Colloque sur les aspects juridiques des problèmes relatifs aux réfugiés (Note du Haut Commissaire)

A/AC.96/INF.40

Le « Colloque sur les aspects juridiques des problèmes relatifs aux réfugiés », organisé par la Dotation Carnegie pour la paix internationale, avec le concours du Gouvernement suisse, s'est réuni à Bellagio, dans la province de Côme (Italie), du 21 au 28 avril 1965. La Fondation Rockefeller a gracieusement permis que le Colloque se tienne à la villa Serbelloni.

Le Colloque a examiné notamment la limitation actuelle de la portée de la Convention de 1951 et les mesures éventuelles par lesquelles la Convention pourrait être élargie et adaptée en faveur de nouvelles catégories de réfugiés.

En raison de l'intérêt particulier que le Comité exécutif prend à cette question, le rapport du Colloque lui est communiqué ci-joint pour information. Le Haut Commissaire espère que le Comité exécutif pourra revenir sur cette question à une de ses prochaines sessions.

Rapport du Colloque sur les aspects juridiques des problèmes relatifs aux réfugiés

1. La Dotation Carnegie pour la paix internationale a organisé, en consultation avec le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, un colloque d'experts juridiques chargés d'examiner la possibilité de développer le droit international relatif aux réfugiés. Les réunions se sont tenues à la villa Serbelloni, à Bellagio, du 21 au 28 avril 1965. La liste des participants est jointe au présent rapport (annexe I).

2. En raison du temps qui s'est écoulé depuis l'adoption des instruments juridiques de base relatifs au statut des réfugiés un réexamen des aspects juridiques des problèmes relatifs aux réfugiés s'est avéré nécessaire. En particulier, il a été jugé souhaitable d'envisager des mesures en vue de rendre la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés applicable à de nouvelles catégories de réfugiés et de réduire ainsi l'écart de plus en accusé entre la Convention et le Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Le Colloque est parvenu aux conclusions ci-après, qui sont soumises pour examen au Haut Commissaire pour les réfugiés.

3. Le Colloque a pris en considération le fait qu'on reconnaît de plus en plus que le problème des réfugiés est maintenant devenu de nature universelle et de durée indéfinie, et que la Convention n'est donc plus suffisante ; des réfugiés en nombre de plus en plus grand ne sont pas mis au bénéfice de la Convention, particulièrement du fait que son application est limitée aux personnes qui sont devenues réfugiées par suite d'événements survenus avant le premier janvier 1951. Les membres du Colloque ont été d'avis qu'il était urgent, pour des raisons humanitaires, que les réfugiés auxquels la Convention n'est pas applicable actuellement bénéficient des mêmes avantages et cela au moyen d'un instrument international. Le Colloque a jugé qu'à cette fin une recommandation ou résolution ne suffirait pas et qu'il faudrait recourir à un instrument créant des obligations juridiques pour les Etats. Il serait possible de procéder à la préparation et à l'adoption d'une convention nouvelle soit en révisant la Convention existante, soit autrement, mais cette procédure serait, de l'avis des membres du Colloque, trop longue et trop lourde pour permettre de faire face à l'urgence du problème. Ils ont estimé que c'est par la conclusion d'un protocole à la Convention qu'on pourra le mieux atteindre le but visé.

4. Le Colloque a jugé qu'il serait indispensable de supprimer, par ce protocole, la date limite (premier janvier 1951) fixée à l'article 1, section A, paragraphe 2, de la Convention. Les membres du Colloque se sont mis d'accord sur les termes du préambule et des dispositions de fond d'un projet de protocole. Le texte en est donné à l'annexe II.

5. Au sujet de ce texte, le Colloque a estimé devoir faire les observations ci-après :

a) La faculté de devenir parties au protocole ne serait pas limitée aux Etats parties à la Convention, mais serait ouverte aux autres Etats.

b) Le Colloque a considéré que le texte donné à l'annexe II pourrait faire l'objet de réserves, dans les conditions prévues à l'article 42 de la Convention, ces réserves devant être formulées au moment de la signature ou de la ratification du protocole ou de l'adhésion au protocole.

