COLLOQUE SUR L'EVOLUTION DU DROIT DES REFUGIES EN CE OUI CONCERNE PARTICULIEREMENT LA CONVENTION DE 1951 ET LE STATUT DU HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNITES POUR LES REFUGIES Réuni à la Villa Serbelloni, à Bellagio (Italie) du 21 au 28 avril 1965

COLLOQUE SUR L'EVOLUTION DU DROIT DES REFUGIES EN CE OUI CONCERNE PARTICULIEREMENT LA CONVENTION DE 1951 ET LE STATUT DU HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNITES POUR LES REFUGIES
Réuni à la Villa Serbelloni, à Bellagio (Italie) du 21 au 28 avril 1965

LISTE DES DOCUMENTS DE REFERENCE

1.	UNE ETUDE SUR L'APATRIDIE
	Préparée par le Secrétaire général, conformément à la résolution 116 D (VI) du Conseil économique et social, en date des 1er et 2 mars 1948	E/1112, 1er février 1949
		E/1112/Add.1, 19 mai 1949
2.	CONVENTION RELATIVE AU STATUT DES REFUGIES	HCR/INF/29
	Signatures, adhésions, ratifications, etc.	HCR/DC.3/Rev.12
3.	STATUT DU HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES REFUGIES	HCR/INF/1
4.	RESOLUTIONS DES NATIONS UNIES RELATIVES AU HAUT COMMISSARIAT DES NATIONS UNIES POUR LES REFUGIES	HCR/INF/48
5.	PROJET DE DECLARATION SUR LE DROIT D'ASILE	GE.63-1454
	Dix-septième session de l'Assemblée générale des Nations Unies
6-	ACTE FINAL DE LA CONFERENCE DES NATIONS UNIES SUR L E STATUT DES APATRIDES, 1954	MHCR/89/64
	CONVENTION RELATIVE AU STATUT DES APATRIDES	GE.64-4759
7.	CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LA REDUCTION DES CAS D'APATRIDIE	MHCR/312/61
		GE.61-12221
8.	RESUME DE DONNEES STATISTIQUES AU 1er JANVIER 1964	GE. 64-7566

I. OBSERVATIONS GENERALES

A) Le problème des réfugiés et les instruments juridiques internationaux

1. Dans l'Antiquité, l'humanité avait déjà connu le problème des personnes qui fuyaient leur patrie dans la crainte de persécutions. Plus récemment on a été amené à reconnaître que le problème des réfugiés n'exige pas seulement des mesures humanitaires mais aussi des mesures juridiques relevant en particulier du droit international. Des instruments juridiques internationaux ont été adoptés à partir de la fin de la première guerre mondiale afin de régler diverses questions relatives à de nouveaux problèmes de réfugiés au fur et à mesure qu'ils se posaient. En même temps, on a créé des organismes internationaux vue d'assurer aux réfugiés une protection juridique. Les instruments internationaux de base relatifs aux réfugiés sont actuellement la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et le Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés qui figure en annexe à la résolution 428 (V) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950. Les instruments juridiques internationaux adoptés pendant la période, écoulée entre les deux guerres mondiales et concernant les réfugiés feront plus loin l'objet d'une étude plus détaillée.1 Cependant, comme ces instruments s'inscrivent dans le cadre du développement général du droit des réfugiés, il convient de faire les observations ci-après. Ratione materiae, ces instruments étaient limités à l'origine à, des fins précises telles que la délivrance aux réfugiés d'une pièce d'identité tenant lieu de passeport (appelée plus tard « passeport Nansen ») pour leur permettre de se rendre à l'étranger. Avec les années, le champ d'application de ces instruments s'est élargi graduellement. L'instrument le plus complet sur le statut juridique des réfugiés est actuellement la Convention de 1951 qui établit les dispositions minimales du traitement applicable aux réfugiés en ce qui concerne toute une série de questions. Ratione personae, les instruments d'avant-guerre se limitaient à une ou des catégories déterminées de réfugiés. Le premier instrument concernait les réfugiés russes ; d'autres instruments ont été adoptés plus tard en faveur des réfugiés arméniens, turcs, assyro-chaldéens et assimilés, ainsi que des réfugiés d'Allemagne et d'Autriche. La Convention de 1951 a marqué un progrès par rapport aux instruments d'avant-guerre parce qu'elle contenait les éléments d'une définition générale' du terme « réfugié ». Ainsi, outre les personnes ayant considérées réfugiés en application des instruments d'avant-guerre, le terme « réfugié », aux fins de la Convention, s'applique à toute personne qui, craignant avec raison d'être persécutée, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, ou, si elle n'a pas de nationalité, se trouve hors du pays dans, lequel elle avait sa résidence habituelle.2 La définition, telle qu'elle est établie dans la Convention, comporte toutefois une réserve en ce qu'elle ne s'applique qu'aux personnes qui craignent d'être persécutées par suite « d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 ». En outre, les Etats contractants peuvent choisir, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion, entre la formule « événements survenus avant le 1er janvier 1951 et la formule plus limitée « événements survenus en Europe » avant cette date.

2. Parallèlement à l'élargissement du domaine d'activités et des catégories de réfugiés qui relèvent de ces instruments internationaux, on a assisté à l'extension de la compétence ratione personae des organismes internationaux créés en vue de la protection des réfugiés. La compétence du premier Haut Commissaire pour les réfugiés de la Société des Nations se limitait aux réfugiés russes ; cette compétence - et celle des organismes internationaux qui lui ont succédé - a été étendue progressivement à d'autres catégories de réfugiés qui ont été visées par divers instruments internationaux.3 Actuellement, la compétence du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés s'étend à toutes les personnes mises au bénéfice de la Convention de 1951. Toutefois, sa compétence est plus étendue en ce qu'elle ne se limite pas aux personnes devenues réfugiées par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951. Il sera traité plus loin4 de l'assistance accordée par le Haut Commissaire dans le cadre de sa fonction de « bons offices ».

3. Sous réserve de la date limite fixée par la Convention de 1951, on peut donc dire qu'une évolution a été les instruments juridiques internationaux relatifs aux réfugiés qui, des problèmes particuliers et limités auxquels ils s'appliquaient, en sont venus à traiter de problèmes d'ensemble et de portée universelle. Cette évolution dans le domaine juridique peut être considérée comme le reflet d'une évolution de caractère plus général dans l'attitude des Etats envers les problèmes de réfugiés, attitude marquée par une compréhension plus grande des questions humanitaires et un désir accru d'adopter une pratique du droit d'asile plus généreuse, conformément aux devoirs humanitaires internationaux. Ainsi, le droit d'asile qui constitue le besoin capital du réfugié est de plus en plus souvent inscrit dans la législation nationale de divers Etats et a été affirmé d'une manière ou d'une autre dans certains instruments internationaux, par exemple dans la Déclaration universelle des droits de l'homme (article 14), dans les Conventions de 1928 et 1933 sur le droit d'asile adoptées dans le cadre de l'Organisation des Etats américains, et dans plusieurs traités d'extradition. Il convient de mentionner à ce sujet les discussions sur la question du droit d'aile qui se sont déroulées à la Commission des droits de l'homme et à l'Assemblée générale des Nations Unies, ces organes ont préparé un projet de « Déclaration sur le droit d'asile » tendant à définir, à défaut d'une obligation juridique d'accorder l'asile, une ligne de conduite à suivre universellement à l'égard des réfugiés cherchant asile. L'Assemblée générale n'a pas encore achevé l'étude de ce projet de déclaration.

B. Problèmes qui se posent au sujet des catégories de réfugiés mises au bénéfice de la Convention de 1951

4. A l'époque où la Convention a été adoptée, le fait que la définition du terme « réfugié » était limitée par la date du 1er janvier 1951 ne soulevait pas de problème particulier étant donné que cette définition s'appliquait à, toutes les catégories, connues de réfugiés. Dune manière générale, c'étaient a) les réfugiés auxquels les instruments juridiques internationaux d'avant-guerre étaient applicables ; b) les personnes devenues réfugiés à la suite d'événements survenus pendant ou immédiatement après la deuxième guerre mondiale.

5. Toutefois, on a vu surgir peu à peu de nouvelles catégories de réfugiés auxquelles, dans certains cas, la convention a pu être appliquée grâce au fait que les gouvernements ont accepté de reconnaître l'existence d'un lien de cause à effet entre la situation de certaines personnes qui avaient quitté leur pays d'origine après le 1er janvier 1951 et des événements survenus avant cette date. Ainsi, les réfugiés partis de Hongrie à le suite de la révolution de 1956 ont été considérés dans la majorité des cas comme des réfugiés auxquels la Convention de 1951 était applicable ; le Gouvernement suisse a adopté récemment une attitude semblable à l'égard des réfugiés du Tibet.5

6. Cependant, au fur et à mesure que de nouveaux problèmes surgissaient après 1951, il est devenu de plus en plus difficile aux gouvernements de reconnaître l'existence d'un lien historique de cause à effet d'une si longue durée. Cela semble particulièrement vrai pour de nouvelles catégories de réfugiés comme celles qu'on a vu apparaître récemment en Afrique. Ainsi, depuis quelques années, le Haut commissaire a dû se préoccuper notamment des nouveaux groupes de réfugiés suivants : les réfugiés d'Algérie, ceux du Rwanda, ceux du Soudan, ceux de l'Angola et de la Guinée portugaise. En outre, il a dû se préoccuper des réfugiés tibétains, des réfugiés chinois et des réfugiés cubains. Il est évident que plusieurs de ces nouvelles catégories de réfugiés n'ont aucun rapport, ou qu'un rapport très vague, avec les événements survenus avant le 1er janvier 1951.

7. On peut donc voir apparaître des réfugiés de plus en plus nombreux auxquels la Convention n'est pas applicable et qui ne peuvent donc être mis au bénéfice des dispositions minimales prévues par la convention quant au traitement à accorder aux réfugiés.

8. La Conférence de plénipotentiaires qui a adopté la Convention de 1951, s'était déjà rendu compte de l'éventualité future de ce problème et c'est pourquoi elle a adopté dans son Acte final la recommandation E. rédigée comme suit :

« La Conférence

« Exprime l'espoir que la Convention relative au statut des réfugiés aura valeur d'exemple, en plus de sa portée contractuelle, et qu'elle incitera tous les Etats à accorder dans toute la mesure du possible aux personnes se trouvant sur leur territoire en tant que réfugiés et qui ne seraient pas couvertes par les dispositions de la Convention, le traitement prévu par cette Convention. »

9. Comme on pourra le constater plus loin, il est cependant peu probable que cette recommandation puisse apporter une solution satisfaisante pour l'ensemble des questions au problème des réfugiés devenus tels après la date limite. En effet, il pourrait être difficile. à certains Etats d'appliquer, sur la base d'une simple recommandation, les dispositions d'une convention qui, si elles étaient appliquées d'une manière normale, pourraient entraîner une modification du jus cogens relatif notamment à des questions telles que le statut personnel la sécurité sociale ou l'assistance publique, l'échelon international, les mesures adoptées sur la base d'une simple recommandation par lesquelles le traitement accordé aux réfugiés devenus tels après la date limite est assimilé au traitement accordé aux réfugiés mis au bénéfice de la Convention n'ont pas nécessairement un effet extra-territorial.6

10. Ainsi, comme cela est arrivé fréquemment par le passé, de nouveaux groupes de réfugiés sont apparus alors qu'aucun instrument juridique adéquat n'existait dans le domaine du droit international conventionnel. Cependant, le problème actuel se distingue à plusieurs égards des problèmes analogues qui s'étaient posés par la passé : par une définition plus large du terme « réfugié » dans le Statut du HCR comparée à celle qui était donnée par la Convention, par le rapport existant entre ces deux définitions et par l'extension, en vertu de plusieurs résolutions de l'Assemblée générale, des tâches et de la compétence que le Haut Commissaire était appelé à exercer en vertu do son mandat initial. Il convient d'étudier en détail ces différents aspects afin d'obtenir une vue d'ensemble du problème tel qu'il se pose actuellement.

C) Compétence conférée par son Statut au Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés quant aux catégories de réfugiés mis au bénéfice de la Convention de 1951

11. Le Statut du HCR qui figure en annexe à la résolution 428 (V) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950 contient une définition du terme « réfugié » qui coïncide en substance avec la définition donnée dans la Convention de 1951, mais avec la différence importante qu'elle n'est pas limitée par la date du 1er janvier 1951. En vertu de son Statut, la compétence du Haut Commissaire s'étend donc aux réfugiés devenus tels après cette date, même si la Convention ne leur est pas applicable. Le fait que, contrairement au Statut, la Convention fixait une date limite et laissait aux Etats contractants la faculté d'en borner l'application à l'Europe ne revêtait pas une importance particulière au moment où Les deux instruments ont été adoptés. Leur champ d'action quant aux catégories de réfugiés auxquelles ils s'appliquaient était alors identique dans la pratique et un certain équilibre pouvait être maintenu du fait que le mandat du HCR était limité primitivement à trois ans. (Depuis, il a été reconduit périodiquement, la reconduction actuelle portant jusqu'à fin 1968). Les groupes auxquels s'appliquaient les deux instruments étaient surtout des réfugiés provenant d'Europe orientale, des réfugiés d'origine ethnique allemande en Autriche et non pas en Allemagne vu le statut spécial dont ils y bénéficiaient, des réfugiés espagnols et des réfugiés visés par les instruments d'avant-guerre, comme les Russes blanc, les réfugiés arméniens et les réfugiés d'Allemagne et d'Autriche.

12. Cependant, avec le temps et l'apparition de nouveaux problèmes de réfugiés, l'écart entre les réfugiés visés par la Convention et ceux sur lesquels le Haut Commissaire exerce son mandat en vertu de son Statut n'a fait que s'élargir. Le problème ainsi créé par la différence de plus en plus grande entre les réfugiés mis au bénéfice de la Convention et ceux sur lesquels s'exerce le mandat du Haut Commissaire en vertu de son Statut est souligné par l'adoption de certaines résolutions par l'Assemblée générale des Nations Unies en vue d'étendre les tâches et les attributions du Haut Commissaire. Le Statut et ces résolutions adoptées postérieurement par l'Assemblée générale constituent le fondement juridique intégral sur lequel reposent les activités du HCR dont le mandat initial a ainsi été adapté aux besoins nouveaux.

D) Attributions du HCR Protection juridique et fonction de « bons offices »

13. L'attribution essentielle dévolue au Haut Commissariat par son Statut est la protection juridique internationale des réfugiés, dont le but principal est la 'sauvegarde de leurs droits et intérêts légitimes, en particulier à l'égard du Lorsque le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a été créé en 1950, une importance primordiale a été attribuée à la fonction essentielle celle de la protection juridique internationale. Toutefois, le mandat initial prévoyait déjà certaines activités dans le domaine social. C'est ainsi qu'outre cette tâche de protection internationale le Haut Commissaire a été chargé de rechercher des solutions permanentes au problème des réfugiés en aidant les gouvernements et, sous réserve de l'approbation des gouvernements intéressés, les intéressés, privées à faciliter le rapatriement librement consenti des réfugiés où leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales.

