Aperçu de certaines questions que le Sous-Comité Plénier sur la Protection internationale pourrait examiner lors de réunions futures

EC/SCP/56

Introduction

1. Depuis la première réunion qu'il a tenue en 1976, le Sous-Comité plénier sur la protection internationale a examiné un grand nombre de questions liées à la protection des réfugiés. Ces questions variaient considérablement tant par la portée que par le fond et le Sous-Comité a procédé, pour son examen, de manières diverses. Afin de faciliter le travail du Sous-Comité lors de ses futures réunions, il est proposé d'évaluer les méthodes de travail qu'il a utilisées jusqu'ici et, compte tenu de cette évaluation, de passer en revue les questions qui pourraient faire l'objet de débats futurs. A cette fin, on a inclus dans le présent document un bref résumé des origines du Sous-Comité, des questions qu'il a examinées lors de réunions antérieures et du rôle qu'il assume dans la structure globale de la protection internationale. On y trouvera aussi une brève description de quelques questions fondamentales qu'il pourrait être utile d'examiner lors de réunions futures du Sous-Comité, afin de mieux répondre aux besoins actuels en matière de protection internationale.

Origines du Sous-Comité

2. Conformément à la résolution 1166 (XII) de l'Assemblée générale, l'une des principales fonctions du Comité exécutif est de « conseiller le Haut Commissaire, sur sa demande, dans l'accomplissement des fonctions dont il est investi aux termes du statut du Haut Commissariat ». Afin de renforcer la capacité du Comité exécutif de s'acquitter de cette fonction, dans la mesure où elle a trait à la protection des réfugiés, ce dernier a créé, en 1975, un Sous-Comité plénier sur la protection internationale. Il a été convenu que le Sous-Comité se réunirait pendant la session du Comité exécutif et qu'il « étudierait en profondeur les aspects plus techniques et juridiques de la protection des réfugiés, et rendrait compte au Comité des résultats de ses travaux ».¹

3. Le Sous-Comité s'est réuni pour la première fois en 1976. Il a tenu au total trois séances pendant la session plénière du Comité exécutif et a examiné sept questions générales relatives à la protection des réfugiés. Il a élaboré la conclusion générale du Comité exécutif sur la protection internationale, mais il n'a examiné aucune autre conclusion ou décision à soumettre à la réunion plénière.

4. Lors du débat général qui a eu lieu pendant cette session, les membres du Sous-Comité ont souligné l'importance primordiale de la fonction de protection du HCR et la gravité des problèmes se posant au Haut Commissariat dans ce domaine. Selon eux, le Sous-Comité devait être en mesure d'étudier ces problèmes en profondeur et de rechercher les solutions à y apporter. Une délégation a dit que la tâche la plus importante du Sous-Comité serait « de déterminer les insuffisances de la situation juridique des réfugiés et de la protection que leur assuraient les gouvernements » et « de chercher les moyens d'y remédier ».² D'autres membres du Sous-Comité ont partagé cette conception des objectifs du Sous-Comité, et il en a été tenu dûment tenu compte dans la décision que le Comité exécutif a adoptée à la fin de sa session.³

5. Afin de disposer de suffisamment de temps pour l'examen plus approfondi des questions à aborder, l'organisation des réunions a été modifiée et, en 1977, le Sous-Comité s'est réuni pendant une journée avant la session du Comité exécutif. Il a traité de cinq questions en un peu moins de six heures de débat et a adressé des recommandations au Comité exécutif sur chacune d'entre elles. Par la suite, la durée des réunions a été portée à deux jours. Depuis 1986, du fait des restrictions financières appliquées par l'Organisation des Nations Unies, elle a été ramenée à un jour et demi.

Questions examinées par le Sous-Comité

6. Depuis sa création, le Sous-Comité a examiné environ 25 questions différentes. Le Sous-Comité ayant été créé pour aider le Comité exécutif en lui donnant des avis sur les questions de protection à la demande du Haut Commissaire, le choix des questions incombe au HCR, qui fait aussi fonction de secrétariat du Sous-Comité. En règle générale, la mise au point de l'ordre du jour est précédée de consultations officieuses avec les gouvernements; celles-ci sont organisées par le Haut Commissariat en préparation des réunions ultérieures du Sous-Comité. Les représentants des Etats ont officiellement la possibilité de proposer que l'examen de certaines questions soit entrepris lors de réunions futures au titre du point « Questions diverses », inscrit régulièrement à l'ordre du jour.

