Assurer la continuité entre l'aide aux rapatriés et le développement, un pari pour la communauté internationale

EC/SC.2/56

I. LE PARI

1. Avec la fin de la guerre froide et du fait de diverses initiatives de maintien de la paix, des millions de réfugiés et un nombre encore bien plus important de personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays vont sans doute bientôt pouvoir rentrer chez eux. Ils vont pour la plupart retourner dans des pays qui comptent parmi les moins avancés du monde et/ou dans des régions dévastées par des années de conflits (Afghanistan, Afrique du Sud, Angola, Burundi, Cambodge, El Salvador, Erythrée, Ethiopie, Guatemala, Libéria, Mozambique, Nicaragua, République démocratique populaire lao, Rwanda, Sahara occidental, Sierra Leone, Somalie, Tchad, Viet Nam et Zaïre). Bon nombre de communautés parmi celles dans lesquelles ils vont rentrer ont une infrastructure et un équipement de base très réduits et pratiquement pas de capacité de production. Elles sont souvent truffées de mines, pleines de combattants démobilisés et déplacés d'une autre région, et extrêmement pauvres.

2. Jusqu'à récemment, le HCR mettait l'accent, dans ses programmes de rapatriement librement consenti, sur l'aide aux rapatriés à titre individuel plutôt qu'aux communautés dans lesquelles ils rentrent. L'assistance prenait la forme de distribution de vivres à court terme, de versements en espèces pour couvrir les frais de voyage, de fourniture de matériaux de toiture, d'outillage agricole de base et d'articles ménagers. On partait du principe que la réintégration, dont la responsabilité incombait au premier chef au pays d'origine, se ferait spontanément, et d'autre part, que les gouvernements pourvoiraient, avec l'aide des organismes de développement, aux besoins des communautés dans le cadre de leurs programmes nationaux de développement. Ces suppositions se sont révélées pour une grande part non fondées et l'on s'est rendu compte qu'il y avait un hiatus important entre l'aide d'urgence et les programmes de développement. Ce hiatus compromet non seulement la réussite du processus de réintégration des rapatriés, leur capacité de rester chez eux et de reconstruire leur vie, mais aussi la viabilité de leurs communautés.

3. Etant donné le nombre de pays impliqués, l'ampleur des opérations de rapatriement et le fait qu'une réintégration réussie est un élément clé du processus national de reconstruction et de réconciliation, les problèmes qui se posent ne sont pas simplement d'ordre humanitaire. La sécurité internationale est aussi en jeu. Il faut donc que les membres de la communauté internationale se concertent davantage pour convenir d'une action qui assure la continuité entre l'aide au rapatriement que reçoivent les intéressés et le développement dont ils ont besoin, une action qui ancre les rapatriés et stabilise les communautés.

4. Pour assurer cette continuité, il faut un genre particulier d'aide au développement. Les notions d'aide d'urgence et de développement sont des notions familières à la communauté internationale. Ce qu'il faut pour les communautés dans lesquelles rentrent des personnes déplacées, c'est un « développement d'urgence » ou un développement à effet rapide, comme l'a souligné le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). L'Administrateur associé du PNUD a dit, dans son allocution, le 1er juillet 1992, lors du débat consacré aux questions de coordination du Conseil économique et social, que toute la question des projets de développement à effet rapide dans le cadre de la réinstallation des réfugiés était l'un des domaines les plus négligés par la communauté de l'aide au développement. Par ailleurs, le Conseil d'administration du PNUD a souligné, à sa trente-neuvième session, que le PNUD devait « faciliter le passage de la phase des secours à celle du développement et faire de la prompte application des programmes de réintégration, en particulier des projets produisant rapidement des effets, un objectif prioritaire de ses programmes humanitaires futurs » (décision 92/20 du 26 mai 1992, par. 9).

5. Il est demandé dans le présent document aux membres de la communauté de l'aide humanitaire et de l'aide au développement (Banque mondiale, PNUD, institutions spécialisées de l'ONU, organismes bilatéraux de développement, organisations non gouvernementales) de collaborer plus étroitement et de s'occuper plus directement des besoins des communautés de rapatriés. La communauté du développement est invitée en particulier à mettre l'accent sur les régions de rapatriement, en mettant au point notamment des projets de développement à effet rapide et des projets de développement plus larges reliés aux plans nationaux de développement. Il est demandé en outre aux gouvernements des pays d'origine d'inclure les régions de rapatriement dans leurs plans nationaux de développement ainsi que dans leurs programmes nationaux de reconstruction. Sont décrits ci-après les facteurs qui sont à l'origine de la solution de continuité entre la phase des secours et celle du développement et empêchent une action globale, les secteurs clés dont on peut s'occuper immédiatement et quelques exemples de modèles qui fonctionnent bien.