c) Aux termes de l'article 1, section B, de la Convention de 1951, les Etats doivent faire, au moment où ils deviennent parties à la Convention, une déclaration indiquant qu'ils n'appliqueront la Convention qu'aux personnes qui sont réfugiées par suite d'événements survenus avant le premier janvier 1951 en Europe, ou s'ils appliqueront la Convention sans cette limitation géographique. Aux termes de l'article I, alinéa b), du protocole tel qu'il est proposé, les parties s'engageraient à appliquer la Convention sans tenir compte de cette date limite du premier janvier 1951. Si le protocole se bornait à supprimer cette date limite, il semblerait que les Etats devenant parties au protocole auraient encore l'option prévue à l'article 1, section B, de la Convention et qu'ils seraient tenus d'exercer cette option. Le Colloque a estimé qu'il serait incompatible avec le but du protocole, qui est d'étendre le plus largement possible la portée de la Convention, de donner cette option aux Etats qui deviendront parties au protocole. Le Colloque a été d'avis que pareille option ne devrait pas être exercée pour ce qui est du protocole. C'est pourquoi le texte contient une disposition stipulant qu'aucun Etat, lorsqu'il deviendra partie au protocole, ne fera la déclaration prévue à l'article 1, section B. en ce qui concerne les Etats qui ont déjà fait, en vertu de l'article 1, section B, une déclaration limitant l'application de la Convention aux événements survenus en Europe, on a estimé qu'il serait souhaitable, en principe, que cette déclaration soit retirée le plus tôt possible. Par ailleurs, on a estimé aussi que, si l'application d'une telle déclaration se trouvait complètement écartée en ce qui concerne le protocole, ceci pourrait empêcher certains Etats ayant fait pareille déclaration d'adhérer au protocole. Pour cette raison, le texte contient une disposition en vertu de laquelle les déclarations déjà faites et limitant l'application de la Convention, à moins qu'elles n'aient été retirées, s'appliqueront aussi sous le régime du protocole.

6. Sur deux questions qui ont été discutées au sein du Colloque au sujet du projet de protocole, différentes opinions ont été exprimées :

a) Certains membres du Colloque ont exprimé l'opinion que la disposition de l'article 38 de la Convention, relative à la juridiction obligatoire de la Cour internationale de Justice, empêcherait certains Etats de devenir parties au protocole. Ils ont donc suggéré que le protocole contienne une disposition en vertu de laquelle il ne serait pas interdit aux Etats qui y deviendraient parties de faire, on ce qui concerne le protocole, une réserve à l'article 38 de la Convention. D'autres membres ont estimé qu'il n'y avait pas là un obstacle majeur susceptible d'empêcher les Etats d'adhérer au protocole. Ils ont craint aussi qu'une disposition qui rendrait l'article 38 facultatif, n'aboutisse à l'apposition de deux groupes d'Etats, dont les uns seraient liés par l'article 38 de la Convention et les autres ne le seraient pas. A leur avis, non seulement ce résultat serait fâcheux, mais il pourrait même empêcher certains Etats ayant accepté la Convention, y compris l'article 38, de devenir parties au protocole. Le Colloque a estimé qu'il n'était pas à même de déterminer dans quelle mesure une telle disposition constituerait effectivement un obstacle susceptible d'empêcher les Etats de devenir parties au protocole.

b) D'autre part, on a émis l'idée qu'en raison des obligations plus étendues qui incomberaient aux Etats parties au protocole il pourrait se faire que, dans des circonstances exceptionnelles, certains Etats se trouvent dans l'impossibilité, à cause du nombre de réfugiés arrivant sur leur territoire, de continuer à appliquer les dispositions de la Convention. On a donc pensé qu'il serait souhaitable que le protocole contienne une disposition particulière permettant aux Etats, dans de telles circonstances, de suspendre l'application des articles de la Convention qui peuvent, en vertu de l'article 42, faire l'objet de réserves. Certains membres du Colloque ont fait valoir qu'en l'absence d'une telle disposition certains Etats pourraient ne pas vouloir adhérer au protocole. D'autres membres ont exprimé l'opinion qu'une disposition du protocole qui accorderait aux Etats le pouvoir de suspendre unilatéralement les obligations qui leur incombent en vertu de la Convention risquerait de donner lieu à des abus.

7. Au sujet de ces questions, il importerait certainement de déterminer quelle est l'attitude des gouvernements. Le Colloque a estimé qu'il pourrait néanmoins être utile de préparer des projets d'articles contenant les propositions dont il a été question au paragraphe 6 ; on trouvera ces projets d'articles à l'annexe III.

8. Le Colloque a examiné aussi certains autres aspects juridiques des problèmes relatifs aux réfugiés ; ses avis sur ces autres aspects sont exposés ci-après.

9. On a mentionné le fait que des organisations régionales envisagent d'adopter des arrangements régionaux traitant des problèmes de réfugiés qui se posent dans leur région.