14. On notera plus tard que le champ d'action du Haut Commissaire dans le domaine social a été élargi par la suite en vertu de plusieurs résolutions de l'Assemblée générale. Ces résolutions ont accordé au Haut Commissaire l'autorisation générale de faire des appels de fonds destinés en premier lieu à des secours d'urgence, puis à des programmes d'assistance matérielle tendant à apporter des solutions permanentes au problème des réfugiés qui relèvent de son mandat.7

15. Des faits nouveaux sont survenus à la suite de divers es résolutions de l'Assemblée générale au sujet du champ d'action du Haut Commissaire quant aux catégories de réfugiés qui relèvent de son mandat et auxquelles il est appelé à fournir une aide dans le domaine social, qu'il ne faut pas confondre avec le domaine de la protection juridique internationale. En vertu de ces résolutions, qui feront plus loin l'objet d'un examen plus approfondi, le Haut commissaire est mis en mesure de venir en aide à de nouveaux groupes de réfugiés en offrant ses « bons offices ». Ainsi, le rôle que le Haut Commissaire a été appelé à jouer dans le domaine social, suivant les directives données par son Comité exécutif, en sa qualité d'intermédiaire de la bonne volonté et la solidarité internationales, en organisant l'octroi d'une assistance matérielle et en poursuivant la recherche de solutions permanentes, a pu être considérablement étendu et renforcé. Même si, dans leur substance, les tâches du Haut Commissaire n'ont pas dépassé la portée de ses attributions telles qu'elles ont été définies jusqu'ici, le fait qu'il n'ait pas dû, lorsqu'il prêtait ses « bons offices », trancher formellement la question de la compétence ratione personae a été d'une grande importance. Cela a permis une compréhension plus grande du caractère purement humanitaire de l'oeuvre accomplie par le Haut Commissaire, comme on a pu le constater dans l'attitude récemment adoptée même par les pays d'origine clés' réfugiés, en particulier en Afrique.

E) Résumé du problème

16. Il ressort de ce qui précède qu'un problème est apparu en raison de l'existence de réfugiés de plus en plus nombreux auxquels la Convention de 1951 n'est pas applicable et de la différence de plus en plus grande entre les catégories de réfugiés mis au bénéfice de la Convention et celles sur lesquelles la compétence du Haut Commissaire s'exerce en vertu de son Statut. Cette différence, comme il a déjà été indiqué plus haut, est soulignée par l'évolution intervenue récemment dans les attributions du Haut Commissaire dans le domaine social et dans la fonction de « bons offices », et elle revêt une importance particulière en ce qui concerne la fonction de protection internationale. Le Haut Commissaire n'a pas rencontré de difficultés auprès des gouvernements (qu'ils soient parties ou non à la Convention de 1951) en ce qui concerne la reconnaissance formelle de sa fonction de protection internationale. Cependant, cette fonction ne peut avoir une portée pratique que dans la mesure où elle trouve sa contrepartie dans les obligations correspondantes des gouvernements. Dans le domaine du droit international, ces obligations sont énoncées dans la Convention de 1951, dans divers autres instruments juridiques internationaux relatifs aux réfugiés ou contenant des dispositions concernant les réfugiés, ainsi que dans dispositions relatives au droit international en général. Toutefois, dans le cas des réfugiés non visés par la Convention de 1951, cette portée pratique est réduite de telle manière qu'elle limite l'efficacité de la fonction de protection internationale exercée par le Haut Commissaire en leur faveur.

17. Il semblerait donc que d'une manière générale on reconnaisse le besoin d'étendre le champ d'action de la Convention de 1951 quant aux catégories de réfugiés qui en relèvent, besoin dont l'existence a égal a également été reconnue à l'échelon international. C'est, ainsi que cette question du champ d'action de la Convention de 1951 quant aux catégories clé réfugiés qui en relèvent a été soulevée par plusieurs délégations représentées au Comité exécutif du programme du Haut Commissaire à sa deuxième session extraordinaire en 1964 et à sa douzième session en 1965. A sa douzième session, le Comité a « noté que le Haut Commissaire procède à l'étude des moyens grâce auxquels la Convention de 1951 sur les réfugiés pourrait s'appliquer à un plus grand nombre de personnes ».8 L'historique de la définition du terme « réfugié » dans la Convention de 1951 montre toutefois9 que la date limite du 1er janvier 1951 et la faculté de limiter l'application de la Convention à l'Europe ont été introduites en raison du désir clé certains Etats contractants de se protéger contre l'éventualité future d'obligations imprévisibles. Il ne faut pas oublier, en étudiant ce problème, que les gouvernements ne sont peut-être pas prêts à contracter des obligations futures dont ils ne peuvent prévoir l'étendue, ou d'étendre leurs obligations envers de nouvelles catégories actuelles de réfugiés sans aucune limitation. Il conviendrait donc de trouver un moyen qui permette aux gouvernements, par l'adoption de techniques juridiques adéquates, d'assumer les obligations juridiques internationales requises sans faire abandon de leur liberté d'action dans le cas de nouvelles catégories de réfugiés, au-delà des limites de ce qu'ils peuvent juger acceptable.

18. Il est reconnu que pour proposer une solution juridique appropriée, il faudra sans doute tenir compte de l'évolution historique de la question et, par exemple, de la différence entre les nouvelles catégories actuelles de réfugiés et celles que le Statut et la Convention visaient primitivement, ainsi que de la différence entre les conditions de fait en considération desquelles ces instruments ont été adoptés et celles qui règnent aujourd'hui.10

19. Le problème qui fait l'objet de la présente étude comporte quelque analogie avec les problèmes qui se sont posés par le passé lorsque l'apparition de nouvelles catégories de réfugiés exigeait des mesures adéquates à l'échelon international. C'est pourquoi nous allons procéder à l'examen de ces précédents. Ce faisant, nous étudierons particulièrement les techniques juridiques envisagées ou adoptées. Nous nous proposons aussi d'examiner certaines techniques juridiques adoptées dans d'autres domaines et qui pourraient être applicables au problème considéré.

20. Nous espérons que cet historique aidera les membres du Colloque à proposer une solution appropriée du problème présent.

II. HISTORIQUE

A) Analyse de la définition du terme « réfugié » telle qu'elle figure dans la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et dans, le Statut du HCR (annexe à la résolution 428 (V) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950)

21. Aux fins de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, le terme « réfugié » s'applique, selon la section A de l'article premier a toute personne :

« 1) Qui a été considérée comme réfugiée en application des Arrangements du 12 mai 1926 et du 30 juin 1928 ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938 et du Protocole du 14 septembre 1939 ou encore application de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés ;11

« 2) Qui, par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne « veut y retourner. »12

22. Selon le paragraphe 1 de la section B de l'article premier, les mots « événements survenus avant le 1er janvier 1951 » pourront être compris dans le sens de : soit à) « événements survenus avant le 1er janvier 1951 en Europe », soit b) « événements survenus avant le 1er janvier 1951 en Europe ou ailleurs ». Chaque Etat contractant fera, au moment de la signature de la ratification ou de l'adhésion, une déclaration précisant la portée qu'il entend donner à cette expression au point de vue des obligations assumées par lui en vertu de la présente Convention. De plus, conformément au paragraphe. 2 de la section B de l'article premier, un Etat contractant qui aura adopté la formule a) pourra, a tout moment, étendre ses obligations en adoptant la formule b) par notification adressée au Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies.13

23. En ce qui concerne le Statut du HCR, l'alinéa i) de la section A du paragraphe 6 contient une disposition identique à celle du paragraphe 1 de la section A de l'article premier de la Convention qui donne la définition réfugiés d'avant guerre. Quant aux autres catégories, la disposition qui les vise est semblable quant au fond, mais avec une légèrement différente : selon l'alinéa ii) de la section A du paragraphe 6, le mandat du Haut Commissaire s'exerce, plus des réfugiés d'avant guerre :

« Sur toute personne qui, par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant d'être persécutée du fait de sa race de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut y retourner. »

24. La définition, telle qu'elle est donnée dans le Statut, ne contient pas de précision analogue à celle de la section B de l'article premier de la Convention au sujet des « événements survenus en Europe » ou des « événements survenus en Europe ou ailleurs ». D'autre part, la section B du paragraphe 6 du Statut contient une disposition supplémentaire en vertu de laquelle le mandat du Haut Commissaire s'exerce :

« Sur toute autre personne (c'est-à-dire que ce soit ou non par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951) qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, hors du pays où elle avait sa résidence habituelle, parce qu'elle craint, ou a craint, avec raison, d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinion politiques, et qui ne peut pas ou qui, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, ne veut pas retourner dans le pays où elle avait sa résidence habituelle. »

25. La portée du Statut est donc plus large que celle de la Convention car il exclut la possibilité d'imposer une limitation d'ordre géographique et la définition qu'il donne n'est pas liée à la date limite qu'on trouver dans là. Convention, qui vise les l'événements survenus avant le 1er janvier 1951 ». Cette expression avait été primitivement rédigée « par suite d'événements survenus en Europe après le 3 septembre 1939 et avant 1er janvier 1951 » et elle a fait l'objet de discussions lors de l'élaboration de la convention. L'expression avait pour but de viser « les événements d'importance majeure qui provoqué des modifications territoriales ou des changements politiques profonds, aussi en que les persécutions systématiques qui, ont eu lieu pendant cette période et qui sont pas l'effet de changements antérieurs. La deuxième date, celle du janvier 1951, exclut les événements qui se produiront après cette date ; toutefois, le n'exclut pas les personnes qui deviendraient réfugiés postérieurement à, cette date, à la suite d'événements et celle-ci ou la suite d'effets de tels événements choisie parce que ce sera la date d'entrée en fonctions du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés »14

B) Accords et arrangements internationaux relatifs aux réfugiés et adoptés pendant la période écoulée entre les deux guerres mondiales

26. Les instruments juridiques adoptés pendant la période écoulée entre les deux guerres mondiales avaient un caractère essentiellement pragmatique. Ils ne comprenaient pas de définition générale du terme « réfugié ». Ils avaient trait à des catégories de réfugiés déterminées et, dans certains cas, uniquement a des problèmes particuliers, au fur et à mesure qu'ils se posaient. Le premier instrument a été l'Arrangement du 5 juillet 1922, qui visait la délivrance de certificats d'identité aux réfugiés russes.15 L'Arrangement du 31 mai 1924 relatif à la délivrance de certificats d'identité aux réfugiés arméniens16 était du même type. Ces deux Arrangements ont été complétés et modifiés par l'Arrangement du 12 mai 1926 relatif à la délivrance de certificats d'identité aux réfugiés russes et arméniens.17 Ce dernier a été étendu aux réfugiés turcs, assyriens, assyro-chaldéens et assimilés par l'Arrangement du 30 juin 1928.18

27. L'Arrangement relatif au statut juridique des réfugiés russes et arméniens, premier instrument international relatif au statut juridique des réfugiés, a été également adopté de 30 juin 1928.19 Cet arrangement constituait an instrument complet et contenait des recommandations concernant notamment l'expulsion, le statut personnel, l'exemption de la réciprocité et le droit au travail. Il recommandait également que les fonctions exercées normalement par les autorités consulaires en faveur des ressortissants d'un pays à l'étranger soient confiées aux représentants du Haut Commissaire de la Société des Nations pour les réfugiés russes et arméniens. Un autre instrument qui a été adopté ensuite était également très complet et comportait obligation juridique : c'était la convention du 28 octobre 1933 relative au statut international des réfugiés.20 Le nouveau problème de réfugiés qui s'est posé à la suite de l'arrivée de Hitler au pouvoir a abouti à la signature de l'Arrangement provisoire du 4 juillet 1936 concernant le statut des réfugiés provenant d'Allemagne21 et de la convention du 10 février 1938 concernant le statut des réfugiés provenant d'Allemagne22 qui contenaient tous deux des dispositions détaillées sur les droits fondamentaux des réfugiés. L'Arrangement du 4 juillet 1936 et la Convention du 10 février 1938 ont été étendus aux réfugiés d'Autriche par le Protocole additionnel du 14 septembre 1939.23

28. L'Arrangement du 5 juillet 1922 a été adopté par 53 Etats, l'Arrangement du 31 mai 1924 par 35 Etats, l'Arrangement du 12 mai 1926 par 20 Etats, l'Arrangement du 30 juin 1928 par 11 Etats, la Convention du 28 octobre 1933 par 8 Etats, l'Arrangement Provisoire du 4 juillet 1936 par 7 Etats, la Convention du 10 février 1938 et le Protocole additionnel du 14 septembre 1939 par 3 Etats.

C) Techniques juridiques en usage dans les instruments d'avant-guerre

29. Les Arrangements de 1922, 1924, 1926 et 1928 relatifs à la délivrance de certificats d'identité (connus sous le nom de « passeports Nansen ») à divers groupes de réfugiés avaient la forme de recommandations. Tel était aussi le cas de l'Arrangement du 30 juin 1928 relatif au statut juridique des réfugiés russes et arméniens qui, comme nous l'avons indiqué ci-dessus, a été le premier instrument international de ce genre. Alors que ce dernier arrangement n'était qu'une recommandation, un accord séparé a été signé à la même date entre la France et la Belgique24 sur les fonctions « quasi-consulaires » exercées par les représentants du Haut Commissaire de la Société des Nations pour les réfugiés. En vertu de cet accord, les Etats contractants consentaient expressément à ce que ces fonctions fussent exercées sur leur territoire donnant ainsi aux documents et certificats délivrés par les représentants du Haut Commissaire la valeur officielle de documents consulaires.25 D'autre part, on s'est généralement rendu compte que des recommandations ne suffiraient pas à améliorer le statut juridique des réfugiés. Les lois nationales applicables en la matière visaient les étrangers jouissant d'une protection normale et on ne pouvait viser le cas spécial des réfugiés qu'en modifiant les lois nationales ou en concluant des traités internationaux comportant obligation juridique pour les Etats contractants. Les instruments qui ont suivi, à savoir la convention de 1933, l'Arrangement de 1936, la Convention de 1938 et le Protocole additionnel de 1939, ont été élaborés dans ce sens et ont imposé des obligations juridiques aux parties du point de vue des techniques juridiques adoptées, certaines dispositions des conventions de 1933 et de 1938 méritent une mention spéciale : l'Article premier de la Convention de 1933 stipulait que :

« La présente Convention est applicable aux réfugiés russes, arméniens et assimilés, tels qu'ils ont été définis par les Arrangements des 12 mai 1926 et 30 juin 1928, sous réserve des modifications ou précision que chaque Partie de l'adhésion ».26

30. En ce qui concerne les catégories de réfugiés, le Bulgarie a fait une réserve quant à la date à laquelle les réfugiés dont il était question se trouvaient sur son territoire. La Grande Bretagne a limité l'application de la convention aux réfugiés russes, arméniens et assimilés qui ne jouissaient plus de la protection de leur pays d'origine à la date de l'adhésion. La Tchécoslovaquie a considéré comme réfugiés, au sens de l'Article premier, seules les personnes qui, après avoir eu la nationalité russe ou turque, l'avaient perdue avant le 1er janvier 1923 et n'avaient pas acquis d'autre nationalité.27 L'Egypte s'est réservé le droit de toute extension chaque Partie contractante pouvait apporter à cette définition. En 1945, la France de la Convention de 1933 stipulait que :

« Les Parties contractantes peuvent, au moment de la signature ou de l'adhésion, déclarer que leur signature au adhésion ne s'appliquera pas à certains chapitres, articles ou alinéas, à l'exclusion du Chapitre XI (« Dispositions générales »), ou formuler des réserves.

« A tout moment, les Parties contractantes auront 14 faculté de retire en tout ou en partie leurs exceptions ou réserves au moyen d'une déclaration adressée au Secrétaire général de la Société des Nations. Le Secrétaire général donnera communication de ladite déclaration à. »

De même, l'article 25 de la Convention de 1938 stipulait que :

« 1. Les Hautes Parties contractantes devront, au moment de la signature, de la ratification de l'adhésion ou de la déclaration prévue au paragraphe 2 de l'article 2428, indiquer que leur signature, ratification, adhésion ou déclaration s'appliquera, soit seulement à l'ensemble des Chapitres I, II, III, IV, V et XIII (ce dernier chapitre concerne les dispositions générales), soit à la totalité de la Convention.

« 2. En l'absence d'indications à ce sujet, la signature, la ratification, l'adhésion ou la déclaration vaudra pour l'ensemble de la Convention.