7. A ce jour, la plupart des questions n'ont été examinées qu'une fois, mais certains thèmes complexes relatifs à la protection ont été inscrits à plusieurs reprises à l'ordre du jour du Sous-Comité. Par exemple, les questions intitulées Problèmes liés au sauvetage des demandeurs d'asile en détresse en mer et Attaques militaires et armées contre des camps et zones d'installation de réfugiés ont l'une et l'autre été traitées lors de six réunions consécutives du Sous-Comité.

8. Le Comité exécutif n'a pas adopté de conclusions sur toutes les questions examinées par le Sous-Comité, bien qu'en général ce soit le cas. Les difficultés rencontrées pour parvenir à un consensus sur un texte ont d'abord empêché le Sous-Comité de recommander une conclusion sur le fond de la question relative aux attaques militaires et armées contre des camps et zones d'installation de réfugiés. Pour la même raison, le Comité exécutif doit encore adopter une conclusion sur le Problème des migrations irrégulières des personnes en quête d'asile et des réfugiés, que le Sous-Comité a examiné en 1985.

Méthodes de travail

9. Depuis la réunion qui a eu lieu en 1977, le HCR a préparé un document d'information sur chaque question à étudier, de manière à en faciliter l'examen par le Sous-Comité. Ces documents sont brefs et concis à dessein, afin de pouvoir être examinés dans les délais limités disponibles. Toutefois, selon la complexité de la question, le HCR a dû parfois charger des experts extérieurs au Haut Commissariat d'effectuer des études plus approfondies. Tel a été le cas notamment pour l'étude entreprise en 1982 sur les Attaques militaires et armées contre des camps et zones d'installation de réfugiés et pour une autre étude, relative au Problème des migrations irrégulières des personnes en quête d'asile et des réfugiés, demandée par le HCR environ trois ans plus tard.

10. La majorité des questions font l'objet d'une discussion et d'une conclusion pendant la réunion du Sous-Comité proprement dite. Toutefois, pour certaines questions, il a fallu procéder autrement. Par exemple, des groupes officieux ont été constitués pour débattre de certaines questions et en préparer l'examen plus précis par le Sous-Comité. Tel a été le cas notamment de l'étude sur le Problème des migrations irrégulières des personnes en quête d'asile et des réfugiés, en 1985. A deux reprises au moins, des tables rondes ont été organisées aux mêmes fins (Protection des Personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives, en 1981, et Rapatriement librement consenti, en 1985). De plus, comme cela a été le cas pour la question de la Détention des réfugiés et des personnes en quête d'asile en 1986, il n'est pas exceptionnel que le Sous-Comité constitue un groupe de travail officieux à composition non limitée, pendant la réunion, en le chargeant d'aider à élaborer et à négocier des conclusions particulièrement délicates.

11. A l'exception de la réunion qu'il a tenue en 1979, où il n'a examiné que la question des réfugiés sans pays d'asile, le Sous-Comité a toujours traité de deux questions ou davantage à chacune de ses réunions. Sept questions ont été examinées en 1977, cinq en 1985 et trois à la plupart des autres réunions.

Conclusions du Comité exécutif

12. Les conclusions rédigées par le Sous-Comité et recommandées au Comité exécutif pour adoption sont formulées de diverses manières. La structure de la plupart d'entre elles reprend celle qui est couramment utilisée dans les résolutions adoptées par les instances internationales. La plupart contiennent des appels aux Etats ou aux organismes internationaux pour qu'ils reconnaissent ou assument des responsabilités spécifiques ou entreprennent une action déterminée. Quelques-unes cependant sont rédigées dans le style narratif, par exemple la conclusion relative à la Protection des personnes en quête d'asile en cas d'arrivées massives et celle qui a été adoptée en 1985 sur le Rapatriement librement consenti.

13. Les conclusions que le Comité exécutif adopte d'ordinaire par consensus témoignent d'un large appui des Etats en faveur de pratiques et de normes particulières en matière de protection. Elles ne lient pas juridiquement les Etats ou le HCR, mais elles contiennent des directives de caractère international auxquelles les Etats peuvent se référer lorsqu'ils élaborent ou déterminent leurs politiques nationales relatives aux réfugiés. Elles sont aussi extrêmement utiles au HCR lorsqu'il s'entretient avec les gouvernements de questions relatives à la protection des réfugiés et lorsqu'il élabore sa propre doctrine.