Les membres du Colloque ont estimé qu'il conviendrait de rechercher des mesures propres à résoudre, sur une base régionale, les aspects locaux de ces problèmes, en plus des mesures adoptées sur le plan mondial.

Le Colloque a jugé que des arrangements régionaux devraient être en harmonie avec les règles et principes que contiennent les instruments adoptés dans le cadre des Nations Unies et qu'ils ne devraient entraîner aucune diminution du standard minimum établi par ces instruments. Une coopération étroite devrait aussi s'établir entre les organisations régionales et le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés.

10. Le Colloque a réaffirmé le voeu, exprimé dans le préambule de la Convention de 1951, que tous les Etats, reconnaissant le caractère social et humanitaire du problème des réfugiés, fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre Etats. Ils devraient appliquer la Convention de bonne foi ; en particulier, ils ne devraient accorder et maintenir le statut de réfugié en vertu de la Convention qu'à des personnes ayant droit à ce statut aux termes de l'article 1.

11. Le Colloque a discuté aussi la question de l'accueil (« reception ») et de l'asile.

Le Colloque a reconnu que le besoin primordial d'un réfugié qui craint d'être persécuté dans le pays d'où il vient est d'être accueilli dans un autre pays.

D'après le droit international, c'est le droit souverain de tout Etat d'admettre toute personne sur son territoire, indépendamment des objections éventuelles d'autres Etats. Le Colloque a noté qu'aux termes de l'article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme les réfugiés « bona fide » ont « devant la persécution ... le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres pays » ; de plus, tout Etat peut accorder asile sans tenir compte des objections présentées par d'autres Etats.

Les membres du Colloque ont souligné l'importance de l'article 33 de la Convention, qui stipule qu'aucun Etat « n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté seraient menacées, en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques ». Le Colloque a pris note aussi du principe exprimé notamment dans le projet de déclaration sur le droit d'asile élaboré par la Commission des droits de l'homme, selon lequel aucune personne ne sera soumise à des mesures telles que le refus d'admission à la frontière, le refoulement ou l'expulsion, qui auraient pour effet de l'obliger à retourner ou à demeurer dans un territoire où elle craindrait avec raison d'être victime de persécutions menaçant sa vie, son intégrité physique ou sa liberté.

Les membres du Colloque ont fait ressortir aussi l'importance de la recommandation D de la Conférence de plénipotentiaires de 1951, qui recommande « aux gouvernements de continuer à recevoir les réfugiés sur leur territoire et d'agir de concert dans un véritable esprit de solidarité internationale, afin que les réfugiés puissent trouver asile ... ».

Il a été aussi admis que le fait d'accueillir des réfugiés ou de leur accorder asile n'implique en aucune façon une intention inamicale envers l'Etat d'origine des réfugiés, ni un jugement porté sur le système politique de cet Etat.

L'opinion a été exprimée qu'il existe une tendance croissante à reconnaître les principes susmentionnés comme faisant partie du droit international. Il a été pris note de ce que ces principes sont de plus en plus respectés et, en particulier, du fait que de nombreux Etats les appliquent avec générosité depuis plusieurs années. Les membres du Colloque ont salué chaleureusement cette évolution.

12. Enfin, le Colloque a estimé que le problème des réfugiés se pose de façon continue et renouvelée, et que ce fait exige que la communauté internationale réexamine tous les aspects de ses activités relatives aux réfugiés, y compris le Statut du Haut Commissariat pour les réfugiés.

ANNEXE I Liste des participants

Professeur Milan BARTOS,
Secrétaire général de l'Académie des sciences,
Faculté de droit,
Université de Belgrade,
BELGRADE.

S.E. M. Mohammed BEDJAOUI,
Ministre de la justice de la
République algérienne démocratique
et populaire,
ALGER.

S.E. M. E.K. DADZIE,
Ambassadeur du Ghana en Roumanie,
BUCAREST.

Professeur Edward HAMBRO,
Membre du Parlement norvégien,
Professeur de droit, Bergen,
OSLO.

Professeur Louis HENKIN,
Hamilton Fish Professor of
International Law and Diplomacy,
Columbia University,
NEW YORK.

Sir Samuel HOARE, C.B.,
LONDRES.

Dr Z.K. MATTHEWS,
Secrétaire pour l'Afrique,
Conseil oecuménique des Eglises,
GENEVE.

Professeur Riccardo MONACO,
Chef du contentieux diplomatique du
Ministère des affaires étrangères,
ROME.