« 3. En outre, les Hautes Parties contractantes peuvent formuler des réserves concernant les articles compris dans les chapitres auxquels s'appliquera leur obligation.

« 4. A tout moment, les Hautes Parties contractantes auront la faculté d'étendre leur obligation à de nouveaux chapitres de la Convention et de retirer en tout ou partie leurs exceptions ou réserves, au moyen d'une déclaration a adressée au Secrétaire général de la Société des Nations. Le Secrétaire général donnera communication de ladite déclaration à ... ».

31. L'article premier de la Convention de 1933 donnait donc aux Etats contractants d'autorisation expresse y apporter des modifications ou des précisions quant à sa porté. D'autre part, l'article 23 de la Convention de 1938 permettaient aux Etats de devenir parties à la Convention sans limiter sa portée en ce qui les concernait, mais tout en leur laissant la faculté d'apporter des limitations quant aux dispositions de fond de la Convention à appliquer. Cette méthode qui rendait possible l'adoption partielle ou intégrale d'instruments juridiques internationaux était semblable mais tout de même supérieure, en ce sens qu'elle présentait certains avantages, à la méthode consistant à formuler des réserves.29 Elle a été employée aussi dans d'autres domaines qui ne concernaient pas particulièrement les réfugiés, par exemple dans certaines conventions adoptées dans le cadre, de l'Organisation internationale du travail et dans la Charte sociale européenne.30

D) La Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés (OIR)

32. La Constitution de l'OIR, approuvée par la résolution 62 (I) de l'Assemblée générale en date du 15 décembre 1946, avait la forme d'un traité international. Cette Constitution est entrée en vigueur le 20 août 1948, lorsque, conformément à son article 18, elle eut reçu, la signature ou l'adhésion d'au moins 15 Etats dont les contributions à la Partie I du budget d'exécution n'étaient pas inférieures à 75 pour 100 de la totalité des contributions à ladite Partie I. L'article 1 de la Constitution stipulait que le mandat de l'Organisation s'étendait aux réfugiés et personnes déplacées conformément aux principes, définitions et conditions figurant à l'annexe I qui était jointe à la Constitution et en faisait partie intégrante. A l'instar des instruments d'avant-guerre, la Constitution de OIR définissait les réfugiés selon des catégories déterminées. Cependant, elle établissait 'aussi certains grands critères pour une définition de caractère, plus général. Les définitions données par la Constitution de l'OIR présentent un intérêt du point de vue de l'historique de la définition figurant dans la Convention de 1951. Ainsi, outre les catégories de réfugiés expressément définies, le mandat de l'Organisation devait s'exercer sur les personnes considérées comme « réfugiés », avant le commencement de la deuxième guerre mondial pour des raisons de race, de religion, de nationalité ou d'opinion politique, ainsi qu'à toute personne qui, par suite d'événements survenus après le début de la deuxième guerre mondiale, ne pouvait ou ne voulait pas se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle avait ou avait eu auparavant la nationalité. Les personnes entrant dans des différentes catégories à l'exception de quelques-unes, tombaient sous la compétence de l'Organisation si elles pouvaient être rapatriées et si l'aide de l'Organisation était nécessaire pour assurer leur rapatriement, ou si elles pouvaient faire valoir des « raisons satisfaisantes » pour ne pas retourner dans le pays où elles avaient antérieurement leur résidence habituelle. C'est dans la définition des « raisons satisfaisantes » qu'on trouve les éléments d'une définition plus générale du terme « réfugié ». Etaient considérées comme raisons satisfaisantes « la persécution ou la crainte fondée de persécutions du fait de la race, de la religion, de la nationalité ou des opinions politiques à condition que ces opinions ne soient pas en conflit avec les principes de l'Organisation des Nations Unies, énoncées au Préambule de la Charte des Nations Unies ». Les activités de l'OIR ont pris fin en 1952.

E) La Convention de 1951

i) Introduction

33. En 1947, la Commission des droits de l'homme de l'Organisation des Nations Unies a adopté une résolution dans laquelle elle estimait souhaitable que l'Organisation des Nations Unies examine sans retard le statut juridique des personnes qui ne jouissent de la protection d'aucun gouvernement, cet examen devant porter notamment sur leur protection juridique et sociale et sur les papiers officiels à leur donner en attendant qu'elles acquièrent une nationalité.31

34. En vertu de cette résolution, le Conseil économique et social a adopté à sa sixième session la résolution 116 (VI) en date des 1er et 2 mars 1948, dans laquelle il invitait le Secrétaire général à entreprendre une étude de la façon dont était assurée la protection des apatrides et une étude des législations nationales et des conventions et accords internationaux relatifs à l'apatridie et à présenter des recommandations au Conseil sur l'avantage qu'il y aurait à conclure une nouvelle convention à ce sujet. Dans « Une étude sur l'apatridie », établie par le Secrétaire général à l'intention du Conseil économique et sociale l'attention était attirée sur le fait que la résolution 116 (VI) ne mentionnait que la protection des « apatrides » et non celle des « réfugiés ». Les précisions ci-après étaient données à ce sujet. Il existe deux catégories d'apatrides, les apatrides de droit et les apatrides de fait. Les apatrides de jure sont les personnes qui ne sont les nationaux d'aucun Etat, soit qu'elles ne soient dotées d'aucune nationalité, soit qu'elles aient perdu leur nationalité sans en acquérir une nouvelle. Par contre, les apatrides de facto sont des personnes qui, ayant quitté le pays dont elles ont la nationalité ne jouissent plus de la protection et de l'assistance de leurs autorités nationales, soit parce que ces autorités se refusent à leur prêter assistance et protection, soit parce qu'elles-mêmes renoncent à l'assistance et à la protection du pays dont elles possèdent la nationalité. Bien qu'en droit la condition des apatrides de fait diffère sensiblement de celle des apatrides de jure, en pratique elle s'en rapproche. Le fait que les réfugiés n'étaient pas mentionnés dans la résolution ne signifiait pas qu'il fallait les exclure du champ d'action de l'étude. En fait, de très nombreux réfugiés étaient des apatrides de jure ou de facto.32 En guise de conclusion à « Une étude sur l'apatridie », le Secrétaire général recommandait au Conseil économique et social de prendre notamment les décisions suivantes : adresser une invitation à tout les Etats Membres qui n'étaient pas encore parties à la Convention du 28 octobre 1933, à la Convention du 10 février 1938 et au Protocole additionnel du 14 septembre 1939 à cette Convention, pour leur demander des prendre dans le plus bref délai possible toute les mesures utiles afin d'y devenir parties ; recommander instamment à tous les Etats Membres d'éviter de prendre à l'encontre des apatrides, tant de droit que de fait, des mesures discriminatoires et d'améliorer la condition de ces personnes en leur appliquant, par des mesures législatives ou administratives appropriées, un statut juridique inspiré des principes qui sont à la base des accords visés ci-dessus ; reconnaître la nécessité de conclure, en s'inspirant des accords en vigueur, une convention fixant le statut juridique des apatrides ; charger soit le Secrétaire général en consultation avec le Directeur général de l'OIR et les chefs administratifs des autres institutions spécialisées intéressées, soit un comité spécial nommé par le conseil, d'élaborer un avant-projet de convention. Cet avant-projet devait s'appliquer aux apatrides en général et être fondé sur les principes établis par les accords déjà en vigueur.33 Plus tard, l'importance attribuée au lien entre une nouvelle convention et les accords antérieurs s'étant atténuée, on en est venu à traiter séparément le problème des réfugiés et celui des apatrides.

35. Dans sa résolution 248 (IX) B du 8 août 1949, le Conseil économique et social a pris acte du document intitulé « Une étude sur l'apatridie » et a nommé un Comité spécial composé des représentants de treize gouvernements34 possédant une compétence particulière dan ce domaine et chargés d'examiner notamment s'il était souhaitable d'élaborer une convention révisée et globale relative au statut international des réfugiés et des personnes déplacées et, dans l'affirmative, de préparer le texte de cette convention. Le Conseil a invité le Secrétaire général à communiquer le rapport du Comité aux gouvernements pour observations et à présenter ensuite ce rapport au Conseil lors d'une prochaine session en y joignant les observations reçues des gouvernement. La première session du Comité spécial s'est tenue à New York du 16 janvier au 16 février 1950. Le Comité a décidé de recommander au Conseil économique et social de considérer que la conclusion d'une convention serait le meilleur moyen de résoudre les problèmes qui lui avaient été renvoyés. Vu le caractère urgent du problème des réfugiés et les tâches qui incombaient aux Nations Unies dans ce domaine, le Comité a décidé de s'occuper d'abord du problème des réfugiés, apatrides ou non, et d'étudier plus tard le problème des apatrides qui ne sont pas des réfugiés. Le Comité a préparé un projet de convention relative au statut des réfugiés et un projet séparé de Protocole relatif an statut des apatrides. Le rapport du Comité35 et les observations des gouvernements ont été communiqués au Conseil économique et social qui les a examinés à sa onzième session, en août 1950.36 Par sa résolution 319 (XI) B du 16 août 1950, le conseil a soumis le rapport du Comité spécial à l'Assemblée générale. Il a prié le Secrétaire général de réunir à nouveau le Comité spécial afin qu'il prépare des projets revisés en tenant compte des observations des gouvernements et des institutions spécialisées, ainsi que des débats et des décisions du Conseil lors de sa onzième session. Le Comité devait faire figurer dans ces projets revisés la définition du terme « réfugiés » et le préambule approuvés par le Conseil. Le Secrétaire général était également prié de soumettre à l'Assemblée générale, pour sa cinquième session, les projets revisés par le Comité spécial. La deuxième session du Comité spécial s'est tenue à Genève du 14 au 25 août 1950, immédiatement après la onzième session du Conseil économique et social. Le projet de préambule et l'article premier (définition), tels qu'ils avaient été approuvés par le Conseil économique et social, ainsi que les projets revisés des autres articles ont été soumis à l'Assemblée générale à sa cinquième session. La question a été examinée par le Troisième Commission à ses 324ème, 325ème, 326ème et 327ème séances. Par sa résolution 429 (V) du 14 décembre 1950, l'Assemblée générale : 1) a décidé de convoquer a Genève une conférence de plénipotentiaires pour achever de rédiger et pour signer la Convention, relative au statut des réfugiés et aussi le Protocole relatif au statut des apatrides ; 2) a recommandé aux gouvernements qui allaient participer à la Conférence de tenir compte du projet de convention présenté par le Conseil économique et social et, notamment, du texte de la définition du terme « réfugié » qui figurait en annexe à, la résolution de l'Assemblée générale ; 3) a prié le Secrétaire général d'inviter les gouvernements de tous les Etats, qu'ils soient ou non membres de l'Organisation des Nations Unies, participer à ladite conférence. La Conférence de plénipotentiaires à laquelle 26 Etats ont envoyé des représentants37 et 2 Etats ont envoyé des observateurs38 s'est tenue à Genève du 2 au 25 juillet 1951. La Conférence aux apatrides.39 L'Acte final de la Conférence a été signée le 28 juillet 1951.

ii) Historique de la définition du terme « réfugié » dans la Convention de 1951

36. A l'ouverture de la première session du Comité spécial, le Secrétaire général a présenté un Mémorandum40 auquel était joint un avant-projet de convention. L'article premier de cet avant-projet indiquait trois solutions possibles du problème de la définition. Aux fins de la Convention, le terme « réfugié » devait désigner : a) toute personne placée sous la protection des Nations Unies en vertu des décisions de l'Assemblée générale, ou b) tout réfugié visé par les définitions figurant dans la constitution de l'OIR, ou c) tout réfugié reconnu tel en vertu d'une définition à rédiger par le Comité spécial. En ce qui concerne la formule a), il semblait difficile d'obtenir que les gouvernements acceptent de signer en quelque serte un blanc-seing.41 Quant à la formule c), il était possible de reprendre les définitions de l'OIR en leur apportant le cas échéant les modifications nécessaires, ou bien de reprendre le problème sur une base entièrement, nouvelle. Toutefois c'était des deux points de vue suivants qu'il fallait se placer si l'on voulait procéder à ne revision générale des définitions de l'OIR : 1) Fallait-il englober dans la définition les réfugiés de toute origine en formulant le cas échéant certaine exceptions ? Fallait-il au contraire énumérer les diverses catégories de réfugiés que l'on entendrait viser ? 2) Fallait-il englober dans la définition les réfugiés à venir, c'est-à-dire à la fois les réfugiés appartenant à des catégories déjà existantes mais qui chercheraient dans l'avenir refuge dans un pays d'asile et les personnes qui appartiendraient à des catégories nouvelles de réfugiés ?42

37. Au début de la première session du Comité spécial, le Royaume-Uni, la France et les Etats-Unis ont présenté des avant-projets pour l'article premier de la Convention. Les avant-projets du Royaume-Uni et de la France contenaient des définitions de caractère général,43 tandis que l'avant-projet des Etats-Unis proposait une définition par catégories. Conformément à ce dernier avant-projet de définition, le terme « réfugié » devait s'appliquer en premier lieu aux personnes considérées comme réfugiées en vertu des arrangements et conventions d'avant-guerre. En outre, le terme devait s'appliquer à « toute personne qui se trouve et reste hors du pays dont elle a la nationalité ou dans lequel elle avait auparavant sa résidence habituelle, parce qu'elle est ou craindrait d'être victime de persécution du fait de sa race, de sa nationalité, de sa religion ou de ses opinions politiques », et appartenant à l'une des catégories suivantes : a) réfugiés allemands, autrichiens, tchèques, victimes du régime nazi d'Allemagne ou du régime fasciste d'Italie, ou de régimes qui se sont rangés à leur côté pendant la deuxième guerre mondiale ; b) réfugiés espagnols ; c) néo-réfugiés, c'est-à-dire toutes personnes qui ont du quitter leur pays à la suite d'événements survenus après le début de la deuxième guerre mondiale (sous réserve de certaines exceptions) ; d) personnes déplacées ; e) enfants non accompagnés.44 Le représentant des Etats-Unis a précisé que le point de départ de l'avant-projet était sous réserve de certaines modifications, la définition qui figurait dans la Constitution de l'OIR.45 Le terme « néo-réfugiés » ne devait pas déterminer une catégorie des réfugiés ouverte automatiquement à tout nouveau groupe de réfugiés qui pourrait se présenter à l'avenir avait pour but de permettre défaire éventuellement porter la Convention sur de nouveaux groupes par voie de protocoles, d'additifs ou d'accords ultérieurs. L'idée essentielle était que les Etats Membres sachent d'avance à quoi ils s'engageaient et il serait bon d'arrêter à une date donnée l'énumération des catégories des Convention s'appliquerait automatiquement.46 Bien que des avis aient été exprimés en faveur d'une définition générale, la majorité des membres du Comité a été d'opinion que, pour définir le terme « réfugié », il fallait énumérer les diverses catégories de personnes auxquelles la Convention s'appliquerait. La rédaction de la définition a été confiée à un groupe de travail qui a pris la proposition des Etats-Unis comme texte de base.47 Dans son Rapport, la Comité a déclaré que la solution d'une définition générale avait été écartée étant donné « qu'il 'serait difficile pour un gouvernement de signer en quelque sorte un blanc-seing et d'assumer des obligations à l'égard de futurs réfugiés dont on ne connaîtrait le nombre, ni le nombre, ni l'origine. On a également estimé que puisqu'il s'agissait, d'un document préparé sous les auspices de l'Organisation des Nations Unies, et puisque c'est l'organe des Nations Unies chargé de la protection des réfugiés qui devra s'occuper des personnes visées par la Convention, il fallait préciser à quelle catégories des personnes s'appliquerait cette Convention, comme cela a été fait dans les décisions antérieures prises par l'Organisation des Nations Unies à cet égard ».48 Le texte, de la. Définition adopté finalement par le Comité spécial à sa première session a été celui qu'avait préparé le groupe de travail dont il vient d'être question :

« Article premier : Définition du terme « réfugié »

A. Aux fins de la présente Convention, le terme « réfugié » s'appliquera

1. A toute personne :

a) Qui, par d'événements survenus en Europe après le 3 septembre 1939 et avant le 1er janvier 1951, craint avec raison d'être victime de persécutions du f ait de `sa race, de sa religion de sa nationalité ou de ses opinions politiques ; et

b) Qui, du fait de cette crainte, a quitté le pays dont elle a la nationalité ou qui se trouve hors de ce pays ou, si elle n'a pas de nationalité, qui se trouve hors du pays dans lequel elle avait auparavant sa résidence habituelle ; et

c) Qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la pays dont elle a la nationalité.

