Enregistrement des réfugiés et statistiques
Enregistrement des réfugiés et statistiques
EC/48/SC/CRP.35
Description : 13ème réunion
ENREGISTREMENT DES REFUGIES ET STATISTIQUES
I. INTRODUCTION
1. Ce document de séance résume l'expérience du HCR dans la compilation et la publication de statistiques sur les réfugiés et autres personnes relevant de sa compétence au cours de ces dernières années. Il aborde le recueil de données au niveau global ainsi que les initiatives prises pour améliorer les statistiques concernant les bénéficiaires dans les opérations du HCR. Contrairement au document précédent présenté sur ce thème au Comité exécutif,1 ce document de séance ne fournit pas une actualisation des statistiques dans la mesure où ces dernières ont été publiées séparément.2
2. Depuis sa création, le HCR a recueilli des statistiques sur les réfugiés auprès des Gouvernements. Comme le prévoit son mandat, « le Haut Commissaire assurera la protection des réfugiés qui relèvent du Haut Commissariat : ... f) en obtenant des gouvernements des renseignements sur le nombre et l'état des réfugiés dans leurs territoires et sur les lois et règlements qui les concernent ... »3 (le terme de nombre n'est pas en italique dans le texte). Si les statistiques concernant les réfugiés sont donc reconnues comme un élément essentiel de la fonction globale de protection internationale du HCR, ce n'est qu'en 1993 que l'Office a créé un poste de statisticien pour améliorer le recueil, la compilation et la diffusion de statistiques sur les réfugiés.
3. Depuis 1994, l'un des principaux moyens d'informer les membres du Comité exécutif, ainsi que les autres parties intéressées, sur l'importance, la localisation, l'évolution et les principales caractéristiques de la population réfugiée globale, a été la publication de l'aperçu statistique annuel. La toute dernière édition, Réfugiés et autres personnes relevant de la compétence du HCR : aperçu statistique de 1997, publié en juillet 1998, couvre la population relevant de la compétence du HCR, les principaux mouvements de réfugiés enregistrés (nouvelles arrivées, rapatriement librement consenti, réinstallation), les bénéficiaires des programmes du HCR, les demandeurs d'asile, la détermination du statut de réfugié, les caractéristiques clé des réfugiés (origine, sexe et âge) ainsi que les tendances régionales enregistrées au cours des dix dernières années. Les tableaux sont précédés d'un texte qui porte sur les concepts, les définitions, les sources et les méthodes ainsi que de notes spécifiques pour chaque pays.
4. L'une des principales difficultés rencontrées dans la compilation de statistiques globales sur les réfugiés est de réconcilier les données des pays en développement, qui bénéficient des programmes d'assistance mis au point par la communauté internationale, et celles des gouvernements des pays industrialisés, qui portent essentiellement sur la détermination individuelle du statut de réfugié. En conséquence, les données disponibles sur les pays en développement concernent essentiellement les populations réfugiées prima facie arrivées dans le cadre d'un afflux massif et hébergées dans les camps. Dans le monde industrialisé, toutefois, les gouvernements sont préoccupés par l'arrivée spontanée de demandeurs d'asile individuels et par le traitement réservé à leurs demandes. Les deux chapitres suivants traitent de questions relatives aux statistiques sur les réfugiés dans ces deux régions. Le document livre ensuite quelques remarques sur les statistiques démographiques et sur la coopération interinstitutions.
II. ASPECTS METHODOLOGIQUES CONCERNANT LES PAYS INDUSTRIALISES
5. Dans le monde industrialisé, un très petit nombre de pays tiennent un registre de la population réfugiée et de son évolution. Même dans les pays qui tiennent ce registre, sa qualité laisse généralement à désirer en raison de difficultés en matière d'actualisation, de déficiences au niveau de la couverture, etc. Par conséquent, la plupart des pays éprouvent de grandes difficultés à répondre à la simple question : combien de réfugiés compte votre pays ? Parallèlement, on manque généralement d'informations concernant les caractéristiques essentielles de la population réfugiée (pays d'origine, sexe) et la plupart des changements affectant la population réfugiée, à l'exception des arrivées/reconnaissances de réfugiés, restent inconnus.
