Intervention de M. António Guterres, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, à la Conférence ministérielle « Bâtir une Europe de l'Asile », Paris, le 8-9 septembre 2008

Sous réserve de modifications

Monsieur le Ministre,
Excellences,
Mesdames et Messieurs,

Permettez-moi - à mon tour - de remercier la Présidence française de l'Union européenne d'avoir organisé cette importante Conférence sur le thème de l'asile. C'est un honneur pour moi de m'adresser à vous, non seulement en tant que Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, mais également en tant que citoyen de l'Union européenne.

« Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays ». C'est le texte de l'Article 14 de la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme dont nous fêterons les 60 ans, en décembre. Cette Conférence est l'occasion de réaffirmer l'engagement commun de l'Union européenne à protéger les personnes dont les vies ou les libertés sont menacées dans leur propre pays.

La réitération solennelle de cet engagement dans « le Pacte sur l'Immigration et l'Asile » proposé par la Présidence française est très positive. En tant que Haut Commissaire, à la tête de l'organisation chargée de la protection des réfugiés à travers le monde, je peux vous confirmer une triste réalité : 60 ans après l'adoption de la Déclaration Universelle et 57 ans après l'adoption de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés ; octroyer l'asile reste aussi nécessaire que jamais.

En début d'année, on comptait plus de 37 millions de personnes réfugiées et déplacées de par le monde à cause des guerres et des persécutions, dont environ un tiers (11,4 millions) était des réfugiés et plus des deux tiers (26 millions) étaient déplacées à l'intérieur des frontières de leur pays. Je viens de rentrer d'une visite au Pakistan et en Iran. Ces deux pays hébergent depuis des décennies des millions de réfugiés afghans et continuent à le faire malgré l'insuffisance de l'aide internationale. Il y a trois semaines, j'étais en Fédération de Russie et en Géorgie, où l'UNHCR vient en aide à des dizaines de milliers de nouveaux déplacés. Malheureusement, même l'Europe n'est pas à l'abri de déplacements forcés de populations.

Il est évident que l'Union européenne d'aujourd'hui se situe dans un monde fort différent de celui qui a vu naître l'UNHCR, après la Deuxième Guerre Mondiale. Les capitaux et l'information circulent librement dans notre monde globalisé ; les biens, malgré l'échec des négociations à Dohà, circulent quand même. Cette liberté de circulation ne s'étend cependant pas aux personnes. Pourtant, la croissance démographique, le changement climatique et la pénurie de ressources naturelles entraînent des mouvements migratoires de plus en plus complexes. Au sein de ces flux, les réfugiés et autres personnes en quête de protection représentent une catégorie distincte.

Comment l'Union européenne réagit-elle face à cette réalité ? Voulons-nous dresser autour de nous des murs toujours plus hauts, et rendre toujours plus restrictives les conditions d'accès au territoire ? Ou pouvons-nous - comme cela a été prôné par d'autres intervenants ce matin - adopter une approche plus cohérente ?

Chaque pays a bien entendu le droit de définir sa propre politique en matière de migration mais il faut que ces politiques respectent les normes du droit international sur la protection des réfugiés. Je suis persuadé que nous pouvons à la fois bâtir une « Europe de l'asile » et établir des politiques de migration équilibrées. Je reste convaincu que nous devons investir davantage dans la prévention et le règlement des conflits armés, le développement économique et la bonne gouvernance afin de bannir les violations des droits humains qui forcent des populations à fuir.

Nous avons le privilège de vivre dans une Union européenne où les frontières intérieures ont, en grande partie, disparu. Dans cette espace, il serait illogique d'avoir 27 régimes d'asile différents. En tant que Haut Commissaire, je ne peux donc que soutenir les efforts de créer un régime commun d'asile - mais pas à n'importe quel prix. Le régime d'asile européen commun doit relever trois défis essentiels.

Tout d'abord, celui de l'accès au territoire. L' « Europe de l'asile » doit être accessible à ceux qui cherchent une protection. Pourtant, il y a de plus en plus d'obstacles à l'entrée sur le territoire européen avec, pour conséquence, que nombre de personnes en quête de protection n'ont d'autre choix que de recourir aux passeurs et aux trafiquants afin de franchir les frontières. Dans la gestion des flux migratoires et des frontières extérieures de l'Union européenne, nous devons garantir que les personnes en quête de protection puissent accéder au territoire afin d'y demander l'asile et bénéficier d'un traitement équitable de leur requête. Il est donc essentiel que les systèmes de contrôles frontaliers incorporent des mesures permettant d'identifier et d'assister les personnes qui ont besoin de protection.

Deuxièmement, il faut relever le défi d'assurer la qualité des systèmes d'asile dans tous les Etats Membres et de corriger les fortes disparités actuelles. Le cadre juridique d'un régime commun d'asile a été établi. Deux Règlements et quatre Directives régissent la responsabilité de l'examen des demandes d'asile, le statut de protection temporaire, l'accueil des demandeurs d'asile, la qualification pour la protection et les procédures d'asile. Les Directives établissent des normes minimales qui doivent, dans tous les cas, être conformes aux normes internationales.

Dans la pratique, la mise en application de ces instruments révèle des divergences inquiétantes d'un Etat Membre à l'autre. Nous observons des différences importantes au niveau des conditions d'accueil des demandeurs d'asile, dans la qualité des procédures d'asile et surtout dans les décisions prises. Ainsi, pour une nationalité donnée (irakienne, somalienne ou sri lankaise par exemple), le taux de reconnaissance peut varier de zéro à près de 100 % en fonction du pays qui examine la demande. De telles disparités sont incompatibles avec un régime d'asile commun qui vise à garantir une protection équivalente à travers le territoire européen. Elles contredisent l'un des fondements du Règlement de Dublin qui repose sur la présomption que les systèmes d'asile des Etats Membres sont comparables.