M. Philippe MONOD,
Ministre plénipotentiaire,
Ministère des affaires étrangères,
PARIS.

Dr K. Krishna RAO,
Legal Adviser and Director,
Ministry of External Affairs,
Government of India,
NEW DELHI.

Dr Oscar SCHURCH,
Directeur de la Division de police du
Département fédéral de justice et police,
BERNE.

Dr Francisco URRUTIA,
Haut Commissaire des Nations Unies
pour les réfugiés,
BOGOTA (Colombie).

S.E. M. Endre USTOR,
Ambassadeur,
Chef du Département du droit international,
Ministère des affaires étrangères,
BUDAPEST.

Dr John GOORMAGHTIGH, Président,
Directeur du Centre européen,
Fondation Carnegie pour la paix internationale,
GENEVE.

M. Ivor JACKSON,
Membre de la Division juridique,
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés,
GENEVE.

M. Antoine MARTIN,
Chargé de recherches,
Institut de hautes études internationales,
GENEVE.

S.E. M. Félix SCHNYDER,
Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés,
GENEVE.

Professeur Jean SIOTIS,
Consultant,
Centre européen,
Fondation Carnegie pour la paix internationale,
GENEVE.

Dr. Paul WEIS,
Directeur de la Division juridique,
Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés,
GENEVE.

ANNEXE II

Projet de protocole

Les Etats Parties au présent Protocole,

Considérant que la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (ci-après dénommée « la Convention ») ne s'applique qu'aux personnes qui sont devenues réfugiées par suite d'événements survenus avant le premier janvier 1951,

Considérant que de nouvelles catégories de réfugiés sont apparues par suite d'événement survenus après cette date et que les réfugiés en question pouvaient ne pas se trouver sous l'empire de la Convention,

Considérant qu'il est souhaitable de rendre les dispositions de la Convention applicables au plus grand nombre possible de réfugiés,

Sont convenus de ce qui suit :

1.

a) Les Etats Parties au présent Protocole seront liés par toutes les dispositions de la Convention telles qu'elles sont modifiées par le présent Protocole.

b) Ils appliqueront les dispositions de la Convention à toute personne visée par la définition de « réfugié » à son article 1 comme si les mots « par suite d'événements survenus avant le premier janvier 1951 » et les mots « à la suite de tels événements » ne figuraient pas à la section A, paragraphe 2 dudit article.

c) Aucune déclaration au sens de l'article 1B de la Convention ne pourra être faite par un Etat lorsqu'il adhérera au présent Protocole. Les Etats Parties au Protocole appliqueront la Convention sans aucune limitation telle celle autorisée à l'article 1B(1)(a) ; toutefois, les déclarations déjà faites en vertu de l'article 1, section, B, paragraphe 1, alinéa a, s'appliqueront aussi sous le régime du présent Protocole, à moins que les obligations de l'Etat déclarant n'aient été étendues conformément à l'article 1, section B, paragraphe 2.

(Clauses finales à ajouter)

ANNEXE III

Projet d'article relatif aux réserves (Alinéa a du paragraphe 6 du rapport)

Entre les Etats Parties au présent Protocole, des réserves peuvent être faites aux dispositions de la Convention, telles qu'elles sont étendues par le présent Protocole, autres que les dispositions des articles 1, 3, 4, 16(1), 33, 36, 37 et 39 à 46 de la Convention.

Projet d'article relatif aux circonstances exceptionnelles (Alinéa b du paragraphe 6 du rapport)

Lorsque des circonstances exceptionnelles entraînent la présence, sur le territoire d'un Etat Contractant, d'un nombre tel de réfugiés que cet Etat ne se trouve pas en mesure de continuer à appliquer les dispositions de la Convention, il peut suspendre, par une notification adressée au Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, à partir de la date de cette notification et pour une période d'une durée allant jusqu'à six mois, ses obligations en vertu du présent Protocole (autres que celles auxquelles se rapportent les articles 1, 3, 4, 16(1) et 33 de la Convention) à l'égard des réfugiés qui sont présents sur son territoire à la suite de telles circonstances exceptionnelles.

Une suspension dont notification aura été adressée conformément au présent article sera sans effet sur l'application du présent Protocole, par les Etats intéressés, aux réfugiés qui bénéficient déjà de ses dispositions.

Un Etat Contractant qui aura adressé notification d'une suspension conformément au présent article pourra, avant l'expiration de la période de six mois, donner de même notification d'une suspension pour une période d'une durée allant jusqu'à six mois et pourra, si nécessaire, donner ultérieurement notification d'autres suspensions pour une même période et de la même façon. Lorsque la suspension aura pris fin, l'Etat Partie en informera le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies.