Rapport sur la protection internationale (présenté par le Haut Commissaire)

A/AC.96/227

Observations générales

1. Selon le voeu exprimé par le Comité exécutif, le présent rapport fournit des renseignements sur les activités du HCR ayant trait à la protection internationale des réfugiés et sur l'évolution de la situation dans ce domaine.

2. Le Haut-Commissaire présente chaque année à l'Assemblée générale, par l'entremise du Conseil économique et sociale un rapport sur les activités du Haut Commissariat, et ce document est examiné par les deux organes précités. Dans chacun de ces rapports, un chapitre est consacré à un exposé des activités du Haut Commissariat dans le domaine de la protection internationale et une annexe fournit des renseignements détaillés sur les faits survenus dans le domaine en question. On trouvera dans les documents A/5211/Rev.1, supplément No 11 et A/5511/Rev.1, supplément No Il les rapports présentés aux 17e et 18e sessions de l'Assemblée générale. Un rapport analogue sera soumis à l'Assemblée générale, par l'entremise du Conseil économique et social, pendant l'année en cours.

3. Le Haut Commissaire a présenté à la septième session du Comité exécutif un rapport sur la protection internationale (A/AC.96/152) qui contient un exposé général sur la nature des activités qu'il exerce dans ce domaine,

4. Afin de compléter les renseignements communiqués dans les documents précités, le Haut Commissaire désire informer le Comité des faits ci-après survenue récemment dans le domaine de la protection internationale.

5. Il convient de mentionner tout d'abord le fait important que constitue l'adoption, par l'Assemblée générale, le 23 décembre 1963, de la résolution 1959 (XVIII) aux termes de laquelle le Haut Commissaire est prié, notamment « de continuer d'accorder la protection internationale aux réfugiés et de poursuivre ses efforts en faveur des réfugiés qui relèvent de son mandat et de ceux pour lesquels il prête ses bons offices, en accordant une attention particulière aux nouveaux groupes de réfugiés ... ». Par la même résolution, l'Assemblée invité les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies ou membres d'institutions spécialisées « à continuer de prêter leur concours à la solution des problèmes de réfugiés » : notamment .... b) en améliorant le statut juridique des réfugiés résidant sur leur territoire, spécialement dans de nouvelles situations de réfugiée, entre autres en adhérant, le cas échéant, à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et en traitant les nouveaux problèmes de réfugiés conformément aux principes et à l'esprit de la Convention; ... ».

6. De nombreux Etats se sont intéressés à la question de savoir dans quelle mesure les principes énoncés dans la Convention de 1951 doivent être appliqués aux nouvelles situations de réfugiés; cette question a été particulièrement débattue au cours de la deuxième session spéciale du Comité exécutif. Plusieurs représentants ont fait observer que la Convention ne s'applique qu'aux personnes qui sont devenues des réfugiés par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et qu'en conséquence un nombre croissant de réfugiés ne sont pas couverte par les dispositions de la Convention puisqu'ils sont devenus des réfugiés par suite d'événements survenus après cette date.

7. Dans de nombreux cas, les gouvernements ont estimé qu'ils pouvaient accorder à ces réfugiés un traitement analogue à celui prévu par la Convention, conformément à la recommandation E de l'Acte final de la Convention de 1951 dont le texte est la suivant

« La Conférence exprime l'espoir que la Convention relative au statut des réfugiés aura valeur d'exemple, en plus de sa portée contractuelle, et qu'elle incitera tous les Etats à accorder dans toute la mesure du possible aux personnes se trouvant sur leur territoire en tant que réfugiés et qui ne seraient pas couvertes par les dispositions de la Convention, le traitement prévu par cette Convention ».