2. A toute personne

a)

i) Qui était victime du régime nazi en Allemagne

ii) Qui était ou craignait avec raison de devenir victime du régime phalangiste d'Espagne ;

b) Qui a quitté le pays dont elle a la nationalité ou qui se trouve hors de ce pays ou, si elle n'a pas de nationalité, qui se trouve hors du pays dans lequel elle avait auparavant sa résidence habituelle ; et

c) Qui ne peut ou, soit du fait de cette crainte, soit pour des raisons autres que celles de pures convenances personnelles, ne veut se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle a la nationalité.

3. A toute personne qui, pendant la période écoulée entre le 3 août 1914 et le 3 septembre 1939, était considérée comme réfugiée. »49

38. Dans leurs observations sur le rapport de la première session du Comité spécial, certains gouvernements se sont prononcés de nouveau en faveur d'une définition générale.50 Lorsque le Conseil économique et social (Comité social) a examiné le rapport du Comité spécial à sa onzième session, il était saisi d'avant-projets de définition générale présentés par la Belgique et le Royaume-Uni.51 Il était également saisi d'un avant-projet de définition par catégories présenté par la France.52

39. La question d'une définition générale ou d'une définition par catégories a fait de nouveau l'objet d'une discussion qui a abouti à une décision de principe selon laquelle la définition serait fondée sur des catégorie.53 La discussion s'est pour suivie ensuite sur la base du projet d'article premier adopté par le Comité spécial et de l'amendement présenté par la France. Le projet de définition de la France différait du projet adopté par le Comité spécial en ce que, bien que définissant les réfugiés par catégories, il ne visait pas de groupes déterminés, par exemple les victimes du régime nazi en Allemagne ou du régime phalangiste en Espagne. Le projet de définition adopté par le Conseil économique et social dans sa résolution 319 (XI) B du 16 août 1950 était en substance presque identique au projet de définition présenté par la France et stipulait :

« Aux fins de la présente Convention, le terme « réfugié » s'appliquera à toute personne

« 1) Qui, pendant la période écoulée entre le 1er août 1914 et le 15 décembre 1946, a été considérée comme réfugiée en application des Arrangements 1926 et du 30 juin 1928 ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938, et du Protocole du 14 septembre 1939 ;

« 2) Qui a été reconnue par l'Organisation internationale pour les réfugiés comme relevant de son mandat ;

« 3) Qui ayant craint ou craignant avec raison d'être victime de persécutions du fait de sa race, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, par suite d'événements survenus en Europe avant le 1er janvier 1951 ou par suite de circonstances résultant directement de ces événements, et qui, du fait de cette crainte, antérieurement ou postérieurement à la date du 1er janvier 1951, a dû quitter ou vient à quitter le pays dont elle a la nationalité, ou se trouve hors de ce pays, et qui ne peut ou du fait de cette crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle ne veut se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle a la nationalité, ou, si elle n'a pas de nationalité, a quitté ou vient à quitter le pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ou se trouve hors de ce pays. »

40. Ce projet de définition, ayant été adopté par le Conseil économique et social, le Comité spécial ne l'a pas discuté de nouveau à sa deuxième session. Conformément à la résolution 319(XI)B du Conseil économique et social le Comité spécial a présenté ce projet de définition accompagné des autres projets de dispositions, tels qu'ils avaient été revisés par lui, à l'Assemblée générale lors de sa cinquième session. La Troisième Commission a examiné ces projets. Elle était saisie en outre de projets présentés par la Belgique54, et par le Royaume-Uni55, d'un projet commun contenant des définitions générales et présenté par la Belgique, le Canada, le Royaume-Uni et la Turquie56, et d'un projet présenté par le Venezuela qui proposait une définition par catégories.57 Un groupe de travail officieux58, constitué à la 329ème séance, a préparé un texte revise59 qui a été adopté avec modifications par la Troisième Commission60 puis par l'Assemblée générale en séance plénière, par sa résolution 429(V) du 14 décembre 1950.61 Dans cette résolution, l'Assemblée générale recommandait aux gouvernements qui participeraient aux travaux de la Conférence de plénipotentiaires de tenir compte du texte de la définition annexé à la résolution, qui était rédigé comme suit :

« A. Aux fins de la présente Convention, le terme « réfugié » s'appliquera à toute personne :

« 1. Qui, après le 1er août 1914, a été considérée comme réfugiée en application des Arrangements du 12 mai 1926 et du 30 juin 1928, ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938 et du Protocole du 14 septembre 1939, ou encore en application de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés.

« 2. Qui, par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait clé sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut y retourner. »

41. On remarquera qu'une différence essentielle entre ce projet de définition et celui que le Conseil économique et social avait adopté dans sa résolution 319(XI) résidait dans le fait que le terme « réfugié » n'était plus limité à des personnes craignant des persécutions par suite d'événements survenus en Europe, bien que la date limite du 1er janvier 1951 ait été maintenue. A la Conférence de plénipotentiaires, la délégation de la France a présenté au paragraphe 2 de l'article premier un amendement tendant à ajouter, après les mots « par suite d'événements survenus », les mots « en Europe ».62 Cet amendement a donné lieu à une importante discussion. La limitation de la Convention aux « événements survenus en Europe » avait la faveur des représentants de certains autres Etats63, tandis que d'autres estimaient qu'il ne fallait pas donner à la Convention un caractère purement européen.64 Le représentant de la Suisse, bien qu'étant en faveur d'une solution plus générale, a proposé à titre de compromis l'adoption d'une formule générale tout en laissant à chaque Etat la faculté de faire des réserves.65 Cette solution a recueilli un large appui66, mais certains doutes ont été exprimés quant à la technique juridique consistant à adopter une définition large et à formuler des réserves par la suite.67 Le Président de la Conférence a suggéré une solution consistant à faire figurer les deux formules dans la définition elle-même et à laisser aux Etats la faculté de choisir celle qu'ils préféraient.68 Une proposition concrète a été faite en ce sens par le représentant du Saint-Siège69 et elle a été adopté.70 Plus tarde, un groupe de rédaction a préparé un texte71 qui a été adopté et qui est devenu la section B de l'article premier de la Convention de 1951 :

« B.

1) Aux fins de la présente Convention, les mots « événements survenus avant le 1er janvier 1951 » figurant à l'article premier, section A, pourront être compris dans le sens de soit

a) « événements survenus avant le 1er janvier 1951 en Europe » ; soit

b) « événements survenus avant le 1er janvier 1951 en Europe ou ailleurs » ;

et chaque Etat contractant fera, au moment de la signature, d e la ratification ou de l'adhésion, une déclaration précisant la portée qu'il entend donner à cette expression, au point de vue des obligations assumées par lui en vertu de la présente Convention.

« 2) Tout Etat contractant qui a adopté la formule a) pourra à tout moment étendre ses obligations en adoptant la formule b) par notification adressée au Secrétaire général des Nations Unies. »72

42. La discussion sur le problème des restrictions de caractère géographique et la solution adoptée sont intéressantes du point de vue de la technique juridique. Exception faite de la disposition concernant les restrictions de caractère géographique et des questions mentionnées dans la section qui suit, le projet de définition préparé par l'Assemblée générale et annexé à la résolution 429 (V) a été adopté par la Conférence de plénipotentiaires sous' réserve de certaines modifications qui ne semblent pas devoir appeler d'observations en rapport avec l'objet du présent document.

iii) Techniques juridiques envisagées ou adoptées lors de l'élaboration de la Convention de 1951

43. Comme on aura pu le voir dans l'historique du terme « réfugié » dans la Convention de 1951, diverses techniques juridiques ont été envisagées ou adoptées. Ces techniques s'ont étudiées ci-après.

1) Convention ou recommandation

44. On a vu plus haut que le Secrétaire général avait recommandé dans « Une étude sur l'apatridie », rédigée à l'intention du Conseil économique et social, l'adoption d'une convention73 et le Comité spécial, dans son rapport sur sa première session, avait recommandé au Conseil économique et social de considérer que la conclusion de conventions serait le meilleur moyen de résoudre les problèmes qui lui avaient été renvoyé.74 Dans 'Une étude sur l'apatridie ». La question a été posée et if a été répondu comme suit :

« Convention ou recommandation ?

« Le but visé ne pourrait-il pas être atteint par de simples mesures législatives prises individuellement par chacun des pays d'accueil ?

« A la lumière de l'expérience, ce procédé ne paraît pas susceptible de donner des résultats.

« Certes, rien ne peut être fait à cet égard sans la collaboration et à plus forte raison contre la volonté des pays d'accueil. Mais pour que la bonne volonté de ces pays se traduise par des actes il est indispensable de recourir au procédé de la convention et cela pour les raisons suivantes :

« Certaines mesures telle la création d'une pièce destinée à suppléer à l'absence de passeport nécessitent un accord international formel.

« D'autres mesures qui, en théorie, pourraient être adoptées au moyen d'actes législatifs, pour des raisons techniques et psychologiques ne peuvent en pratique être adoptées de cette façon.

« En effet :

« a) Aucun gouvernement ne voudra devancer les autres par crainte d'être seul à améliorer la condition des apatrides75 et de provoquer ainsi leur afflux sur son territoire.

« b) Une initiative prise isolément par un gouvernent peut paraître inspirée par des vues politiques particulières. Seule l'action simultanée ne donné pas lieu à de telles suspicions.

« c) Une loi destinée à améliorer la condition des apatrides devrait contenir un ensemble de dispositions touchant les branches les plus diverses de la législation interne. Il serait difficile de faire voter par les parlements généralement surchargés de travail une telle loi d'un caractère inusité et d'un contenu hétéroclite qui nécessiterait au préalable l'examen de diverses commissions.

« d) La ratification d'une convention dans laquelle toutes ces dispositions trouvent naturellement leur place est plus aisée.

« e) L'expérience dans ce domaine montre que rien n'a été fait sur le plan de la législation interne pour donner suite aux recommandations contenues dans l'Arrangement du 30 juin 1926, bien que ces recommandations adoptées après une discussion approfondie répondissent aux intentions de nombreux gouvernements. Or ces mêmes dispositions furent intégrées dans le droit des pays contractants après avoir été insérées dans les Convention de 1933 et 1938.

« f) Une convention générale est une construction internationale durable. Ouverte à l'adhésion des Etats qui ne l'ont pas signée, elle incite les gouvernements à s'associer à l'oeuvre entreprise par leurs devanciers. Même si ces gouvernements ne sont pas en mesure de donner leur adhésion, la convention exerce parfois une influence directe sur la pratique administrative et judiciaire des pays.

« On pourrait néanmoins envisager, à titre de mesure provisoire, et jusqu'à la conclusion d'une convention, d'inviter les Etats Membres, par une recommandation, de s'abstenir de prendre des mesures discriminatoires contre les apatrides de droit ou de fait et de leur appliquer un statut qui s'inspirerait des principes qui sont à la base des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938. »76

2) Définition générale ou définition par catégories

3) Définition universelle ou définition limitée par des restrictions de caractère géographique

45. Ces questions ont déjà été examinées plus haut dans l'historique de la définition du terme « réfugié » dans la Convention de 1951.

4) Addition de nouvelles catégories de réfugiés selon des recommandations de l'Assemblée générale

46. On se rappellera que dans le Mémorandum présenté par le Secrétaire général a la première session du Comité spécial une des trois solutions envisagées pour le problème de la définition était d'appliquer le terme « réfugié » à toute personne placée sous la protection des Nations Unies en vertu des décisions de l'Assemblée générale. Toutefois, il était noté que les gouvernements hésiteraient sans doute à accepter cette solution qui revenait en quelque sorte à signer un blanc-seing. Un moyen de surmonter cette difficulté consistait à « prévoir qu'en cas de changement, apporté par l'Assemblée générale au champ de la protection des Nations Unies, le champ d'application de la Convention serait modifié ipso facto » sous réserve de la faculté laissée aux Etats de déclarer, dans un délai fixé, qu'ils n'acceptaient pas les nouvelles définitions ou n'acceptaient que certaines d'entre elles.77 La définition qui figurait dans l'avant-projet présenté par les Etats-Unis à la première session du Comité spécial et qui, on a pu le voir, était une définition par catégorie, contenait une disposition en vertu de laquelle le terme « réfugié » s'appliquerait aussi :

« Aux personnes appartenant à toutes autres catégories que les Hautes Parties contractantes pourront, sur la recommandation clé l'Assemblée générale, décider d'ajouter aux catégories ci-dessus définies.78

Le projet d'article adopté par le Comité spécial à sa première session comprenait une disposition en vertu de laquelle :

« Les Etats contractants pourront décider d'étendre la définition du terme « réfugié » figurant dans le présent article aux personnes appartenant à d'autres catégories selon ce que pourrait recommander l'Assemblée générale. »79

Au cours de la discussion de cette disposition, le représentant d'Israël a indiqué quelle avait été l'intention du groupe de travail qui avait rédigé le projet d'article. Le groupe avait pensé que l'Assemblée générale pourrait adopter une recommandation tendant à l'inclusion d'une nouvelle catégorie de réfugiés. L'acceptation par les signataires de la Convention de la nouvelle catégorie ainsi recommandée devrait !être collective et non unilatérale, car, dans ce dernier cas, on aboutirait à ce résultat qu'il ait autant de conventions distinctes que d'acceptations. L'acceptation se ferait suivant une des procédures en usage aux Nations Unies. Le Secrétaire général enverrait la recommandation aux pays signataires de la Convention. Si l'accord était général entre les signataires, il suffirait de la notifier à tous les Etats parties et cette notification entraînerait automatiquement l'extension de la Convention aux nouvelles catégories envisagées. Si au contraire les avis étaient partagés, le mieux serait de convoquer une conférence diplomatique afin d'aplanir les difficultés.80 Le représentant des Etats-Unis a estimé que le paragraphe « n'empêchera pas certains Etats signataires de reconnaître, par voie d'accords bilatéraux ou multilatéraux, de nouveaux groupes de réfugiés, sans que ceux-ci aient nécessairement à être inclus dans la Convention ».81 Dans son rapport, le Comité a déclaré qu'il avait prévu « la possibilité d'étendre l'application de la Convention à des catégories de réfugiés autres que celles qui sont définies dans cet article. Il faudrait, pour que les Etats contractants soient liés par une telle extension, qu'ils y consentent. L'Assemblée générale peut proposer l'adoption de nouvelles catégories ».82 Un projet de disposition semblable à celle qui avait été adoptée par le Comité spécial figurait dans le projet de définition par catégories présenté par la France à la onzième session du Conseil économique et social :

« B. Les Etats contractants pourront décider d'étendre la définition du terme « réfugié » figurent dans le présent article aux personnes appartenant à d'autres catégories, selon les recommandations de l'Assemblée générale.