II. ABSENCE DE CONTINUITE : LES LACUNES DE L'ACTION ACTUELLE

6. L'absence de continuité entre la phase des secours et celle du développement et ses effets sur l'aide aux communautés de rapatriés tient à divers facteurs :

a) Le mandat des organismes humanitaires de secours ne porte que sur la fourniture d'assistance et de secours. L'aide au développement ne fait pas partie du mandat de ces organismes qui n'ont pas non plus pour cela les compétences ni les ressources voulues.

b) Les organismes humanitaires ont omis de mobiliser le potentiel d'action de certains éléments clés au stade de la planification des rapatriements; de ce fait les besoins des communautés touchées en matière de développement n'ont pas toujours été pris en compte. Dans les cas où un effort a été fait pour faire intervenir des organismes de développement, ceux-ci n'ont pas su délimiter leurs champs d'action respectifs.

c) Les organismes de développement, en liaison avec les gouvernements, ont des priorités préétablies et des programmes arrêtés à l'avance. Ceux-ci répondent normalement à des besoins nationaux largement définis et mettent l'accent sur le macrodéveloppement et l'infrastructure plutôt que sur le microdéveloppement et les besoins de telle ou telle communauté.

d) Le fait que la planification du développement soit à très long terme et la rigidité des cycles et des procédures de planification rendent difficile de réorienter les programmes en milieu de cycle pour tenir compte des besoins d'urgence, et de lier l'assistance humanitaire et l'aide au développement en général.

e) Les organismes de développement et leurs programmes manquent souvent de la souplesse et des moyens d'action nécessaires pour intervenir lors des phases de transition entre la phase d'assistance aux rapatriés et la phase de développement à long terme.

f) Mais surtout, lorsque les communautés de rapatriés ne sont pas prises en compte dans les plans nationaux de développement ou de reconstruction, les organismes de développement n'ont pas les fonds nécessaires pour les aider.

III. MOYENS PERMETTANT D'ASSURER LA CONTINUITE

7. Pour assurer la continuité entre l'aide de base aux fins de la réintégration et le développement à long terme axé sur les zones de rapatriement, on peut accorder une attention immédiate à trois éléments au moins :

a) La nécessité de renforcer et de maintenir la collaboration interorganisations;

b) La nécessité de mettre en place de nouveaux modèles d'intervention dans les domaines de l'aide à la réintégration et du développement à effet rapide; et

c) La nécessité d'inclure les zones de rapatriement dans les plans nationaux de développement et de reconstruction.

IV. COLLABORATION INTERORGANISATIONS

8. Un premier pas vers l'amélioration de la collaboration et de la coordination interorganisations a été fait avec la création d'un groupe de travail interorganisations chargé de la réintégration des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur d'un même pays; il s'est réuni pour la première fois en janvier 1992. Composé de représentants du Département des affaires humanitaires de l'ONU, du PNUD, du HCR, du Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), du Programme alimentaire mondial (PAM) et de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), ce groupe de travail a pour tâche de veiller, entre autres, à ce que tous ces organismes participent pleinement, de manière appropriée et au bon moment, aux opérations de réintégration lorsqu'un nouveau cas se présente. Le travail du groupe est fondé sur l'idée que, si l'essentiel du travail de réintégration se fait plus efficacement sur le terrain, en ce qui concerne notamment tel ou tel aspect opérationnel de l'aide, il y a aussi tout un travail important qui doit être fait au siège des différents organismes des Nations Unies.

9. L'Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge (APRONUC) est un exemple de collaboration d'organismes des Nations Unies à l'échelle du système pour une opération donnée. Autre exemple de collaboration interorganisations, la Conférence internationale sur les réfugiés d'Amérique centrale (CIREFCA) associe la recherche de solutions durables pour les personnes déracinées d'Amérique centrale aux travaux sur la paix, la réconciliation nationale et le développement. Le HCR et le PNUD sont chargés conjointement d'apporter un appui technique à la CIREFCA. A cet effet, les deux organismes ont créé une Unité conjointe d'appui basée à San José (Costa Rica). Cette unité, qui fonctionne sur le terrain, est financée par les deux organisations dont elle utilise les compétences pour formuler des politiques et des projets à l'intention des populations déracinées.

V. NOUVEAUX MODELES D'INTERVENTION

10. En assurant la continuité entre la phase des secours et celle du développement, il est logique que les organisations humanitaires interviennent au début de la chaîne, au stade des secours, et le PNUD et d'autres organismes de développement, à l'autre bout de la chaîne, pour les questions de développement. Le point commun des deux interventions est qu'elles doivent avoir des effets rapides et durables. L'expérience a montré tant au HCR qu'au PNUD, en particulier dans le cadre de la CIREFCA, que les Projets d'intervention rapide et le PRODERE (Projet de développement en faveur des personnes déplacées, des réfugiés et des rapatriés d'Amérique centrale) étaient des modèles utiles.¹

11. Les projets d'intervention rapide ont été mis au point pour la première fois en 1990 par le HCR, avec l'aide du PNUD, pour répondre à la situation tragique dans laquelle se trouvaient les réfugiés nicaraguayens qui rentraient chez eux. L'objectif de ce genre de projet est de fournir une assistance intérimaire à des communautés pour leur assurer une autonomie de base indispensable, et de faire le lien avec les activités futures de développement. Ces projets répondent à des critères stricts : a) ce sont des microprojets visant à répondre à des besoins précis de l'ensemble de la population de communautés spécifiques; b) ils peuvent être rapidement exécutés (six mois en moyenne); c) leur coût moyen est d'environ 30 000 dollars seulement. Leur durabilité repose sur le recours à une technologie locale simple, la fourniture de cours de formation en maintenance de base et la participation des communautés au stade de la sélection des microprojets.

12. Programmés dans un circuit intégré de secteurs clés dans les domaines de la production et des services sociaux, les projets d'intervention rapide portent sur des activités telles que les travaux de réparation dans les écoles, la construction de latrines et de puits, la construction de centres de santé ruraux et la réalisation de projets agricoles. En font partie des microprojets portant par exemple sur la remise en état d'un pont reliant une communauté aux marchés, la fourniture d'un bus scolaire comme point de départ de la mise en place d'un réseau de transports publics, la formation d'agents de santé et de sages-femmes, la fourniture d'une batteuse de riz qui permet de doubler le prix du riz pour les cultivateurs, la fourniture de semences et de bétail pour la production de lait à l'intention des enfants sous-alimentés, des systèmes de crédit pour de petites entreprises tels les projets familiaux d'élevage de porcs et de volaille, etc.

13. Le PRODERE, géré par le PNUD, est un exemple de programme de développement d'intervention rapide. On peut citer parmi ses caractéristiques l'approche intégrée des besoins fondamentaux communs à divers groupes de personnes dans une communauté ou une région donnée, que ce soit des personnes déplacées, des réfugiés, des rapatriés ou des groupes de population locale. Ce genre de programme sert de prototype d'intervention intérimaire qui s'intercale entre des initiatives telles que les projets d'intervention rapide et les plans nationaux de macrodéveloppement.

VI. PLANS NATIONAUX DE DEVELOPPEMENT ET DE RECONSTRUCTION

14. Les gouvernements, avec l'aide du PNUD et d'autres organismes de développement, devraient faire en sorte que les programmes nationaux de développement portent aussi sur les zones de rapatriement. Les initiatives, telles que les projets d'intervention rapide et le PRODERE, ne réaliseront leur plein potentiel sur le plan de la réintégration des personnes déplacées dans leur communauté que s'ils sont reliés aux programmes nationaux.

15. Certains gouvernements de pays qui ont été ravagés par des années de conflit ont mis au point des plans nationaux de reconstruction ou de réconciliation. Il est important aussi que ces plans soient axés sur les régions à haute densité de rapatriés, ces personnes étant souvent les plus mécontentes au sein de la population. Dans le cadre de la CIREFCA, avec l'aide du PNUD, trois pays d'origine clés, le Nicaragua, El Salvador et le Guatemala, ont élaboré des programmes nationaux de reconstruction et de réconciliation qui couvrent les régions géographiques les plus touchées par les conflits.

VII. AUTRES QUESTIONS CONNEXES

A. Protection

16. Le mandat du HCR prévoit qu'il favorise la protection des rapatriés en évaluant et en favorisant les conditions d'un rapatriement librement consenti en toute sécurité et dans la dignité. Parmi ces conditions, on peut citer la promulgation d'amnisties ou d'autres garanties, la délivrance de documents juridiques et la surveillance de la sécurité des rapatriés lorsqu'ils sont rentrés chez eux. La coopération des gouvernements, des organisations non gouvernementales et, le cas échéant, des forces du maintien de la paix est indispensable, en particulier lorsque les rapatriés retrouvent en rentrant un climat de tension ou de conflit. Le HCR devrait travailler en collaboration avec les gouvernements et d'autres organismes pour que les préoccupations en matière de protection soient aussi prises en compte au stade de la planification et de la mise en oeuvre des programmes de développement axés sur les régions de rapatriement.