Travaux futurs du Sous-Comité

a) Méthodologie

14. Le Sous-Comité est appelé à jouer un rôle déterminant dans le renforcement de la capacité du Comité exécutif de s'acquitter de ses fonctions et donc à contribuer activement et positivement à la protection internationale des réfugiés en identifiant les lacunes existantes en matière de protection des réfugiés, et en suggérant à la communauté internationale les remèdes voulus sous la forme de pratiques recommandées.

15. Etant donné l'importance de cette tâche, il serait bon de limiter normalement à une ou deux le nombre des questions soumises à l'examen du Sous-Comité pendant sa réunion annuelle. Le Sous-Comité pourrait ainsi étudier à fond tous les aspects de la question choisie et disposerait de délais suffisants pour élaborer les conclusions correspondantes. Cette manière de procéder est d'autant plus importante que bien des questions que le Sous-Comité est appelé à étudier sont délicates. C'est pourquoi il pourrait être bon aussi que le Sous-Comité procède à des discussions approfondies sur certaines questions sans nécessairement chercher à s'entendre immédiatement sur des conclusions spécifiques. Cette méthode présenterait l'avantage supplémentaire d'offrir au HCR et aux membres du Sous-Comité la possibilité de connaître toutes les vues et toutes les préoccupations des Etats à l'égard de questions déterminées.

16. En ce qui concerne les méthodes de travail, il faudra, semble-t-il, continuer d'observer une certaine souplesse, afin de veiller à ce que chaque question retienne l'attention qu'elle mérite. Ainsi, selon la complexité des questions à l'étude, il faudra peut-être continuer d'organiser des groupes de travail officieux entre les réunions annuelles et étaler l'examen d'une question déterminée sur plusieurs années. Quant aux conclusions elles-mêmes, on pourrait envisager d'avoir plus souvent recours à un style narratif plus précis et plus concis, puisqu'il peut permettre une présentation plus nuancée des questions.

b) Ordre du jour

17. Etant donné que la principale tâche dont le Sous-Comité est appelé à s'acquitter consiste à mettre en évidence les lacunes existantes en matière de protection des réfugiés afin de recommander les moyens d'y remédier, il semble qu'un examen plus approfondi des questions suivantes pourrait utilement être entrepris à l'avenir :

i) Protection des réfugiés et droits de l'homme

18. La protection des réfugiés s'inscrit dans le cadre très large des droits individuels et des responsabilités des Etats. Ces droits et responsabilités découlent de principes qui reconnaissent le caractère unique et la valeur de l'individu et l'impératif de la préservation de la vie et de la promotion du développement humain dans une société juste. Le droit humanitaire, qui procède de la même origine, est à la base de nombreux principes et structures visant la protection des réfugiés et vient les compléter. A sa session de 1988, le Comité exécutif a « pris note de la relation directe entre le respect des normes des droits de l'homme, les mouvements de réfugiés et les problèmes de protection ». Dans ce contexte, la relation existant entre la protection des réfugiés et les droits de l'homme appelle un examen plus approfondi, notamment pour déterminer comment les divers aspects de cette relation se renforcent mutuellement.

ii) Sécurité des réfugiés

19. Bien que les instruments internationaux relatifs aux réfugiés ne traitent pas expressément de la sécurité des réfugiés, il est bien évident que leur sécurité et leur bien-être sont au premier rang des préoccupations des Etats et du HCR. Des rapports présentés au Comité exécutif à maintes reprises témoignent des très nombreuses situations où la sécurité des réfugiés, voire leur survie, sont menacées dans diverses régions du monde. Dans certains cas le Sous-Comité a été saisi de la question et chargé de l'examiner plus à fond mais aucune étude globale du problème n'a encore été entreprise, Une étude détaillée de la sécurité des réfugiés pourrait favoriser la mise en place de nouveaux moyens de sauvegarder leur sécurité et leur bien-être.

iii) Réinstallation et protection des réfugiés

20. La réinstallation dans un pays tiers, à titre de mesure d'urgence, permet d'assurer la protection immédiate de certains réfugiés isolés et de garantir leur survie dans la sécurité et la dignité. La nécessité de la réinstallation d'urgence, lorsqu'elle offre essentiellement un moyen d'assurer la protection des réfugiés, revêt un caractère global, mais il n'est pas toujours possible d'adapter les programmes de réinstallation à l'urgence des situations. En examinant la question de la réinstallation et de la protection des réfugiés, le Sous-Comité parviendra peut-être à faire des recommandations sur les moyens d'adapter les mécanismes de réinstallation de façon qu'ils répondent plus rapidement aux besoins urgents de protection.

iv) Mécanismes de contrôle aux frontières dans le cadre de la protection des réfugiés