8. Les mesures prises par quelques gouvernements à la suite de cette recommandation ne peuvent résoudre que partiellement le problème. Tout d'abord, dans de nombreux pays, pour des raisons d'ordre constitutionnel, les gouvernements sont dans l'impossibilité d'accorder un statut spécial à ces réfugiés sur la base d'une simple recommandation. En outre, des mesures prises unilatéralement par un seul Etat ne peuvent apporter une solution satisfaisante à des problèmes qui ne peuvent être résolus que grâce à la coopération internationale, comme par exemple celui que pose la délivrance de documents de voyage internationalement reconnus.

9. Ces problèmes vont revêtir de plus en plus d'importance et méritent d'être examinés de nouveau par la communauté internationale.

Activités visant à encourager la conclusion d'instruments juridiques internationaux

10. Les activités visant à encourager la conclusion et la ratification d'accords internationaux ayant trait à la protection des réfugiés ont permis d'accomplir de nouveaux progrès dans ce domaine. On trouvera dans l'annexe au présent document un état mis à jour, des ratifications et des adhésions aux accords internationaux les plus importants dans le domaine de la protection des réfugiés.

11. Le nombre des Etats qui ont ratifié ces instruments notamment la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, a considérablement augmenté et l'on notera avec un intérêt particulier qu'un plus grand nombre de pays africains ayant récemment acquis leur indépendance sont devenus parties à la Convention. Ce fait témoigne d'une prise de conscience du caractère universel du problème des réfugiés et il est une manifestation de l'esprit de coopération internationale qui est indispensable à la solution des problèmes de réfugiés. En outre, l'adhésion à la Convention de pays du monde entier symbolise l'acceptation des principes qui y sont énoncés comme principes généraux définissant les normes minimales à appliquer au traitement des réfugiés.

12. Afin d'assurer la mise en oeuvre des dispositions de la Convention, le HCR coopère avec les gouvernements parties à la Convention et avec leurs services administratifs auxquels il fournit des conseils et une assistance pour l'élaboration de la législation et des règlements administratifs appropriée.

13. Un autre instrument international qui revêt une grande importance non seulement pour les réfugiés mais aussi pour les Etats qui ont à faire face à des problèmes de réfugiés est le projet de déclaration sur le droit d'asile. Le HCR resté en liaison avec divers gouvernements au sujet des termes de la déclaration et il espère que l'examen de cette importante question sera poursuivi à la dix-neuvième session de l'Assemblée générale et aboutira à l'adoption du texte de la déclaration.

14. En ce qui concerne l'examen de la question des réfugiés dans le cadre de la Convention des Nations Unies sur les relations consulaires, auquel a procédé la Conférence sur les relations consulaires qui s'est tenue à Vienne en 1963, un rapport séparé (A/AC.96/204) a été présenté à la dixième session du Comité exécutif.

Admission des réfugiés et détermination du statut de réfugié

15. La détermination du droit au statut de réfugié aux termes du statut du Haut Commissariat et de la Convention de 1951 est demeurée un aspect important de l'activité du HCR dans le domaine de la protection. Dans plusieurs pays, le HCR participe, à un degré variable, à la procédure établie à cette fin et les gouvernements le consultent souvent au sujet des problèmes juridiques relatifs à l'interprétation des dispositions pertinentes des instruments internationaux applicables. En exerçant ces fonctions, le HCR cherche à favoriser l'adoption d'une pratique uniforme, selon l'esprit et selon la lettre de la Convention, en ce qui concerne les critères à appliquer pour déterminer si une personne possède le statut de réfugié

Protection accordée en vue de faciliter le déplacement des réfugiés

16. La première condition pour qu'un réfugié désireux de se rendre dans un autre pays d'asile, que ce soit pour s'y établir, pour y prendre temporairement un emploi ou pour toute autre raison, notamment pour des voyages d'affaires ou de tourisme, est de pouvoir obtenir un titre de voyage qui soit généralement reconnu, dont la durée de validité soit suffisamment longue et qui lui donne en outre le droit de rentrer dans le pays qui l'a délivré. Le HCR s'est efforcé de favoriser la délivrance du titré de voyage prévu à l'article 28 de la Convention de 1951. Ce titre est maintenant délivré par la plupart des 42 Etats parties à la Convention et d'autres pays prennent actuellement des mesures pour le délivrer. Dans les pays qui ne sont pas parties à la Convention et sur le territoire desquels résident des réfugiés, le HCR s'est efforcé de faire en sorte que ceux-ci puissent obtenir un titre de voyage, sous une forme au sous une autre, en vertu du principe selon lequel tout réfugié qui le désire doit pouvoir obtenir un titre de voyage approprié.