Cette disposition ne saurait faire obstacle à l'exercice du droit qu'ont les Etats de conclure des accords particuliers par lesquels, sans engager la responsabilité de l'Organisation des Nations Unies, ils s'obligeraient les uns vis-à-vis des autres à étendre le bénéfice de la présente Convention à des groupes de réfugiés non couverts par le présent article. »83

47. Ce projet de disposition a servi de base de discussion au Comité social du Conseil. Le représentant du Chili a estimé que les Etats auraient toujours la faculté de modifier la convention par un protocole et qu'il n'était donc pas nécessaire d'avoir recours à l'Assemblée générale. Le représentant des Etats-Unis s'est prononcé en faveur du maintien de ce projet au nom de la logique puisqu'il avait été décidé alors que la convention elle-même devait être approuvée en premier lieu par l'Assemblée générale. Le représentant de la France a fait observer que le deuxième alinéa avait pour objet de compléter la disposition initiale en précisant que des accords particuliers pouvaient être conclus par les Etats, même en l'absence d'une recommandation de l'Assemblée générale. La France ne pouvait accepter le premier alinéa sans le second. En revanche, elle aurait accepté la suppression de la disposition tout entière. Le représentant du Royaume-Uni a insisté lui aussi sur la faculté des Etats d'étendre la portée de la définition. De plus, il se pourrait que les Etats contractants soient contraints d'attendre un certain temps avant d'obtenir l'approbation de l'Assemblée générale, dont l'attitude pourrait même être différente de la leur. Finalement, le comité a décidé de supprimer le projet de disposition qui n'a donc pas figuré dans la définition adoptée par le Conseil économique et social dans sa résolution 319 (XII) du 16 août 1950.84 Toutefois, le représentant du Venezuela a repris ce projet en proposant à la Troisième commission de l'Assemblée générale le texte suivant :

« B. Les Etats contractants pourront convenir d'appliquer le terme « réfugié », défini dans le présent article, à d'autres catégories de personnes recommandées par l'Assemblée générale. »

48. En expliquant sa proposition, le représentant du Venezuela a reconnu le bien-fondé du motif qui avait conduit le Conseil économique et social à écarter la disposition considérée et qui, était que toutes parties contractantes pouvaient à tout moment décider d'accepter toutes catégories de réfugiés qu'elles jugeraient bon. Cependant, il conviendrait d'insérer une telle clause parce que le texte du projet de Convention pouvait donner l'impression qu'il était strictement limitatif et que l'Assemblée pouvait donner l'impression qu'il était strictement limitatif et que l'Assemblée générale ne pourrait pas augmenter le nombre des catégories par la suite. Il était improbable que les Etats eux-mêmes fussent très tentés d'augmenter le nombre des catégories, tandis que l'Assemblée générale ne cesserait de s'intéresser à la question. Si elle proposait de nouvelles catégories, les Etats seraient libres de les accepter ou non. Enfin, il serait bon de maintenir, au moyen d'une disposition de ce genre, un lien si ténu soit-il entre l'Assemblée générale et les Etats contractante.85

49. La proposition a été acceptée et la disposition, légèrement modifiée, a figuré sous l'a forme ci-après dans le projet de définition annexé à la résolution 429 (V) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950 :

« F. Les Etats contractants pourront convenir d'appliquer le terme « réfugié », défini dans le présent article, à d'autres catégories de personnes, notamment à celles que l'Assemblée générale pourra recommander. »86

50. Toutefois, la Conférence de plénipotentiaires a rejeté cette disposition. En ce qui concerne la disposition restriction à la restriction de caractère géographique87, la Président du Comité de style a expliqué que pour ceux des Etats qui acceptaient la deuxième formule (« événements survenus avant le 1er janvier 1951, en Europe ou ailleurs ») le projet de disposition n'avait pas de sens puisqu'en ce qui les concerne il ne restait à inclure aucune autre catégorie de réfugiés.88 Le représentant des Pays-Bas a fait remarquer que dans le cas où le projet de disposition viendrait à être supprimé une nouvelle clause devrait être insérée afin de couvrir les catégories de réfugiés devenus tels à la suite d'événements survenus après le 1er janvier 1951.89 Le représentant du Royaume-Uni a rappelé que le texte du projet de définition dont la Conférence était saisie représentait un compromis. Sa délégation avait préconisé d'abord une définition ne tenant compte d'aucune limite, ni d'espace ni de temps, et avait admis ensuite, dans un esprit de compromis, que la définition du terme « réfugié » ne s'appliquerait qu'aux personnes qui étaient devenues des réfugiés par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951. Ce compromis ayant été atteint, de sérieuses difficultés techniques pourraient surgir si les Etats contractants étaient autorisés à adapter la Convention par décision unilatérale de façon à en étendre les avantages aux personnes qui deviendraient des réfugiés par suite d'événements survenus après le 1er janvier 1951. Après cette discussion, la Conférence a décidé de supprimer le projet de disposition.

5) Recommandation suivant laquelle le la Convention devra avoir valeur d'exemple, en plus de sa portée contractuelle

51. Comme on s'en souviendra, la France a présenté, à la onzième session du Conseil économique et social, un projet de définition par catégories, en même temps qu'un projet de préambule90 dont le dernier alinéa était, sauf quelques modifications, semblable à celui que le Conseil économique et social avait adopté.91 Le dernier alinéa du projet de préambule annexé à la résolution 319(XI) B du Conseil économique et social en date du 16 août 1950. était rédigé comme suit :

« Exprimant enfin l'espoir que la présente Convention sera considérée comme ayant, au-delà de sa portée contractuelle, une valeur d'exemple, et que, sans préjudice des recommandations que l'Assemblée pourra être amenée à faire afin d'inviter les Hautes Parties contractantes à placer d'autres catégories de personnes sous le bénéfice de la Convention, toutes les nations devront s'en inspirer pour accorder aux personnes qui viendraient à se trouver chez elles dans le condition de réfugié, et qui ne seraient pas couvertes par les dispositions ci-après, un traitement comportant les même droits et avantages ... »

52. Lors de la discussion de ce projet d'alinéa le représentant, des Etats-Unis, notamment, a été que toutes les personnes ; qui avaient alors besoin de protection bénéficiaient sans restriction de la définition que renfermait l'article premier du projet de Convention. Cet alinéa laissait donc entendre à tort que la portée de la Convention n'était pas assez vaste.92 Le représentant de la Belgique a été d'avis que l'alinéa devait être supprimé. La Convention aurait la valeur d'un exemple mais le texte du considérant était trop compliqué pour servir de recommandation précédant le projet de Convention.93 Le représentant de l'Inde a estimé qu'il serait préférable de rédiger une résolution que le Conseil économique et social soumettrait à l'Assemblée générale et qui déclarerait souhaitable que tous les Etats contractants accordent un traitement analogue aux réfugiés non compris dans les catégories fixées par la Convention, et que tous les Etats non contractants accordant le même traitement aux réfugiés compris dans ces catégories.94 La représentante du Canada a été d'avis que cet alinéa était inopportun car il laissait entendre que la Convention devrait être considérée comme ayant un champ d'application plus vaste que ce n'était effectivement le cas. Le Comité social ayant rejeté la proposition tendant à donner une définition plus large, il serait fort illogique d'exprimer dans le préambule l'espoir que la Convention s'appliquerait dans la pratique à tous les réfugiés dans tous les pays et non pas seulement aux catégories de réfugiés énumérées à l'article contenant la définition.95 Le représentant du Pakistan, tout en reconnaissant que l'alinéa témoignait de sentiments généreux puisqu'on s'y efforçait de tenir compte de la situation de fait et d'élargir la définition du terme « réfugié », a émis certains doutes quant à la portée juridique de cet alinéa. A son avis, un préambule ne pouvait attribuer au dispositif d'un instrument une interprétation qu'il ne pouvait pas lui-même corroborer.96 Malgré ces objections, l'alinéa a été accepté.97 A la cinquième session de l'Assemblée générale, le projet de préambule n'a pas soulevé de discussion98 et le projet de préambule examiné par la Conférence de plénipotentiaires a été celui qui figurait en annexe à la résolution 319(XI) B du Conseil économique et social en date des 11 et 16 août 1950.

53. La délégation du Royaume-Uni a la Conférence de plénipotentiaires a présenté au projet de préambule un amendement99 tendant notamment a en supprimer l'alinéa final. Le représentant du Royaume-Uni a fait valoir que, bien que la Conférence fût fondée à exprimer un sentiment tel que celui qui faisait l'objet de cet alinéa, il valait' mieux le faire dans une recommandation ajoutée à la fin de la Convention, car cette déclaration sortait des limites d'une déclaration générale relative au texte de la Convention.100 La suppression de l'alinéa a été approuvée par le représentant du la France.101 La question n'a pas fait l'objet d'autre discussion et le texte du projet de préambule, compte tenu de la suppression de l'alinéa final, a été renvoyé au Comité de style.102 L'alinéa, après avoir subi certaines modifications, a finalement été inclus dans l'Acte final de la Conférence, où il est devenu la recommandation E :

« La Conférence

« Exprime l'espoir que la Convention relative au statut des réfugiés aura valeur d'exemple, en plus de sa protée contractuelle, et qu'elle incitera tous les Etats à accorder dans toute la mesure du possible aux personnes se trouvant sur leur territoire en tant que réfugiés et qui ne seraient pas couvertes par les dispositions de la Convention le traitement prévu par cette Convention. »

54. Les difficultés soulevées par l'application de cette recommandation à de nouvelles catégories de réfugiés ont déjà été mentionnées103et il en sera encore question plus loin.104

F) Le Statut de Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés

i) Introduction

55. Dans « Une Etude sur l'apatridie », rédigée en application de la résolution 116(VI) D du Conseil économique et social en date des 1er et 2 mars 1948105, le Secrétaire général recommandait au conseil de reconnaître la nécessité d'établir en temps utile un organisme international permanent chargé d'assurer la protection des apatrides.106 Le Conseil économique et social a examiné « Une Etude sur l'apatridie » en août 1949, à sa neuvième session. Le Conseil était également saisi d'une communication de l'Organisation internationale pour les réfugiés107 qui attirait l'attention sur le fait qu'elle envisageait de mettre un terme à ses activités le 30 juin 1950108 et recommandait au Conseil d'examiner le problème que poserait à l'avenir l'action internationale en faveur des réfugiés. Le 6 août 1949, le Conseil a adopté la résolution 248(IX) A109 dans laquelle il déclarait avoir pris connaissance de la communication du Conseil général de l'OIR. Considérant que la question de la protection des réfugiés relevant de la compétence de l'OIR présentait un caractère d'urgence du fait que l'OIR envisageait de cesser ses services à une date rapprochée du 30 juin 1950 et qu'à cette époque il subsisterait un nombre considérable de réfugiés, le Conseil invitait notamment le Secrétaire général à préparer et à soumettre à l'Assemblée générale, lors de sa quatrième session, un plan en vue de la création, dans le cadre des Nations Unies, de l'organisation qui pourra être nécessaire pour permettre aux Nations Unies de se charger de la protection internationale des réfugiés, en envisageant les deux solutions suivantes :

a) Création d'un haut commissariat sous la contrôle des Nations Unies ;

b) Création d'un service dans le cadre du Secrétariat de l'Organisation des Nations Unies.

Dans son rapport du 26 octobre 1949110, le Secrétaire général a exprimé l'avis que la création d'un haut commissariat était la meilleure solution.

56. A la quatrième session de l'Assemblée générale, la Troisième Commission a consacré neuf séances à la question des réfugiés.111 Elle était notamment en possession du rapport susmentionné du Secrétaire général, de la communication du Conseil général de l'Organisation international pour les réfugiés dont il a été question plus haut112, d'une autre communication de l'OIR113 et d'un projet de résolution présenté par la France sur le fonctionnement du Haut Commissariat.114 Ce projet de résolution de la France et un projet de résolution présenté sur le même sujet par les Etats-Unis115 ont été remplacés par un projet de résolution commun présenté par la France et les Etats-Unis.116 Ce projet de résolution commun a été adopté avec modifications par la Troisième Commission qui a fait des recommandations à l'Assemblée générale. Dans sa résolution 319(IV) du 3 décembre 1949, l'Assemblée générale a notamment décidé la création d'un Haut Commissariat pour les réfugiés à partir du 1er janvier 1951, conformément aux dispositions contenues dans l'annexe de cette résolution117 et a invité le Secrétaire général à rédiger un projet détaillé de masures d'application de ladite résolution et de son annexe et à le présenter au Conseil économique et social lors de sa onzième session, accompagné des observations que les gouvernements auraient fait parvenir. L'Assemblée générale a invité en outre la Conseil économique et social rédiger loirs de sa onzième session un projet de résolution où se trouveraient incorporées les dispositions concernant la création du Haut Commissariat pour les réfugiés et à le présenter à l'Assemblée générale pour examen à sa cinquième session.'

57. A la onzième session du Conseil économique et social, le Comité social du Conseil a examiné pendant six séances118 les dispositions détaillées proposées par le Secrétaire général pour la mise en oeuvre de la résolution 319(IV) de l'Assemblée générale et de l'annexe de cette résolution.119 Dans son rapport au Conseil économique et social120, le Comité social a recommandé au Conseil d'approuver un projet de résolution, accompagné d'un projet de Statut, à présentera l'Assemblée générale pour adoption. Le Conseil économique et social a examiné le rapport du Comité social à sa 414ème séance121 à laquelle il a approuvé sans modification, après addition d'un préambule, le projet de résolution et le projet de Statut du Haut Commissariat qui l'accompagnait et, par se résolution 319(XI) A du 11 août 1950, il a décidé de les présenter à l'Assemblée générale.

58. Le projet de résolution et l'annexe qui l'accompagnait ont été transmis à l'Assemblée générale, à sa cinquième session, dans un Mémorandum du Secrétaire général dans lequel il passait en revue les décisions prises jusqu'alors par les Nations Unies.122 La Troisième Commission a discuté la question des réfugiés pendant 17 séances.123 Dans sen rapport, la Troisième Commission124 a rendu compte de ses décisions et a présenté des projets de résolution. Le projet de Statut du Haut Commissariat figurait en annexe à l'un de ces projets de résolution. L'Assemblée générale a examiné le rapport de la Troisième Commission à sa 325ème séance plénière ; elle a adopté sans modification la résolution et le Statut y annexé (résolution 428(V) du 14 décembre 1950).

ii) Historique du terme « réfugié » dans le Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés

59. La résolution 248(IX) A du Conseil économique et social en date du 6 août 1949 invitait le Secrétaire général à préparer un plan en vue de la création, dans le cadre des Nations Unies, de l'organisation qui pourrait être nécessaire pour permettre aux Nations Unies de se charger de la protection internationale des réfugiés ; elle ne renfermait pas de définition indiquant quelles catégories de réfugiés relèveraient de la compétence de la nouvelle organisation. Dans son rapport, le Secrétaire général a considéré que le terme « réfugié » était employé dans la résolution avec l'acception qui lui avait été donnée dans la Constitution de l'OIR. Il n'estimait donc pas devoir proposer une définition nouvelle.125

60. Comme on l'a indiqué plus haut, la troisième Commission avait été saisie, lors de la quatrième session de l'Assemblée générale, d'un projet de résolution présenté par la France et d'un autre projet présenté par les Etats-Unis. Ces deux projets ont été retirés et remplacés par un projet de résolution commun.126 D'après le projet de résolution présenté par la France127, l'Assemblée générale aurait décidé de créer un Haut Commissariat pour les réfugiés selon les principes et modalités définis dans l'annexe du projet de résolution. Le chapitre III de l'annexe, relatif à la « Compétence du Haut Commissaire », renfermait notamment les dispositions suivantes :

« a) La compétence du Haut Commissaire s'étend à tous les réfugiés.

« b) La définition provisoirement adoptée est celle qui résulte de la Constitution de l'OIR.

« Le Haut Commissaire est responsable devant l'Assemblée de l'interprétation qu'il donne de cette définition.

« Il devra envisager l'inclusion sous son mandat de catégories de réfugiés que l'OIR, pour des raison purement financières, n'avait pas fait rentrer sous sa protection.