6. Pour pallier l'absence de chiffres concernant la population réfugiée dans les pays ne disposant pas d'un registre, le HCR a utilisé une méthodologie simple pour en estimer le nombre, c'est-à-dire en calculant le nombre total d'arrivées/reconnaissances de réfugiés au cours des dix années écoulées. Pour les pays d'installation permanente, un délai de cinq ans a été appliqué pour tenir compte du rythme accéléré de naturalisation des réfugiés dans ces pays. Bien que cette estimation soit très primaire, elle a l'avantage de faciliter une comparaison au plan international et une mise à jour annuelle. En fait, cette méthodologie pourrait fort bien être appliquée dans les pays industrialisés avançant un chiffre de population sur la base d'un registre. Cela aurait l'avantage de remplacer des données généralement lacunaires par des estimations fondées sur des statistiques fiables fournissant un indicateur simple, vérifiable et permettant une comparaison au niveau international de la protection des réfugiés dans tous les pays concernés.
7. Si l'on enregistre dans ces pays une pénurie générale d'informations fiables sur les populations réfugiées, certains aspects de la population relevant de la compétence du HCR font l'objet de pièces justificatives solides, notamment les demandes d'asile et la détermination du statut de réfugié par pays d'origine. L'établissement de comparaisons internationales de ces données est cependant entravé par les différentes présentations de ces statistiques. Par exemple, ces statistiques peuvent concerner le nombre de personnes, de cas ou de décisions; les demandes ne recensent parfois que les dossiers récemment déposés ou ceux qui sont rouverts; le processus de détermination du statut de réfugié peut couvrir seulement les décisions en première instance mais peut également couvrir les recours ou les appels. De même, la couverture des statistiques en matière d'asile est inégale dans la mesure où la présélection des demandeurs d'asile (potentiels) est prise ou non en compte.
8. Comme l'indique l'aperçu statistique de 1997, le statut différent accordé aux réfugiés et aux autres personnes ayant besoin de protection internationale dans la région pose d'autres problèmes en matière de compilation de statistiques sur les réfugiés au niveau international. Les personnes fuyant le conflit en ex-Yougoslavie, par exemple, ont souvent été enregistrées différemment, et par différents organes gouvernementaux, d'autres groupes ayant besoin de protection internationale, ce qui limite la possibilité de comparer les différents groupes de personnes relevant de la compétence du HCR, même au sein de ces pays.
9. La question de savoir « quand quelqu'un n'est plus un réfugié » est également pertinente dans le contexte du décompte et de l'estimation des populations réfugiées dans le monde industrialisé. Par exemple, le HCR inclut les réfugiés réinstallés qui peuvent néanmoins être considérés comme ayant été de facto intégrés sur place. Plutôt que l'octroi d'un permis de séjour à long terme, les statistiques du HCR utilisent la naturalisation comme critère essentiel de distinction pour un certain nombre de raisons. Tout d'abord, la naturalisation est un concept assez facile à comprendre et une raison reconnue au plan universel de ne plus être considéré comme un réfugié par opposition au « séjour », compris et mesuré différemment par les Etats (« temporaire », « à long terme », « permanent », etc.). De plus, sauf pour les pays d'installation permanente, peu d'Etats fournissent des statistiques sur les réfugiés en fonction de la longueur du séjour ou du type de permis. Troisièmement, en excluant les réfugiés réinstallés, l'effort considérable déployé par les pays d'installation permanente pour fournir une solution durable aux réfugiés ne serait pas pris en considération. En bref, plutôt que d'introduire le concept de « séjour », il semble que la pratique courante de décompter les arrivées/reconnaissances de réfugiés sur une période allant de cinq à dix ans, pour primaire qu'elle puisse paraître, peut être présentée comme le moyen le plus sûr d'estimer la diminution d'une population réfugiée dans les circonstances actuelles.
10. Il découle de ce qui précède que les données sur l'arrivée des réfugiés et des demandeurs d'asile ainsi que l'octroi du statut de réfugié, plutôt que sur les populations réfugiées, offrent la meilleure chance d'établir une comparaison internationale réaliste des statistiques de réfugiés dans les pays industrialisés. L'aperçu statistique de 1997 contient donc un nombre important de tableaux sur ces questions.
III. GESTION DES STATISTIQUES SUR LA POPULATION DANS LES OPERATIONS CONDUITES PAR LE HCR
11. La disposition de statistiques exactes est indispensable à la protection et à l'assistance des réfugiés ainsi qu'à la planification et à la mise en oeuvre de solutions durables. Depuis sa création et dans le cadre de ses activités globales, le HCR a aidé les gouvernements à recenser, enregistrer, vérifier et estimer les populations réfugiées et déplacées.