17. Le HCR s'est efforcé de favoriser la normalisation et une large reconnaissance du titre de voyage prévu par la Convention. Il a établi un titre modèle, auquel de nombreux Etats se sont conformés de très près, de sorte que, tout en étant délivré par des pays très différents, le titre de voyage prévu par la Convention est aujourd'hui pratiquement normalisé et largement connu et reconnu. Des conseils et une aide pour l'élaboration et l'impression de ce document sont dispensés aux Etats qui ont récemment adhéré à la Convention. Le HCR fait également tenir des exemplaires des titres de voyage récents aux autres Etats parties à la Convention ainsi qu'aux : Etats qui se sont engagés à reconnaître, aux fins de visa, les titres de voyage délivrés en vertu de la Convention,

18. La transfert d'un Etat à un autre de la responsabilité de délivrer des titres de voyage dans le cas de réfugiés quittant un pays d'asile pour un autre, pose souvent des problèmes que le HCR essaie de résoudre en collaboration avec les gouvernements intéressés.

19. Le HCR s'est en outre efforcé de faire Pendre aux réfugiés des mesures visant à réduire les formalités de passage des frontières, dont bénéficient de plus en plus les ressortissants de divers pays, surtout en Europe, et il a collaboré étroitement avec la Conseil de l'Europe à cette fin. En dehors de l'Accord européen relatif à la suppression des visas pour les réfugiés, adopté par le Conseil de l'Europe et auquel ont adhéré huit Etats (voir Annexe), certains accords bilatéraux ont été conclus pour exempter les réfugiés de l'obligation d'obtenir un visa pour un voyage de courte durée, tandis qu'un pays, la République fédérale d'Allemagne, a exempté unilatéralement les titulaires de titres de voyage délivrés en vertu de la Convention, de l'obligation d'obtenir un visa pour un séjour de brève durée sur son territoire. En outre, désaccords bilatéraux du même genre sont sur le point d'être conclus; cela élargira la zone dans laquelle les réfugiés peuvent se déplacer librement pour des raisons autres que celle du travail.

20. Lorsque des visas sont encore exigés, le HCR a obtenu que de nombreux gouvernements les délivrent gratuitement et aussi rapidement que possible. En septembre 1963, l'Assemblée consultative du Conseil de l'Europe a adopté une recommandation demandant instamment aux pays qui ne l'ont pas encore fait d'adhérer à l'Accord européen relatif à la suppression des visas et, en attendant, d'exempter les réfugiés des droits de visa et de formalités de frontière spéciales.

21. Un autre domaine intéressant le déplacement des réfugiés, dans lequel le HCR a également pu obtenir des résultats, est celui du rapatriement. Il est en effet intervenu auprès des pays d'origine pour que ceux-ci délivrent les autorisations nécessaires aux réfugiés qui ont exprimé le désir de rentrer dans leur pays et il a aidé les personnes devant être rapatriées à prendre les dispositions nécessaires pour leur voyage de retour et à obtenir les visas de transit exigés. Dans un certain nombre de cas, le HCR a payé le voyage de retour lorsque la question financière faisait obstacle au rapatriement volontaire.

22. Afin d'améliorer autant que possible le sort des familles dont les membres se sont trouvés séparés à la suite de mouvements de réfugiés, le HCR s'efforce, en coopération avec la Comité international de la Croix-Rouge et avec les gouvernements intéressés, de faciliter la réunion de ces familles. Dans bon nombre de cas, les autorités du pays d'origine ont autorisé les membres d'une famille à quitter leur pays d'origine pour rejoindre le chef de famille qui se trouvait à l'étranger. Dans d'autres cas, lorsque les membres d'une famille avaient été séparés du fait de l'émigration d'une partie de la famille, des gouvernements, conformément à la recommandation B de l'acte final de la Convention de 1951, ont autorisé les membres d'une même famille qui avaient Y rester dans la pays d'origine, à rejoindre le reste de la famille.

Mesures de protection visant à favoriser l'intégration des réfugiés dans le pays de leur résidence

23. L'une des tâches du HCR consiste à susciter des mesures destinées à faciliter l'intégration des réfugiés dans la pays où ils ont trouvé refuge et à les aider à devenir finalement des citoyens de ce pays. L'expérience a montré que pour que les réfugiés soient intégrés d'une manière satisfaisante, il faut qu'ils soient, dans toute la mesure du possible, juridiquement assimilés aux ressortissants dudit pays.

24. Un aspect important de cette assimilation juridique est celui qui concerne les droits sociaux; le plus important est le droit au travail. On a observé à cet égard une heureuse évolution de la situation depuis la création du HCR et l'adoption de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. A cette époque, de nombreux pays montraient encore une certaine réticence à accorder aux réfugiés le libre accès à l'emploi. Cette attitude a trouvé son expression dans les dispositions pertinentes de la Convention de 1951 et dans les réserves que bon nombre de pays ont cru devoir formuler lorsqu'ils ont adhéré audit instrument. Parce que la prospérité économique règne dans de nombreux pays d'Europe, et aussi parce que l'on reconnaît de plus en plus la situation spéciale des réfugiés, les gouvernements ont pu, dans une mesure croissante, lever, en faveur des réfugiés, les restrictions imposées à la main-d'oeuvre étrangère. C'est ainsi que certains pays ont pris des mesures, sur le plan national, pour mettre en oeuvre les dispositions pertinentes de la Convention de 1951, malgré les réserves qu'ils avaient formulées et, dans certains cas, ils ont pris des mesures de caractère administratif qui vont plus loin que les obligations qu'ils avaient souscrites en adhérant à la Convention.

25. Il est plus facile d'accorder aux réfugiés le libre accès à un emploi rémunéré que de les autoriser à exercer une profession libérale au à s'établir ou leur compte dans l'industrie, le commerce et l'artisanat, où les règlements en vigueur limitent souvent l'admission aux ressortissants du pays. Toutefois, même dans ces domaines, les mesures à l'égard des réfugiés ont été assouplies, en particulier pour les professions médicales. Il convient de mentionner à cet égard la recommandation (64) 5 du Conseil de l'Europe, du 1er février 1962, sur la situation des médecins et des dentistes réfugiés se trouvant dans des pays membres, et selon laquelle les règlements devraient, chaque fois que cela est possible, être assouplis pour permettre aux médecins et aux dentistes réfugiés d'exercer leur profession.

26. Dans le domaine des droits sociaux, le Haut Commissariat a également continué d'accorder une attention particulière au droit des réfugiés de bénéficier des prestations de la sécurité sociale. Le principe de l'égalité de traitement des réfugiés et des ressortissants du pays de leur résidence en matière de sécurité sociale semble aujourd'hui universellement accepté. Cette égalité de traitement est d'ailleurs explicitement prévue dans la Convention pertinente de l'OIT de 1962. Toutefois, certains problèmes se sont posés dans le cas de réfugiés ayant travaillé pendant un certain temps dans un autre pays et qui désirent qu'il soit tenu compte des versements qu'ils ont effectués à la sécurité sociale dans ledit pays. On peut également se trouver devant le cas d'un réfugié qui n'a pas réussi à s'intégrer complètement dans la premier pays d'asile; la question se posera alors de savoir s'il est possible de transférer dans un autre pays ses droits acquis à la retraite ou à une pension d'invalidité. En application des dispositions pertinentes de la Convention de 1951, les réfugiés ont été assimilés aux ressortissants du pays de leur résidence aux termes d'un certain nombre d'accords bilatéraux relatifs à la sécurité sociale, tant pour ce qui est des périodes d'accumulation des contributions que du transfert des pensions. Des dispositions analogues ont été prises aux termes d'instruments multilatéraux, notamment de l'Accord intérimaire européen sur les systèmes de sécurité sociale de 1953, conclu sous les auspices du Conseil de l'Europe, et des Règlements 3 et 4 de la Communauté économique européenne. Toutefois, un problème important subsiste du fait qu'aucun accord relatif à la sécurité sociale n'a été conclu entre les pays de premier asile en Europe et les principaux pays d'émigration outre-mer,