« En outre, il devra examiner le plus tôt possible, en s'inspirant notamment des travaux de la Commission chargée d'élaborer une convention de protection des réfugiés, les conditions dans lesquelles la définition susmentionnée devrait être modifiée pour inclure toutes catégories de personnes qui, peur des raisons politiques, religieuses ou raciales, se trouvent ou viendront à se trouver privées de la protection de leur pays d'origine. »

61. Ce projet de résolution a été remplacé ultérieurement par un autre projet, également présenté par le France128, qui comportait on annexe un projet de texte intitulé « Compétence et attribution du Haut Commissaire » selon lequel :

« a) La compétence du Haut Commissaire s'étendra provisoirement aux réfugiés définis par la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés. Elle s'étendra également aux catégories de réfugiés prévues par la Convention internationale envisagée par la résolution du Conseil économique et social du 8 août 1949 (248 (IX) B).129 Elle pourra enfin s'étendre à d'autres catégories de réfugiés qui seraient définies par l'Assemblée générale ou le Conseil économique et social... »

62. D'autre part, un projet de résolution présenté par les Etats-Unis130 prévoyait la création d'un Haut Commissariat pour les réfugiés et stipulait :

« Les personnes relevant de la compétence du Haut Commissariat seront celles que définit l'annexe I de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés131 »

En outre, le Conseil économique et social était invité :

a) .................

b) A communiquer à l'Assemblée générale, lors de sa cinquième session ordinaire, les recommandations qu'il jugera nécessaire de formuler au sujet de nouvelles catégories de réfugiés que ne définit pas la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugié et qui devraient relever du Haut Commissariat pour les réfugiés. »

63. Ainsi, selon le projet des Etats-Unis, le mandat du Haut Commissaire ne devait porter en principe que sur les personnes relevant des définitions de la Constitution de l'OIR et sur les personnes appartenant aux autres catégories que le Conseil économique et social recommanderait à l'Assemblée générale d'approuver à sa cinquième session. Au contraire, les projets de la France laissaient la voie ouverte à une éventuelle extension du champ d'action au moyen de résolutions du Conseil économique et social ou de l'Assemblée générale.

64. Les projets de résolution de la France et des Etats-Unis ont été retirés par la suite en faveur d'un texte commun qui laissait le choix entre deux formules pour ceux des points sur lesquels ces deux pays n'avaient pu arriver à un accord. Le paragraphe 3 de l'annexe du projet de résolution commun était rédigé comme suit :

« [(France) 3. En attendant l'adoption par l'Assemblée générale de nouvelles définitions du terme de réfugié, les définitions de l'annexe I de la Constitution de l'OIR devraient être provisoirement appliquées par le Haut Commissaire.] »

« [(Etats-Unis) 3. Les personnes relevant de la compétence du Haut Commissariat devraient être les réfugié et personnes déplacées que définit l'annexe I de la Constitution de l'OIR et telles autres personnes que l'Assemblée générale pourra désigner à tout moment à cet effet.] »132

65. En ce qui concerne la compétence du Haut Commissaire, la représentante des Etats-Unis a déclaré : « ... il appartient à l'Assemblée générale de spécifier... de quels groupes déterminés de réfugié elle est disposée à s'occuper. Il faut définir soigneusement ces groupes, après avoir étudié attentivement les circonstances qui ont présidé à leur formation.... Déjà la Société des Nations avait cru devoir définir expressément les groupes de réfugiés dont elle entendait s'occuper. La Constitution de l'OIR vise également des catégories de réfugiés nettement déterminées. A ce sujet ... le Haut Commissaire, en appliquant les définitions de l'OIR, n'aura pas à observer telle ou telle restriction à laquelle l'OIR a dû se plier pour des raisons administratives et financières. En ce qui concerne les catégories supplémentaires de réfugiés non visées par la Constitution de l'OIR, ... le Conseil économique et social aura amplement l'occasion de faire des recommandations à l'Assemblée générale ; celle-ci pourra les examiner avant que le Haut Commissaire n'inaugure, le 1er janvier 1951, ses fonctions de protection. La délégation française soutient que le Haut Commissaire doit avoir toute latitude pour intervenir au cas où des événements inattendus viendraient à se produire avant que l'Assemblée générale ait pris les mesures nécessaires. Le fait, pour l'Organisation des Nations Unies, d'accepter la responsabilité de s'occuper des réfugiés, est une question très sérieuse que seule l'Assemblée générale peut décider. Si l'Organisation des Nations Unies donnait pleins pouvoirs à un haut commissaire, elle pourrait fort bien se voir entraînée à prendre des responsabilités que l'Assemblée générale ne tiendrait pas à assumer. »133

66. Le représentant de la France a fait remarquer que le texte des Etats-Unis visait des « catégories de réfugiés », terme qui n'était employé nulle part dans la Constitution de l'OIR. Son adoption signifierait en fait que le champ d'action du Haut Commissaire serait restreint indéfiniment aux réfugiés répondant aux définitions de l'OIR. Par contre, la proposition française disait clairement que ces définitions ne s'appliqueraient que provisoirement, en attendant l'adoption par l'Assemblée générale de nouvelles définitions du terme « réfugié ». Son texte ne faisait pas mention de « catégories » ; en effet, le représentant de la France ne croyait pas que l'on dût diviser les réfugiés en catégories strictement définies. Tous ceux qui répondraient aux nouvelles définitions devraient avoir droit automatiquement à toute protection et à toute assistance que le Haut Commissaire pourrait leur donner. De plus, des raisons administratives et financières avaient parfois dicté à l'OIR des décisions injustes.134

67. Plusieurs délégations se sont jointes à la délégation française en se prononçant en faveur d'une définition large englobant d'autres personnes que celles qui entraient dans les catégories énumérées dans la Constitution de l'OIR.135

68. La discussion terminée, la formule présentée par la France pour le paragraphe 3 de l'annexe a été adoptée.136 Lorsque l'Assemblée générale a examiné la question en séance plénière, elle a adopté un amendement présenté par la délégation des Etats-Unis137, dont la proposition de variante a ainsi été retenue pour le paragraphe 3 de l'annexe de la résolution 319(IV) A du 3 décembre 1949, qui est rédigé comme suit :

« 3. Relèveraient pour l'instant de la compétence du Haut Commissariat pour les réfugiés, les réfugiés et personnes déplacées définis à l'annexe I de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés, et par la suite les personnes que déterminerait de temps à autre l'Assemblée générale, et notamment quiconque serait placé sous la juridiction du Haut Commissariat par les dispositions de conventions et accords internationaux approuvés par l'Assemblée générale. »138

69. Par sa résolution 319 (IV) A du 3 décembre 1949, l'Assemblée générale a invité notamment le Secrétaire général à rédiger un projet détaillé de mesures d'application de cette résolution et de son annexe, à communiquer ce projet aux gouvernements en les invitant à formuler des observations et à le présenter au Conseil économique et social lors de sa onzième session accompagné des observations que les gouvernements auraient fait parvenir. L'Assemblée générale a également invité le Conseil économique et social à rédiger lors de sa onzième session un projet de résolution où se trouveraient incorporées les dispositions concernant la création du Haut Commissariat pour les réfugiés et à l'Assemblée générale, lors de sa cinquième session, les recommandations que le Conseil jugerait appropriées visant la définition du terme de réfugié à appliquer par le Haut Commissaire.

70. Ces dispositions détaillées ont été préparées par le Secrétaire général conformément à la résolution 319 (IV) et présentées dans un document en date du 25 avril 1950. On se souviendra que la première session du Comité spécial chargé d'élaborer le projet de Convention s'était tenue du 16 janvier au 16 février 1950. Son rapport139, dans lequel figurait un projet de convention, a été transmis au Conseil économique et social qui l'a examiné à sa onzième session. Ainsi, à sa onzième session tenue en août 1950, le Conseil économique et social a examiné le rapport de la première session du Comité spécial et, conformément à la résolution 319 (IV) de l'Assemblée générale en date du 3 décembre 1949, il a aussi rédigé un projet de résolution où se trouvaient incorporées les dispositions concernant la création du Haut Commissariat pour les réfugiés et l'a présenté à l'Assemblée générale pour examen à sa cinquième session.

71. L'introduction aux dispositions détaillées que le Secrétaire général140 avait préparées à l'intention du Conseil économique et social pour examen à sa onzième session contenait les commentaires suivants sur le paragraphe 3 de l'annexe de résolution 319 (IV) A de l'Assemblée générale :

« Les définitions que donnent l'article premier du projet de convention et l'annexe I de la Constitution de l'OIR diffèrent légèrement. Cette différence risquant de compliquer inutilement la tâche du Haut Commissaire, l'Assemblée générale jugera peut-être bon d'adopter, pour déterminer les personnes qui relèvent de la compétence du Haut Commissariat, la définition la plus récente qui figure dans le projet de convention. »

D'après le paragraphe 5 du projet de résolution présenté par le Secrétaire général au Conseil économique et social, le paragraphe 3 de l'annexe de la résolution 319 (IV) A de l'Assemblée générale devait être remplacé par les termes suivants :

« Relèveront de la compétence du Haut Commissariat pour les réfugiés les personnes définies à l'article premier du projet de convention relative au statut des réfugiés. »

72. Lors de la onzième session du Conseil économique et social, la délégation de la France a présenté au Comité social un document de travail141 qui a été accepté comme base de discussion142 et auquel était joint un projet de statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Le paragraphe C du chapitre III, relatif à la compétence, contenait le projet de disposition ci-après :

« 1) Le mandat du Haut Commissaire s'exerce sur les groupes de réfugiés définis à l'article 1er de la Convention de protection des réfugiés adoptée par l'Assemblée générale, ainsi que sur les groupes qui feront l'objet de recommandations prises par l'Assemblée générale en application de l'article premier, paragraphe B, du texte précité143 ou qui viendront à tomber sous son mandat en application de conventions et accords internationaux approuvés par l'Assemblée générale, ou de modifications de la convention précitée approuvées par l'Assemblée.

« 2) Dans le cas d'événements postérieurs au 1er janvier 1951, survenant en Europe, dans l'intervalle des sessions de l'Assemblée générale, le Haut Commissaire, sur avis conforme du Conseil économique et social, ou en cas d'urgence dans l'intervalle des sessions du Conseil, sur avis conforme du Conseil consultatif pour les réfugiés, pourra recommander aux Etats membres ou non des Nations Unies l'extension du bénéfice de la Convention de protection aux réfugiés victimes de ces événements. »

73. Des amendements à ce projet de disposition ont été présentés par les Etats-Unis et le Royaume-Uni. L'amendement présenté par les Etats-Unis, comme le projet de disposition lui-même, visait les réfugiés définis à l'article premier de la Convention, tandis que l'amendement présenté par le Royaume-Uni comprenait une définition de caractère plus général.

74. Selon l'amendement des Etats-Unis qui a finalement été adopté pour les paragraphes 1 et 2 la partie C du chapitre III de l'annexe de la résolution 319 (XI) A du Conseil économique et social en date du II août 1950, le projet de disposition mentionné ci-dessus devait être remplacé par le suivant :

« 1) Le mandat du Haut Commissaire s'exerce sur les groupes de réfugiés définis à l'article premier de la Convention de protection des réfugiés approuvée par l'Assemblée générale, ainsi que sur d'autres personnes que l'Assemblée générale pourra désigner de temps à autre. Le Haut Commissaire décidera si une personne entre dans les catégories mentionnées au paragraphe c de l'article premier de la Convention et est de ce fait exclue de son mandat.

« 2) Le Haut Commissaire peut, à sa discrétion, après consultation avec le Comité consultatif des réfugiés, intercéder auprès des gouvernements au nom de nouvelles catégories de réfugiés qui pourraient se présenter, en attendant que l'Assemblée générale ait étudié la question de savoir si ces nouvelles catégories tomberont sous le mandat du Haut-Commissariat pour les réfugiés.144

75. Selon l'amendement présenté par le Royaume-Uni, le projet de disposition proposé par la France devait être remplacé par le suivant :

« C. Compétence

« Relèvera de la compétence du Haut Commissariat pour les réfugiés toute personne qui

a) se trouve en dehors du pays dont elle possède la nationalité, ou, si elle n'a pas de nationalité, en dehors du pays de son ancien domicile habituel, qui craindrait, pour des raisons bien fondées, d'être la victime de persécutions pour des motifs de race, de religion, de nationalité ou d'opinion politique ;

et ;

b)

i) au cas où elle posséderait une nationalité, si elle se trouve dans l'impossibilité de se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle possède la nationalité, ou si elle ne veut pas se réclamer de cette protection en raison de la crainte mentionnée ci-dessus ;

ou

ii) au cas où elle ne posséderait pas de nationalité, si elle n'est pas en mesure de retourner dans le pays de son ancien domicile habituel, ou si elle ne veut pas le faire en raison de la crainte mentionnée ci-dessus. »

« Dans le cas d'une personne possédant plus d'une nationalité145.............

76. Les projets de disposition proposés par la France et les Etats-Unis donnent donc de la compétence du Haut-Commissaire une définition par catégories, tandis que le projet de disposition proposé par le Royaume-Uni contenait une définition générale. La discussion au Comité social s'est déroulée de la même manière que celle à laquelle le projet de convention avait donné lieu. Le représentant du Royaume-Uni a expliqué qu'au cours de la discussion du projet de convention le Comité avait décidé de définir les réfugiés par catégories. Toutefois, il n'était pas nécessaire de lier la définition telle qu'elle figurait dans cette convention, laquelle imposait aux gouvernements des obligations précises, à la définition que contenait le projet de résolution qui, lui, renfermait les dispositions concernant le fonctionnement du Haut Commissariat pour les réfugiés.146 Il ne fallait pas oublier que le Haut Commissaire allait être investi d'une autorité morale internationale qu'il tiendrait des Nations Unies et que son activité s'étendrait à tous les réfugiés du monde. Dans ces conditions, une définition limitée était non seulement inutile mais convenait franchement mal.147 Le représentant du Royaume-Uni était d'avis que la définition présentée par les Etats-Unis et la France pour le statut du Haut Commissariat avait un caractère encore trop restrictif et ne tenait pas compte des réfugiés qui n'étaient pas définis à l'article premier du projet de convention. Toutefois, cet article ne visait pas tous ceux qui étaient alors des réfugiés et la proposition des Etats-Unis ne permettait guère d'espérer que tous les réfugiés seraient un jour rassemblée sous la protection du Haut Commissariat. Le projet de convention et le statut du Haut Commissariat étaient deux instruments tout à fait différents et, bien que le Gouvernement britannique eût préféré une définition large dans les deux cas, il était évident que les deux définitions ne devaient pas nécessairement être identiques. Le représentant du Royaume-Uni a fait remarquer aussi qu'en vertu du projet de convention les parties contractantes assumeraient certaines obligations juridiques, tandis que le mandat du Haut Commissaire n'imposerait pas aux pays d'autres obligations que celles que ces pays accepteraient librement.148

77. Le représentant de la France a estimé que la difficulté de la définition générale résidait notamment dans le fait que dans la pratique la condition sine qua non de toute action du Haut Commissaire serait le consentement des Etats. Cependant, certains Etats n'étaient pas prêts à accepter d'aliéner leur souveraineté, en tout cas dans la mesure qu'impliquerait la portée universelle du champ d'action du Haut Commissaire.149

