, pour ces personnes dont il n'est pas possible de s'attendre qu'elles quittent le pays d'asile du fait d'un long séjour dans ce pays et, par conséquent, des liens familiaux, sociaux et économiques forts qu'elles y ont tissés;

Recommande aux Etats, dans l'application d'une décision d'invoquer les clauses de cessation de toujours se pencher de façon humaine sur les conséquences pour les individus concernés, et aux pays d'asile et d'origine de faciliter ensemble le retour, afin de veiller à ce qu'il s'effectue dans la justice et la dignité. Lorsqu'il convient, une assistance au retour et à la réintégration doit être mise à la disposition des rapatriés par la communauté internationale.