Coopération régionale en vue de l'amélioration de la situation des réfugiés

27. Dans le cadre de la solidarité internationale en faveur des réfugiés, la coopération régionale revêt une importance croissante. Dans le domaine particulier de la protection internationale des réfugiés, cette coopération s'est développée au cours de ces quelques dernières années, tant en étendue qu'en diversité. Outre le soutien que diverses organisations régionales européennes ont donné en général aux travaux du Haut Commissariat, il convient de signaler les mesures concrètes qui ont été prises sous leurs auspices, notamment on ce qui concerne les voyages, l'exercice des professions libérales et la sécurité sociale, comme le montrent les paragraphes 19, 20 et 25 ci-dessus.

28. La coopération régionale s'est maintenant étendue à d'autres domaines. Par exemple, représenté par le Haut Commissaire adjoint et par un fonctionnaire des services juridiques à titre d'observateurs, la Haut Commissariat a participé à la sixième session du Comité consultatif juridique afro-asiatique, dont l'ordre du jour comprenait un point relatif au droit des réfugiés.

Naturalisation

29. L'étape finale de l'assimilation juridique des réfugiés est la naturalisation volontaire, et c'est là une question à laquelle le Haut Commissaire continue d'accorder une attention particulière. Le Haut Commissariat s'est efforcé et s'efforce toujours de faciliter la naturalisation des réfugiés. Pour cela, il encourage l'adoption de mesures législatives visant à faciliter la naturalisation des réfugiés et de mesures administratives tendant à accélérer la procédure de naturalisation à assouplir les règlements concernant les pièces à produire et à réduire autant que possible les frais de procédure.

Indemnisation

30. La Haut Commissariat s'est toujours efforcé d'encourager des mesures en vue de l'indemnisation des victimes des persécutions nazies, qui, étant réfugiées, ne peuvent adresser leur demande d'indemnisation à aucun gouvernement. Le HCR a continué d'administrer le fonds de 45 millions de marks mis à la disposition du Haut Commissaire par le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne aux termes de l'Accord du 5 octobre 1960 relatif à l'indemnisation. L'examen de quelque 40 000 requêtes touche à sa fin, et, au 29 février 1964, on avait déjà donné l'autorisation de payer aux requérants qui remplissaient les conditions prévues des indemnités dont le montant s'élevait au total à plus de 5 331 000 dollars. Le Haut Commissaire a également continué à coopérer avec les autorités de la République fédérale d'Allemagne au sujet de la mise en couvre, par ces autorités, de l'article premier de l'Accord relatif à l'indemnisation des réfugiés victimes des persécutions nazies qui ont subi un dommage permanent dans leur santé.

31. Les organes législatifs de la République fédérale d'Allemagne travaillent actuellement à l'élaboration d'une législation définitive relative aux questions d'indemnisation. Le Haut Commissaire suit ce problème de près et veille à ce qu'il soit tenu dûment compte des intérêts des réfugiés. Il espère que cette législation définitive permettra d'améliorer la situation des réfugiés victimes des persécutions nazies et que ses dispositions s'étendront aux réfugiés qui jusqu'ici n'étaient pas couverts par les lois allemandes relatives à l'indemnisation et notamment aux victimes de persécutions qui sont devenues des réfugiés après le 1er octobre 1953.