B. Planification

17. Une planification coordonnée au niveau national et sur le terrain, avant le rapatriement proprement dit, est indispensable pour la formulation de programmes et d'appels communs. Lors des préparatifs d'une opération de rapatriement, le HCR devrait envoyer des missions d'évaluation et de planification dans les régions de rapatriement. Ce genre de missions conjointes devraient être composées de représentants de gouvernements, d'organisations, de donateurs, d'organisations non gouvernementales et d'autorités locales. Il faudrait aussi qu'en fassent partie des rapatriés et des représentants des communautés d'accueil, notamment des femmes. La participation de ces derniers garantit, d'une part, que les bonnes priorités seront fixées; d'autre part, elle permet d'être assuré du soutien de la communauté pendant la phase d'exécution.

C. Exécution des projets

18. Tout au long de l'exécution des projets, il faut une coordination et une coopération interorganisations constantes, en particulier sur le terrain, dans le cadre par exemple d'une unité conjointe d'appui, comme celle qui est décrite au paragraphe 9 ci-dessus. Il convient d'insister sur le rôle spécial que jouent les organisations non gouvernementales dans l'exécution des projets. A cet égard, le renforcement des capacités de direction et des capacités techniques des organisations non gouvernementales locales devrait constituer un élément très important de tout programme.

19. Le suivi de la réussite à moyen et à long terme de la réintégration des rapatriés devrait être régulièrement prévu dans tout programme. Ce suivi devrait être assuré conjointement par tous les programmes et organismes participants, ainsi que par les donateurs et les bénéficiaires.

D. Financement

20. La recherche des moyens d'améliorer la procédure d'appel de fonds pour financer les programmes de réintégration est une priorité majeure. Cette question constitue à juste titre l'un des objectifs du groupe de travail interinstitutions susmentionné, chargé de la réintégration des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur d'un pays. Parmi les moyens d'obtenir des fonds, il convient de mettre l'accent sur le rôle des institutions financières et des donateurs bilatéraux dans le cadre des tables rondes du PNUD, des réunions du groupe consultatif de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et d'autres instances. Il ne faut pas perdre de vue l'intérêt qu'ont de nombreux donateurs à fournir des fonds par l'intermédiaire d'organisations non gouvernementales. Le PNUD et d'autres organismes, programmes et institutions financières, notamment la Banque mondiale, le Fonds international de développement agricole (FIDA) et les banques régionales de développement, devraient participer au financement d'une série de projets et de programmes qui sont des extensions logiques des efforts initiaux de réintégration.

VIII. QUESTIONS NON RESOLUES

A. Personnes déplacées à l'intérieur d'un pays

21. L'Assemblée générale a chargé les coordonnateurs résidents de l'ONU de coordonner les efforts déployés au sein d'un même pays par des organismes du système des Nations Unies à l'intention des personnes déplacées à l'intérieur de leur propre pays. Cependant, il convient de clarifier davantage le rôle des différents organismes si l'on veut pouvoir compter sur une intervention « automatique » du système des Nations Unies.

B. Mines terrestres

22. Le véritable fléau que représentent les mines terrestres dans de nombreux pays compromet sérieusement la vie et la sécurité des rapatriés et empêche l'accès aux terres cultivables dans de nombreuses communautés. Des opérations de déminage doivent être prévues dans les accords de paix comme faisant partie intégrante du processus de rapatriement. Il conviendrait de préciser à qui incombe la responsabilité du déminage : aux organismes de secours participant à l'opération de rapatriement, aux forces de maintien de la paix ou à d'autres spécialistes. Il est clair que le HCR n'est pas l'organisme approprié pour ce genre d'activité.

IX. CONCLUSION

23. Le HCR a pour mandat de trouver des solutions durables pour les réfugiés. Il est reconnu depuis longtemps que le rapatriement est la solution durable la plus satisfaisante. Cependant, pour que le retour soit véritablement durable, le HCR a besoin de la coopération et de la participation des gouvernements et des organismes de développement. Le présent document met en lumière certaines des questions qui appellent l'attention de ces partenaires du HCR et une intervention rapide de leur part. Le HCR cherche également à élargir le dialogue pour y faire participer d'autres acteurs importants, tels que les organisations bilatérales de développement et les organisations non gouvernementales. Seul un engagement en ce sens permettra d'assurer la continuité entre l'aide et le développement et d'établir les conditions dans lesquelles des millions de réfugiés et de personnes déplacées pourront reconstruire leur vie.

1 Ce programme est né d'une initiative particulière qui a été lancée en El Salvador par l'Organisation internationale du Travail (OIT) et financée par le PNUD. Incluse à l'origine dans le plan spécial de coopération économique pour l'Amérique centrale, établi conformément à la résolution 42/204 de l'Assemblée générale, en date du 11 décembre 1987, cette initiative a été l'embryon du programme régional actuel, plus important, le PRODERE, qui est financé par le Gouvernement italien et fait partie de la CIREFCA.