21. Depuis quelques années, on a observé, dans plusieurs pays de diverses régions du monde, un renforcement des mécanismes de contrôle aux frontières ou des dispositions visant à empêcher certaines catégories d'arrivées. Ces mesures comprennent notamment des lois renforçant les responsabilités des compagnies aériennes qui transportent des passagers n'ayant pas les documents voulus. Il est clair que les Etats ont tout intérêt à contrôler les migrations clandestines et qu'ils ont le droit de le faire en appliquant des mesures appropriées aux frontières. Toutefois, étant donné les problèmes particuliers de protection qui se posent aux réfugiés, notamment les difficultés inévitables que connaîtront bon nombre d'entre eux s'ils sollicitent un passeport ou un visa par les voies nationales ordinaires, il importe d'examiner les mécanismes de contrôle aux frontières dans le cadre de la protection des réfugiés. Il s'agirait essentiellement d'identifier les problèmes à cet égard et d'envisager comment faire en sorte que ces contrôles soient compatibles avec les principes fondamentaux de la protection des réfugiés et le bon fonctionnement du processus d'asile.

v) Traitement réservé aux réfugiés dont l'admission a été refusée

22. On a constaté également ces dernières années que nombre de personnes qui sont passées par tous les stades de la procédure de détermination du statut de réfugié ont vu finalement leur demande rejetée. L'expérience montre que ce groupe compte toujours des personnes dont la situation particulière appelle le maintien d'un engagement humanitaire de la part de la communauté internationale et pour lesquelles une solution humanitaire devra peut-être être trouvée. L'examen approfondi par le Sous-Comité de la question du traitement réservé aux réfugiés dont l'admission a été refusée devrait contribuer à déterminer l'étendue du problème, les solutions qui conviennent et le rôle éventuel que le HCR devrait ou pourrait assumer à cet égard.

vi) Protection des données personnelles concernant les réfugiés

23. Les autorités nationales et le HCR doivent rassembler et enregistrer des données personnelles, parfois de caractère délicat, sur les réfugiés, afin de s'acquitter de leurs fonctions de protection respectives. Les données ont, par principe, un caractère confidentiel, mais la législation sur la protection des données fixe des normes supplémentaires pour leur traitement. Cette protection supplémentaire est particulièrement importante dans le cas des données stockées et transmises par ordinateur et influe sur le mouvement transfrontières des renseignements de caractère privé. Il serait donc utile que le Sous-Comité examine la question de la Protection des données personnelles concernant les réfugiés, notamment pour compléter les efforts entrepris par le Rapporteur spécial de la Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités dans le domaine connexe de l'utilisation des fichiers personnels informatisés.

vii) Femmes réfugiées et protection internationale

24. Enfin, le Sous-Comité a examiné, en 1985, la question intitulée Femmes réfugiées et protection internationale et le Comité exécutif a adopté, la même année, une conclusion à ce sujet. Depuis lors, le HCR a défini et mis au point des politiques et des programmes à l'intention des femmes réfugiées. Compte tenu de cette expérience, qui s'inspire d'une conception plus large de la protection internationale s'agissant des femmes réfugiées, un nouvel examen de la question par le Sous-Comité pourrait contribuer à l'élaboration de directives plus complètes en vue de leur protection.

Conclusion

25. Le Sous-Comité assume un rôle important en aidant le Comité exécutif à donner des avis constructifs, à la demande du Haut Commissaire, sur des questions relatives au traitement et à la protection des réfugiés. Toutefois étant donné le caractère complexe et parfois controversé de plusieurs des questions qui mériteraient d'être examinées par le Sous-Comité, il est de la plus haute importance que son rôle soit bien compris et qu'il dispose des délais voulus et des conditions propices à l'examen de chaque question. Le Sous-Comité est donc invité à réfléchir sur ses méthodes de travail et sur le type de questions à examiner à l'avenir. Un débat de fond sur les questions mentionnées dans la présente étude n'est pas escompté, mais les membres du Comité voudront peut-être envisager si, d'une manière générale, elles se prêtent à son examen et suggérer d'autres thèmes qui mériteraient d'être étudiés. L'objectif final de cet exercice est de faciliter la planification des travaux du Sous-Comité et de veiller ainsi à ce qu'ils soient de la plus haute qualité et répondent aux problèmes actuels en matière de protection des réfugiés.

1 Document des Nations Unies A/AC.96/521, paragraphe 69 h), page 15.

2 Document des Nations Unies A/AC.96/534, paragraphes 65-67, page 13.

3 Ibid., paragraphe 87 i), page 17.