La prise de décision en matière d'asile est l'une des plus difficiles qui soient. Une décision erronée peut condamner un individu à la persécution, à la violence ou même à la mort. Je vous invite à travailler avec nous et avec d'autres experts indépendants afin d'améliorer la qualité des décisions. Je vous invite également à agir en priorité afin que le régime européen ne se bâtisse pas sur le plus faible dénominateur commun mais reflète les normes et garanties les plus élevées possible.

La stratégie de la Commission européenne pour la deuxième phase du processus d'harmonisation d'asile vise correctement à améliorer les instruments législatifs existants et à développer la coopération pratique entre les Etats Membres. L'UNHCR soutient la proposition de créer un Bureau d'appui européen pour promouvoir cette coopération. Nous sommes prêts à y jouer un rôle.

Le troisième défi à relever est celui de la solidarité, autant au sein de chaque Etat Membre, qu'entre les pays de l'Union européenne et avec les pays tiers.

Nos sociétés deviennent de plus en plus multi-ethniques, multiculturelles et multi-religieuses. Cette réalité exige un engagement éthique et social à combattre l'intolérance et à favoriser la coexistence. Je reste préoccupé par le spectre de la xénophobie, de l'intolérance et du racisme ; des fléaux que nous n'avons pas réussi à bannir de nos sociétés.

Nous devons également faire preuve de solidarité au niveau européen car il ne fait aucun doute que la situation géographique de certains Etats Membres les expose davantage que d'autres aux flux migratoires. Le régime d'asile commun doit incorporer des mécanismes de partage des responsabilités au sein de l'Union et pas seulement à travers des moyens financiers.

Cependant, il est évident que la plupart des réfugiés du monde ne se trouve pas en Europe, mais dans des pays en voie de développement, surtout en Afrique et en Asie. La solidarité européenne envers ces régions se manifeste dans votre soutien au travail de mon organisation, et de beaucoup d'autres, qui oeuvrent en faveur des réfugiés dans le monde. La Commission européenne et les Etats Membres fournissent en effet presque 45 % du budget annuel de l'UNHCR, et je vous en suis reconnaissant.

Cette solidarité se manifeste aussi par le biais des programmes de réinstallation des réfugiés. Depuis plus d'un demi-siècle, l'UNHCR gère des programmes par lesquels des réfugiés qui ne peuvent demeurer sans risque dans leur premier pays d'asile, sont accueillis par d'autres pays qui leur octroient le statut de réfugié et la possibilité d'y construire une nouvelle vie. Toutefois, la réinstallation ne remplace nullement l'obligation des Etats vis-à-vis les demandeurs d'asile qui arrivent spontanément sur leur territoire ou à leurs frontières.

Durant les deux dernières années, pour citer un exemple actuel, nous avons cherché à élargir les possibilités de réinstallation pour les réfugiés irakiens. Bien que nous espérions que la plupart d'entre eux pourront retourner en Irak lorsque la stabilité et la sécurité seront rétablies, il est néanmoins évident que la réinstallation restera nécessaire pour un certain nombre d'entre eux.

Je vous encourage à soutenir cet effort et je fais appel aux Etats Membres qui n'ont pas encore de programme de réinstallation à en développer. A l'heure actuelle, seuls sept des 27 Etats Membres mettent en oeuvre de tels programmes. Globalement, l'Union européenne ne fournit chaque année qu'environ 5.000 places pour la réinstallation des réfugiés - ce qui équivaut à environ 6 % du nombre total de places de réinstallation dans le monde. Je suis persuadé que l'Union européenne peut, et devrait, faire plus dans ce domaine.

L'Union européenne est sans aucun doute un acteur politique important. Vos efforts pour endiguer les causes des déplacements forcés et pour résoudre le problème des réfugiés sont essentiels. Comme vous, nous souhaitons augmenter la capacité des pays tiers à protéger les réfugiés - que ce soit en Afrique, en Asie, en Amérique Latine ou dans le voisinage européen, c'est-à-dire, en Europe de l'Est et en Afrique du Nord. Je tiens à dire, très clairement, que cet effort ne peut remplacer les obligations de l'Union européenne en matière d'asile. Le but n'est pas de reléguer la responsabilité européenne aux pays tiers mais bien de renforcer la capacité globale de protection.

A cet effet, nous avons développé - avec le soutien de la Commission européenne et différents Etats Membres - des projets de renforcement des capacités de protection qui sont actuellement mis en oeuvre dans de nombreux pays, y compris en Afrique du Nord et en Europe de l'Est. Dans la même veine, notre Plan d'action en Dix Points pour la protection des réfugiés dans le contexte des mouvements migratoires mixtes se fonde sur les principes de solidarité et de coopération internationale. Je vous invite à soutenir ces initiatives.

Pour conclure, permettez-moi de rappeler à quel point l'Union européenne s'est engagée dans une voie sans précédent. 27 Etats souverains aux expériences, traditions et régimes juridiques différents ont décidé d'harmoniser leurs politiques dans un domaine hautement sensible : celui de l'asile. Les instruments législatifs adoptés au cours de la première phase de travail vers un régime commun ont fait progresser le droit international des réfugiés de manière significative. La construction du régime européen d'asile commun est une occasion unique de renforcer la protection des réfugiés. Mon organisation s'engage à travailler avec vous afin de bâtir un système cohérent et performant qui garantisse la protection des réfugiés et qui puisse servir d'exemple au monde entier.

Je vous remercie de votre attention.