12. Les recensements ou les enregistrements, selon la terminologie du HCR, sont conduits périodiquement dans toutes les opérations de terrain où les réfugiés reçoivent une assistance du HCR. Indépendamment du fait qu'il y ait un enregistrement officiel, le nombre des bénéficiaires est régulièrement évalué et modifié pour tenir compte de l'évolution de la population (naissances, décès, rapatriements, nouvelles arrivées). En général, une opération d'enregistrement/vérification conduira à une révision du nombre de réfugiés assistés et sera donc reproduite dans les budgets correspondants. Les méthodes d'enregistrement sont constamment évaluées, améliorées et diffusées par le biais de missions du personnel et de formation sur le terrain.
13. S'il n'y a pas de recette magique pour intégrer les changements intervenus dans la population réfugiée entre les recensements, il existe un certain nombre de mécanismes de vérification. Par conséquent, les naissances (certifiées) sont inscrites sur les cartes d'enregistrement délivrées aux réfugiés, les décès (certifiés) sont décomptés; la taille de la famille et l'identité du titulaire de la carte font l'objet de vérifications ponctuelles à l'occasion de la distribution de l'assistance; des visites inopinées dans les camps sont effectuées pour veiller à ce que les cartes d'enregistrement de personnes ayant quitté spontanément le camp soient supprimées. Les diminutions de la population réfugiée peuvent également se traduire par une réduction « globale » des rations sans apporter une modification directe aux cartes d'enregistrement.
14. La fréquence des opérations officielles de recensement varie en fonction d'un certain nombre de facteurs. Si le système d'enregistrement est fiable et si aucun mouvement important de population n'a eu lieu, un nouvel enregistrement peut ne pas être rentable si une révision de la base de données sur la population réfugiée et le remplacement périodique des cartes d'enregistrement se révèlent suffisants.
15. Depuis 1994, un projet d'enregistrement est mis en oeuvre par le groupe chargé de l'alimentation et des statistiques au Siège, en étroite collaboration avec la Section des systèmes d'information et de communication du HCR et la Section de l'approvisionnement et du transport. Les principales composantes de ce projet sont les suivantes :
a) Publication de Principes directeurs en matière d'enregistrement du HCR.4 Ils serviront de référence principale à l'ensemble du processus de formation en matière d'enregistrement (voir ci-dessous). Ils sont actuellement révisés sur la base de l'expérience d'enregistrement acquise depuis leur publication en mai 1994;
b) Elaboration de modules d'enregistrement standard et entreposage de matériaux d'enregistrement au Siège. Ces matériaux incluent les cartes d'enregistrement, les formules d'enregistrement et autres instruments essentiels en la matière tels que bracelets, encre invisible et badges;
c) Mise au point et utilisation d'un logiciel en matière d'enregistrement. Un logiciel a été mis au point sur la base des formules d'enregistrement du HCR incluses dans les Principes directeurs et déployées dans un nombre croissant de lieux d'affectation;
d) Formation en matière d'enregistrement/statistiques. Outre les Principes directeurs en matière d'enregistrement, des bandes vidéo sur la formation en matière d'enregistrement ont été mises au point en tant qu'instrument essentiel de formation. Le principal objectif de la formation est de renforcer la compétence du personnel de terrain dans l'évaluation, la planification et l'exécution de l'enregistrement des réfugiés. Chaque stage réunit en moyenne 20 à 25 personnes représentant le HCR, le PAM, les organisations non gouvernementales ainsi que les fonctionnaires gouvernementaux;
e) Personnel d'enregistrement. Pour assurer une assistance technique et une coordination régionale de base, deux postes d'administrateurs régionaux chargés de l'enregistrement ont été créés; l'un à Nairobi au Kenya en 1994 et l'autre en Afrique occidentale en 1997. Ce dernier doit encore être pourvu;
f) Fichier informel d'enregistrement. A l'issue des activités de formation et d'enregistrement, certains fonctionnaires seront appelés à fournir un appui en matière d'enregistrement dans leurs régions d'affectation ou sur une base ad hoc.
16. En 1996, des ateliers régionaux ont été organisés concernant l'enregistrement à Nairobi, au Kenya (portant essentiellement sur la région des Grands Lacs en Afrique), à Conakry, en Guinée (logiciels d'enregistrement), à Windhoek, en Namibie (rapatriement vers l'Angola) et à Amman, en Jordanie (y compris l'enregistrement des réfugiés urbains). En 1997, l'attention s'est concentrée sur la préparation et la mise en oeuvre des opérations d'enregistrement de grande envergure en Côte d'Ivoire (février), Ethiopie (février et octobre) et Guinée (juin). Un atelier régional d'enregistrement a été organisé à Nairobi au Kenya en novembre 1997. Un certain nombre d'autres enregistrements/vérifications de moindre envergure ont été menés à bien sans la participation directe du Siège du HCR.
17. Le HCR renforcera encore sa capacité d'enregistrement comme il a été indiqué ci-dessus. Les contraintes budgétaires sont toutefois susceptibles d'affecter certains aspects du projet d'enregistrement, y compris la fourniture d'une formation en matière d'enregistrement/statistiques.
18. Outre l'enregistrement/vérification, l'estimation joue un rôle important dans l'établissement de statistiques, tant pendant qu'après les déplacements massifs. Au cours des premières phases d'un afflux massif, les estimations sont généralement la seule source d'information quantitative. Une fois qu'un enregistrement approprié a été effectué, les statistiques officielles en matière de population réfugiée, ainsi que le programme d'assistance, se fondent généralement sur les résultats de cette opération. Toutefois, dans la mesure où les données d'enregistrement perdent de leur valeur au fil du temps, les estimations de population peuvent révéler des différences importantes entre les statistiques officielles et la situation réelle sur le terrain et indiquer le besoin d'un nouvel enregistrement ou d'une vérification.
19. Des plans visant à organiser un séminaire technique sur l'estimation du nombre de réfugiés, devant être conjointement organisé avec le FNUAP et le PAM, ont été annoncés en 1997. Sous réserve de la disponibilité de ressources, le séminaire est désormais prévu pour le deuxième semestre de 1998.
IV. AUTRES QUESTIONS ET REMARQUES DE CLOTURE
20. Un effort tout particulier a été consenti dans le domaine de l'appartenance sexuelle et de l'âge afin d'améliorer les statistiques du HCR. L'aperçu statistique de 1997 contient six tableaux donnant les caractéristiques démographiques de plus de quatre millions de réfugiés par pays d'asile, origine et type de lieu (zones urbaines, camps/centres de réfugié, zones rurales). En raison des limites abordées dans le chapitre II de ce document, les statistiques concernent essentiellement les réfugiés assistés par le HCR, bien que ce document contienne des précisions quant à l'appartenance sexuelle des demandeurs d'asile dans les pays industrialisés.
21. Au cours des dernières années, le HCR a noué des relations de travail à l'intérieur et à l'extérieur du Système des Nations Unies dans le domaine des statistiques sur les réfugiés. Il a notamment apporté une contribution importante à la révision des recommandations des Nations Unies sur les statistiques concernant la migration internationale,5 initiative conduite par la Division statistique des Nations Unies et le Bureau statistique de l'Union européenne. Contrairement aux recommandations émises en 1980, ces dernières s'efforcent de replacer la question des réfugiés et de l'asile dans le contexte global des statistiques sur la migration internationale. Une contribution a également été faite aux réunions de coordination des Nations Unies concernant les statistiques. Les instituts de recherche et les ONG ont exprimé un vif intérêt pour les tendances régionales et globales des statistiques sur les réfugiés.
22. Le HCR continuera de tenir informé le Comité exécutif des questions relatives aux statistiques par le biais de la publication de l'aperçu statistique annuel et des rapports périodiques présentés au Comité permanent.
1 Note sur les statistiques de réfugiés (EC/1993/SC.2/CRP.35) et Note d'information sur les statistiques concernant les populations relevant de la compétence du HCR (EC/1994/SC.2/CRP.7).
2 Réfugiés et autres personnes relevant de la compétence du HCR : aperçu statistique de 1997, HCR, Genève, juillet 1998.
3 Statut de l'Office du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, Résolution 428(V) de l'Assemblée générale.
4 Enregistrement : un guide pratique pour le personnel de terrain, HCR, Genève, mai 1994
5 Recommandations sur les statistiques de migration internationale, Nations Unies, New York, 1980 (ST/ESA/STAT/SER.M/58)