78. Le représentant des Etats-Unis s'est prononcé pour diverses raisons en faveur d'une définition limitée. En particulier, le Haut Commissaire devrait en principe s'occuper des réfugiés par groupes et catégories. La définition proposée par les Etats-Unis le rendait possible, mais non la définition proposée par le Royaume-Uni, d'après Laquelle chaque réfugié, pris individuellement, pourrait relever du mandat du Haut Commissaire suivant sa situation personnelle. Le Haut Commissaire serait ainsi obligé d'examiner le cas de tout individu qui ferait appel à lui de quelque pays du monde que ce soit, ce qui aurait des conséquences fâcheuses du point de vue administratif et du point de vue financier. De plus, la définition devrait être la même dans la Convention et dans le Statut. Si le Haut Commissaire pouvait se référer à la Convention dans certains cas sans pouvoir le faire dans d'autres cas, on aboutirait à une situation qui engendrerait la confusion. La délégation du Royaume-Uni aurait préféré une définition large dans les deux cas, mais le Conseil avait déjà accepté une définition par catégories pour le projet de convention et devait donc faire de même pour le mandat du Haut Commissaire. La différence essentielle entre la définition des Etats-Unis et celle du Royaume-Uni résidait dans les termes « Europe » et « 1951 ». L'intention de la délégation des Etats-Unis en approuvant l'addition de la mention relative à l'Europe était de comprendre dans la définition les personnes qui devaient légitimement y être comprises et d'éliminer celles qui devaient légitimement être éliminées. La délégation des Etats-Unis ne désirait nullement limiter la définition à l'Europe seulement ; il s'agissait simplement de savoir si tel ou tel groupe particulier devait ou non être visé. En ce qui concerne la date « 1951 », cette mention avait simplement pour effet d'indiquer quelles catégories étaient visées. Le Haut Commissaire aurait la faculté de prendre une décision à titre provisoire au sujet d'une nouvelle catégorie de réfugiés, en attendant que l'Assemblée générale décide que cette nouvelle catégorie de réfugiés relèverait de son mandat. La définition du Royaume-Uni, au contraire, engagerait d'avance le Haut Commissaire et l'Assemblée générale.150

79. Après une discussion au cours de laquelle les représentants de divers pays se sont prononcés soit en faveur d'une définition générale soit en faveur d'une définition par catégories, l'amendement du Royaume-Uni a été rejeté151 tandis que celui des Etats-Unis a été accepté.152

80. Le Conseil économique et social a adopté sans modification153, par sa résolution 319 (XI) A du 11 août 1950, le projet de résolution et le statut préparé par le Comité social et figurant en annexe à ce projet, et il a décidé de présenter à l'Assemblée générale le projet de résolution pour qu'elle l'examine à sa cinquième session.154

81. A la cinquième session de l'Assemblée générale, la Troisième Commission qui, on l'a vu plus haut155, avait également examiné le projet de convention, a examiné le projet de statut du Haut Commissariat. En ce qui concerne le projet de statut, la Commission avait été saisie par le Royaume-Uni d'un amendement proposant une définition générale tant pour le statut que pour la convention.156

82. La Belgique, le Canada, le Royaume-Uni et la Turquie ont présenté ensuite en commun un amendement proposant pour le statut et pour la convention, la définition générale suivante :

« a) Est considérée comme « réfugiés » toute personne qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, hors du pays où elle avait sa résidence habituelle, parce qu'elle craint avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, ou qui, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, ne veut pas retourner dans le pays où elle avait sa résidence habituelle.

« b) Si l'intéressé est ressortissant de plus d'un pays... »157

83. Pour une définition par catégories, la Troisième Commission était saisie en premier lieu de la partie C du chapitre III de l'annexe de la résolution 319 (XI) A du Conseil économique et social en date du 11 août 1950 qui, on s'en souviendra, était rédigée comme suit :

« C. Compétence

« 1. Le mandat du Haut Commissaire pour les réfugiés s'exerce sur les personnes définies à l'article premier de la Convention de protection des réfugiés approuvée par l'Assemblée générale, ainsi que sur d'autres personnes que l'Assemblée générale pourra désigner de temps à autres. Le Haut Commissaire décidera des cas où les personnes intéressées rentrent dans les catégories mentionnées au paragraphe c) de l'article premier de la convention et, de ce fait, ne relèvent pas de son mandat.

« 2. Le Haut Commissaire peut, à sa discrétion, intercéder auprès des gouvernements en faveur d'autres catégories de réfugiés, en attendant que l'Assemblée générale ait étudié la question de savoir si ces catégories relèvent du mandat du Haut Commissariat pour les réfugiés. »

84. En outre, le Venezuela a présenté un projet de définition par catégories dont le texte était le suivant :

« 1. Le Haut Commissaire assurera la protection internationale des réfugiés définis dans la présente section. A cet effet, le terme « réfugié » s'appliquera à toute personne :

« a) Qui, après le 1er août 1914, a été reconnue comme réfugiés en application des Arrangements du 12 mai 1926 et du 30 juin 1928, ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938 et du Protocole du 14 septembre 1939, eu encore en application de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés ;

« b) Qui, par suite d'événements survenus en Europe avant le 1er octobre 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection du gouvernement de ce pays ; ou, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner.

« Dans le cas d'une personne qui a plus d'une nationalité...

« Les décisions d'éligibilité prises par l'Organisations internationale pour les réfugiés pendant la durée de son mandat... »

(2 Clauses de cessation)

(3 et 4. Clauses d'exclusion)

« 5. Le Haut Commissaire pourra recommander à l'Assemblée générale d'étendre son mandat à d'autres catégories de réfugiés et il aura toute latitude pour intercéder auprès des gouvernements en faveur de l'une quelconque de ces catégories, en attendant que l'Assemblée générale ait statué sur sa recommandation. »

85. La Troisième Commission a discuté les questions relatives aux réfugiés pendant 17 séances.158 En ce qui concerne la définition des réfugiés dans le Statut, la discussion s'est déroulée à nouveau en grande partie autour de la question fondamentale d'une définition générale ou d'une définition par catégories.159 Les représentants de plusieurs Etats ont exprimé l'avis qu'une définition par catégories serait plus indiquée pour le Statut car elle empêcherait que le Haut Commissaire n'ait à s'occuper de questions politiques. Ainsi, le représentant de la France a déclaré qu'il était essentiel que le Haut Commissaire sache exactement quels réfugiés seraient placés sous sa protection. Une définition générale signifierait que l'Assemblée générale déléguerait une partie plus grande de ses pouvoirs au Haut Commissaire. Chaque fois qu'un nouveau problème de réfugiés se poserait, le Haut Commissaire serait entraîné dans des controverses de caractère politique et, pour l'éviter, il serait enclin à attendre les décisions de l'Assemblée générale. Cela entraînerait une perte de temps et, dans la pratique, un retour à une définition plus limitée. Une définition de ce genre serait donc préférable car elle n'obligerait pas le Haut Commissaire à assumer des responsabilités politiques.160 Le représentant du Liban a émis l'avis qu'il fallait distinguer entre le caractère universel de la question des réfugiés et les tâches particulières que le cours des événements imposerait au Haut Commissaire. Il ne fallait pas habiliter le Haut Commissaire à s'occuper de sa propre initiative de tous les réfugiés du monde. La question des réfugiés n'était pas dans tous les cas une question de pure humanité ; elle comportait souvent des aspects politiques importants. Si l'initiative était entièrement laissée au Haut Commissaire, son prestige et son autorité pourraient en souffrir.161 La représentante des Etats-Unis était d'un avis semblable, mais non absolument identique. Les amendements qui tendaient à donner une définition générale élargissaient la compétence du Haut Commissaire et confiaient à l'Assemblée générale une responsabilité plus lourde. Ils ne précisaient pas exactement quels étaient les réfugiés qu'on se proposait de faire entrer dans la nouvelle définition, ni quel devait être leur pays de résidence. Avant d'adopter une solution aussi vague, il fallait se souvenir que l'Organisation des Nations Unies avait déjà éprouvé des difficultés à remplir les obligations qu'elle avait contractées à l'égard des réfugiés de Palestine et penser aux lourdes charges qu'entraînerait l'aide aux réfugiés de Corée. La définition proposée par le Conseil économique et social n'empêchait pas l'Organisation des Nations Unies d'élargir ultérieurement son action en faveur des réfugiés si elle le jugeait bon.162 D'autre part, la représentante du Canada, qui était en faveur d'une définition générale, estimait que les fonctions du Haut Commissariat étant plus limitées que celles de l'OIR et concernant uniquement la protection juridique, sa compétence ne devait pas être limitée. Relevant l'objection d'après laquelle la définition présentée par le Conseil économique sa social pourrait être étendue à d'autres catégories de réfugiés, cette représentante a fait observer que cette méthode aurait pour conséquence non seulement des pertes de temps mais aussi des controverses de caractère politique dans une question qui devrait rester sur le plan humanitaire.163

86. La définition par catégories a également été défendue du point de vue administratif et financier. Le représentant de l'Union sud-africaine était d'avis que le Haut Commissariat ayant été établi dans un but précis, il serait imprudent d'élargir ses fonctions à ce moment-là.164 Le représentant du Chili estimait que la définition qui devait servir de norme au Haut Commissaire se trouverait inévitablement limitée dans sa portée par des conditions administratives et financières de la part de l'Organisation des Nations Unies.165 Le représentant du Venezuela a déclaré qu'il s'agissait d'engager les fonds de l'Organisation des Nations Unies et qu'il fallait que les Etats Membres de l'Organisation, qui seraient appelés à fournir les fonds nécessaires, sachent au préalable quelles seraient les personnes qui en en bénéficieraient.166

87. En ce qui concerne la question d'une relation à établir entre la définition figurant dans le projet de convention et celle qui devait figurer dans le projet de statut, la plupart des membres de la Troisième Commission y ont été alors d'avis que les deux définitions ne devaient pas nécessairement être identiques.167 Le représentant du Venezuela a estimé que le Conseil économique et social avait eu raison de penser que la définition devait être la même dans le projet de convention et dans le Statut du Haut Commissariat.168 Toutefois, il a attiré l'attention sur le fait que le projet de convention serait sans doute renvoyé à une conférence de plénipotentiaires. La section C du chapitre III du projet de Statut qui figurait en annexe à la résolution 319 (XI) A du Conseil économique et social paraissait inacceptable à sa délégation étant donné que cette conférence aurait latitude de modifier l'article premier du projet de convention comme elle le voudrait.169 La délégation du Venezuela avait donc présenté un amendement170 afin d'éviter autant que possible que la Conférence n'adopte une définition par catégories pour le projet de convention tandis que l'Assemblée approuverait une définition générale à appliquer par le Haut Commissaire, ou inversement.171 La définition à donner dans le projet de statut et la définition à donner dans le projet de convention ont été renvoyées à un groupe de travail officieux constitué à la 329ème séance de la Troisième Commission.172 La représentante des Etats-Unis a exposé comme suit les résultats des travaux accomplis par le groupe de travail officieux :

« Le groupe de travail a décidé de soumettre deux textes - l'un pour insertion dans le projet de convention, l'autre pour insertion dans le projet de statut. La concordance de ces deux textes a été assurée. On a décidé de supprimer les mots « en Europe » dans le texte de la définition. Le texte proposé par le Conseil économique et social dans sa résolution 319 (XI) a été amendé à plusieurs égards en ce qui concerne le projet de convention. Quant au texte du projet de statut, le groupe de travail propose de l'amender en y insérant des éléments du texte présenté par le Conseil économique et social et de celui qui a été présenté par la Belgique, le Canada, le Royaume-Uni et la Turquie. (A/C.3/L.130). Le Groupe de travail officieux espère que beaucoup de délégations trouveront ce texte à peu près satisfaisant, même s'il ne donne à aucune délégation satisfaction sur tous les points. Un remarquable esprit de collaboration a présidé aux travaux du groupe de travail. »173

88. Les définitions adoptées par le groupe de travail officieux étaient les suivantes :174

a) Pour l'article premier du projet de convention :

« A. Aux fins de la présente Convention, le terme « réfugié » s'appliquera à toute personne :

« 1. Qui, après le 1er août 1914, a été considérée comme réfugiés en application des Arrangements du 12 mai 1926 et du 30 juin 1928, ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938 et du Protocole du 14 septembre 1939, ou encore en application de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés ;

« Les décisions d'éligibilité prises par l'Organisation internationale pour les réfugiés pendant la durée de son mandat ne font pas obstacle à ce que la qualité de réfugié soit accordée à des personnes qui remplissent les conditions prévues au paragraphe 2 du présent article ;

« 2. Qui, par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, et qui ne peut ou, du fait de cette crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut y retourner ;

« Dans le cas d'une personne qui a plus d'une nationalité, l'expression du pays dont elle a la nationalité, employée ci-dessus, vise chacun des pays dont cette personne a la nationalité. Ne sera pas considérée comme privée de la protection du pays dont elle a la nationalité, toute personne qui, sans raison valable fondée sur une crainte justifiée, ne s'est pas réclamée de la protection de l'un des pays dont elle a la nationalité ;

« B, C, D .... »

89. Cette définition a finalement été adoptée dans des termes presque identiques et a été annexée à la résolution 429(V) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950.

b) Pour le Statut, le groupe de travail officieux avait adopté la définition suivante :

« 1. Le mandat du Haut Commissaire pour les réfugiés s'exerce sur les personnes suivantes :

« a) Les personnes qui sont « réfugiées » au sens des sections A et B de l'article premier du projet de Convention, ... » (voir la définition ci-dessus)

« b) Toute autre personne qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, hors du pays où elle avait sa résidence habituelle, parce qu'elle craint ou a craint, avec raison, d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion ou de sa nationalité ou de ses opinions politiques ou qui, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, ne veut pas retourner dans le pays où elle avait sa résidence habituelle ;

« 2. Etant entendu que le mandat du Haut Commissaire, tel qu'il est défini au paragraphe 1 ci-dessus, ne s'exerce pas ... »

........... (Clauses d'exclusion)

90. L'Assemblée générale a finalement adopté cette définition, telle qu'elle a été modifiée ultérieurement par la Troisième Commission, pour les sections A et B du paragraphe 6 du Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, c'est-à-dire pour l'annexe de la résolution 428(V) du 14 décembre 1950 :

« 6. Le mandat du Haut Commissaire s'exerce :

« A

i) Sur toute personne qui a été considérée comme réfugiée en application des Arrangements du 12 mai 1926 et du 30 juin 1928, ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938 et du Protocole du 14 septembre 1938, ou encore en application de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés ;

« ii) Sur toute personne qui, par suit d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, et qui ne peut ou, du fait de cette crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou, en raison de ladite crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut y retourner.

« Les décisions d'éligibilité prises par l'Organisation internationale pour les réfugiés pendant la durée de son mandat ne s'opposent pas à ce que la qualité de réfugié soit accordée à des personnes qui remplissent les conditions prévues au présent paragraphe.

« La compétence du Haut Commissaire cesse, dans le cas ci-après, de s'exercer sur toute personne visée par les dispositions de la section A ci-dessus :

.............. (Clauses de cessation)

« B. Sur toute autre personne qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, hors du pays où elle avait sa résidence habituelle, parce qu'elle craint, ou a craint, avec raison, d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, et qui ne peut pas ou qui, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, ne veut pas retourner dans le pays où elle avait sa résidence habituelle. »

91. A l'exception de la section B du paragraphe 6 qui s'applique également aux personnes devenues des réfugiées pour des raisons autres que par suite des événements survenus avant le 1er janvier 1951, on note quelques légères différences entre la définition adoptée par l'Assemblée générale pour le Statut et le projet de définition recommandé par l'Assemblée générale à la Conférence de plénipotentiaires pour la Convention. La définition donnée dans la Convention a fait l'objet ultérieurement de certaines autres modifications lorsque la Conférence de plénipotentiaires l'a examinée.

iii) Elargissement du cadre des activités du Haut Commissaire

a) Elargissement du domine d'activités du Haut Commissaire dans le domaine social

92. Comme on l'a indiqué plus haut175, lors de la création du Haut Commissariat en 1950 la fonction essentielle de la protection internationale avait été mise au premier rang parmi ses activités. Toutefois, le mandat initial prévoyait déjà certaines activités dans le domaine social. Leur étendue a été élargie peu à peu par diverses résolutions de l'Assemblée générale. Ces résolutions montrent qu'on s'est rendu de plus en plus compte du fait que les besoins des réfugiés pour une assistance dans ce domaine étaient plus grands et plus durables qu'on ne l'avait prévu lors de l'adoption du Statut.

93. C'est ainsi que par sa résolution 538 (VI) du 2 février 1952 l'Assemblée générale a autorisé le Haut Commissaire, conformément au paragraphe 10 du Statut176, à lancer un appel en vue de réunir des fonds destinés à fournir une aide d'urgence aux réfugiés sur lesquels s'exerce son mandat. Dans sa résolution 832 (IX) du 21 octobre 1954, l'Assemblée générale a constaté que, « malgré les efforts déployés, il y a peu d'espoir - au rythme actuel du rapatriement, de la réinstallation ou de l'intégration - d'aboutir dans un délai raisonnable à une solution satisfaisante de ces problèmes ». Etendant la portée de sa résolution 538 (VI) qui était limitée à une aide d'urgence, l'Assemblée générale a autorisé le Haut Commissaire à entreprendre, au cours de son présent mandat, un programme de solutions permanentes en faveur des réfugiés. En outre, des dispositions étaient prises en vue de la création d'un fonds, dénommé Fonds des Nations Unies pour les réfugiés, qui devait être essentiellement consacré à la mise en oeuvre de solutions permanentes, mais devait permettre également de fournir des secours d'urgence aux réfugiés les plus nécessiteux, ce fonds devant comprendre le fonds autorisé par l'Assemblée générale dans sa résolution 538 (VI), et l'Assemblée générale a autorisé le Haut Commissaire à faire des appels de fonds pour ces fins. En même temps, l'Assemblée générale a prié le Conseil économique et social, soit de créer un comité exécutif chargé de donner des directives au Haut Commissaire dans la mise en oeuvre de son programme et d'exercer les contrôles nécessaires sur l'utilisation des fonds alloués, soit de revoir la compétence et la composition du Comité consultatif du Haut Commissaire en vue de le mettre à même de remplir ces même misions. La résolution 565 (XIX) du Conseil économique et social en date du 31 mars 1955 a transformé le Comité consultatif en un comité exécutif portant le nom de Comité exécutif du Fonds des Nations Unies pour les réfugiés (Comité exécutif du FNUR).

94. Dans sa résolution 1166 (XII) du 26 novembre 1957, l'Assemblée générale a noté avec satisfaction que le programme du Fonds des Nations Unies pour les réfugiés, s'il bénéficiait des sommes nécessaires, aurait au 31 décembre 1958, permis de réduire le nombre des réfugiés non réinstallés, qui étaient tributaires du programme, à un point tel que la plupart des pays d'asile devraient être à même de subvenir aux besoins de ces réfugiés sans assistance internationale. L'Assemblée générale a également reconnu qu'après le 31 décembre 1958 une aide internationale serait encore nécessaire dans divers pays pour certains groupes et certaines catégories de ces réfugiés. De plus, de nouveaux problèmes ayant trait aux réfugiés et exigeant une assistance internationale avaient compliqué la question depuis la création du Fonds des Nations Unies pour les réfugiés et il risquait de s'en poser d'autres du même ordre pour lesquels une assistance internationale serait peut-être indiquée.177 Après avoir rappelé ses résolutions antérieures, l'assemblée générale a autorisé le Haut Commissaire à lancer un appel en vue d'obtenir les fonds supplémentaires nécessaires pour la fermeture des camps de réfugiés. Elle a également prié le Conseil économique et social de créer un Comité exécutif du programme du Haut Commissaire, dont le mandat consisterait notamment à : i) donner des directives au Haut Commissaire en ce qui concerne la liquidation du Fonds des Nations Unies pour les réfugiés ; ii) conseiller le Haut Commissaire sur l'opportunité de fournir, par l'intermédiaire du Haut Commissariat, une assistance internationale destinée à contribuer à la solution de certains problèmes ayant trait aux réfugiés, soit qu'ils n'aient pas encore été réglés au 31 décembre 1958, soit qu'ils surgissent après cette date ; 178 iii) autoriser le Haut Commissaire à faire des appels de fonds pour lui permettre de résoudre les problèmes relatifs aux réfugiés. En même temps, l'Assemblée générale a autorisé le Haut Commissaire, d'une manière générale, à lancer des appels de fonds dans les conditions approuvées par le Comité exécutif.

95. On a donc finalement reconnu que, dans le domaine social, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés est appelé à s'occuper de problèmes de réfugiés qui continuent à se poser, ainsi que de problèmes nouveaux qui pourraient surgir à l'avenir. Cet accroissement de ses activités s'est traduit notamment, sur le plan institutionnel, par la création du Comité exécutif du programme du Haut Commissaire et par l'autorisation générale accordée au Haut Commissaire de lancer des appels de fonds sous réserve de l'approbation du Comité exécutif.

b) Développement de la fonction des « bons offices »

96. Comme on l'a indiqué plus haut, des faits nouveaux sont survenus à la suite de diverses résolutions de l'Assemblée générale au sujet du champ d'action du Haut Commissaire quant aux catégories de réfugiés qui relèvent de son mandat et auxquelles il est appelé à fournir une aide sur le plan social, qu'il ne faut pas confondre avec le domaine de la protection juridique internationale.

97. Cette évolution est apparue en premier lieu dans la résolution 1167 (XII) du 26 novembre 1957 relative aux réfugiés chinois à Hong-kong, dans laquelle l'Assemblée générale a reconnu notamment que ce problème de réfugiés intéressait la communauté internationale. Elle a tenu également compte de la nécessité de fournir des secours d'urgence et une assistance à long terme et a autorisé le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés à user de son bons offices pour favoriser des arrangements concernant les contributions. Le problème des réfugiés en provenance de la Chine continentale s'est posé d'une manière particulièrement délicate étant donné que les organes des Nations Unies se montraient réticents, vu l'existence du problème des « deux Chines », à prendre position quant à l'éligibilité de ces réfugiés. En raison de cette difficulté, il était manifestement plus facile au Haut Commissariat de s'intéresser à ce problème sur une base différente de celle que lui offrait le Statut.179

98. Le problème des réfugiés d'Algérie en Tunisie et au Maroc a également fait l'objet de plusieurs résolutions de l'Assemblée générale. Dans sa résolution 1286 (XIII) du 5 décembre 1958, l'Assemblée générale a pris note de l'action du Haut Commissaire en faveur des réfugiés d'Algérie en Tunisie pour l'année 1958 et, considérant qu'un problème similaire se posait au Maroc, a recommandé au Haut Commissaire de poursuivre, sous une forme substantielle, son action en faveur de ces réfugiés en Tunisie et d'entreprendre une action similaire au Maroc. Dans sa résolution 1389 (XIV) du 20 novembre 1959, l'Assemblée générale a recommandé au haut Commissaire de poursuivre son effort en faveur de ces réfugiés, en attendant leur retour dans leurs foyers. Dans sa résolution 1500 (XV) du 5 décembre 1960, l'Assemblée générale a recommandé au Haut Commissaire de continuer l'action alors en cours en faveur des réfugiés d'Algérie au Maroc et en Tunisie, et d'user de son influence pour assurer la continuation de l'opération menée conjointement par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge. Enfin, dans sa résolution 1672 (XVI) du 18 décembre 1961, l'Assemblée générale a prié le Haut Commissaire : a) de continuer l'action alors en cours, conjointement avec la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge, jusqu'au retour des réfugiés d'Algérie au Maroc et en Tunisie dans leurs foyers ; b) d'utiliser les moyens dont il disposait pour aider à assurer le retour ordonné de ces réfugiés dans leurs foyers et d'envisager la possibilité, si besoin était, de faciliter leur réinstallation dans leur pays dès que les circonstances le permettraient ;

c) de poursuivre ses efforts en vue de rassembler les moyens qui devaient lui permettre de mener à bien cette tâche. Le fait d'avoir pu éviter de devoir trancher formellement la question de l'éligibilité a joué un rôle considérable dans l'élargissement des dispositions qu'en collaboration avec la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge le Haut Commissariat a pu appliquer afin d'aider les gouvernements des pays d'accueil à prêter assistance à ces réfugiés ; le Haut Commissariat a ainsi pu obtenir plus facilement l'appui nécessaire à un programme de cette importance, en particulier celui du Gouvernement français.

99. La résolution 1671 (XVI) de l'Assemblée générale, en date du 18 décembre 1961, traitait du problème que posait la situation des réfugiés angolais au Congo. L'Assemblée générale a recommandé notamment que l'Organisation des Nations Unies au Congo, agissant en étroite liaison avec le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, la Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge et d'autres organisations bénévoles, poursuive son oeuvre de secours immédiat pendant le temps nécessaire et mette les réfugiés en mesure de subvenir dès que possible à leurs propres besoins ; elle a prié le Haut Commissaire de continuer à prêter ses bons offices pour la recherche de solutions appropriées aux problèmes relatifs à la présence des réfugiés de l'Angola dans la République du Congo (Léopoldville) en facilitant notamment, en étroite collaboration avec les autorités et les organisations directement intéressées, le rapatriement librement consenti de ces réfugiés ; enfin, elle a invité les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies ou membres d'institutions spécialisées à mettre à la disposition des organes compétents des Nations Unies les moyens que requièrent ces mesures d'assistance.

100. Outre les résolutions susmentionnées qui traitent de problèmes particuliers, il y a eu aussi d'autres résolutions de l'Assemblée générale qui ont donné au Haut Commissaire l'autorisation générale d'agir en faveur des réfugiés en offrant ses bons offices. Dans sa résolution 1388 (XIV) du 20 novembre 1959, l'Assemblée générale a invité notamment les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies ou membres d'institutions spécialisées à consacrer, à l'occasion de l'Année mondiale du réfugié, une attention spéciale aux problèmes des réfugiés relevant du mandat du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, et elle a autorisé le Haut Commissaire, en ce qui concerne les réfugiés « qui ne sont pas du ressort de l'Organisation des Nations Unies », à user de ses bons offices pour la transmission des contributions destinées à fournir une assistance à ces réfugiés.

101. Dans sa résolution 1499 (XV) du 5 décembre 1960, l'Assemblée générale a noté que, comme suite à ses résolution 1167 (XII) et 1388 (XIV) en date des 26 novembre 1957 et 20 novembre 1959, les gouvernements et les organisations non gouvernementales accordaient une attention croissante, dans de nombreux pays, aux problèmes des réfugiés « qui ne sont pas du ressort direct de l'Organisation des Nations Unies ». Elle a invité les Etats Membres de l'Organisation des Nations Unies ou membres d'institutions spécialisées à continuer à s'entendre avec le Haut Commissaire au sujet des mesures destinées à aider des groupes de réfugiés « qui ne sont pas du ressort de l'Organisation des Nations Unies ».

102. Dans sa résolution 1673 (XVI) du 18 décembre 1961, l'Assemblée générale a noté avec satisfaction les efforts déployés par le Haut Commissaire dans les divers domaines de son activité en faveur des groupes de réfugiés qui bénéficient de ses bons offices, et elle a prié le Haut Commissaire de poursuivre ses activités en faveur des réfugiés qui relèvent de son mandat ou bénéficient de ses bons offices.

103. Dans sa résolution 1783 (XVII) du 7 décembre 1962, l'Assemblée générale a noté avec satisfaction les efforts que le Haut Commissaire avait faits afin de résoudre d'une façon satisfaisante les problèmes des réfugiés, tant dans le cadre de son mandat que grâce à ses bons offices. Enfin, dans sa résolution 1959 (XVIII) du 12 décembre 1963, l'Assemblée générale a prié le Haut Commissaire de continuer d'accorder la protection internationale aux réfugiés et de poursuivre ses efforts en faveur des réfugiés qui relèvent de son mandat et de ceux pour lesquels il prête ses bons offices, en accordant une attention particulière aux nouveaux groupes de réfugiés, conformément aux résolutions pertinentes de l'Assemblée générale et aux directives du Comité exécutif du programme du Haut Commissaire.

G) Techniques juridiques envisagées ou adoptées dans d'autres domaines

104. L'examen qui précède de la définition du terme « réfugié » telle qu'elle figure dans les instruments d'avant-guerre et dans la Constitution de l'OIR, ainsi que l'examen de l'historique des définitions données dans la Convention de 1951 et dans le Statut, ont montré les divers problèmes qui se sont posés du point de vue de la technique juridique lorsqu'on a cherché à prendre des dispositions en faveur de nouveaux groupes de réfugiés. On a déjà indiqué180 qu'il était peu probable que les gouvernements acceptent d'assumer des obligations illimitées envers de nouveaux groupes de réfugiés et qu'il pouvait par conséquent devenir nécessaire de permettre l'introduction de certaines limitations au moyen de procédés juridiques appropriés. C'est la raison pour laquelle on se propose d'indiquer brièvement ici divers procédés juridiques adoptés dans des traités multilatéraux relevant d'autres domaines et qui ne sont pas dépourvus d'intérêt pour le problème qui fait l'objet du présent document.

i) Disposition prévoyant, dans des instruments internationaux, leur acception totale ou partielle

105. On a vu que d'après l'article 23 de la Convention de 1933 relative au statut international des réfugiés les Parties contractantes peuvent, au moment de la signature ou de l'adhésion, déclarer que leur signature ou adhésion ne s'appliquera pas à certains chapitres, articles ou alinéas, à l'exclusion du chapitre XI (« Dispositions générales »), ou formuler des réserves. Une variante de cette disposition figure à l'article 25 de la Convention de 1938 concernant le statut des réfugiés, qui stipule que les Parties contractantes devront, au moment de la signature, de la ratification, de l'adhésion, etc., indiquer que leur signature, ratification, adhésion, etc. s'appliquera soit à des chapitres spécifiquement énumérés, soit à la totalité de la Convention. En l'absence d'indication à ce sujet, la signature, la ratification, l'adhésion, etc. vaudra pour l'ensemble de la Convention. En outre, les Parties contractantes peuvent formuler des réserves concernant des articles compris dans les chapitres auxquels s'appliquera leur obligation.181 On trouve aussi dans d'autres instruments multilatéraux d'avant-guerre qui ne traitent pas particulièrement des réfugiés le procédé suivant lequel les obligations entraînées par un accord international peuvent être acceptées en totalité ou seulement en partie. On peut citer à ce propos la Convention interaméricaine des radiocommunications182, signée en 1937, et l'Acte général du 26 septembre 1928 pour le règlement pacifique des différends internationaux.183 Ce dernier instrument laissait aussi aux Parties contractantes la faculté de formuler des réserves.184 L'Acte général revisé pour le règlement pacifique des différends internationaux adopté le 28 avril 1949 par l'Assemblée générale des Nations Unies contient également des dispositions dans le même sens.185

106. La technique de l'« acceptation partielle », bien que présentant certaines analogies avec la technique juridique qui permet aux parties contractantes de formuler des réserves expressément indiquées,186 en est différente, et a été employée elle aussi dans un certain nombre de conventions adoptées par l'Organisation internationale du Travail avant et surtout après la deuxième guerre mondiale.

107. Il semble qu'à l'OIT la technique de l'« acceptation partielle » ait été considérée comme particulièrement propre à l'obtention de ratifications nombreuses dans des cas où les circonstances spéciales dans lesquelles des Etats membres se trouvaient risquaient de les empêcher d'assumer les obligations plus lourdes qu'impliquerait l'acceptation de l'ensemble d'une convention. Telle qu'elle a été employée dans les conventions de l'OIT, cette technique présente plusieurs variantes :

a) Exclusion d'une ou plusieurs parties déterminées

108. La Convention n° 63 de 1938 concernant les statistiques des salaires et des heures de travail se divise en six parties. La partie II a trait aux statistiques des gains moyens et des heures de travail effectuées dans les industries minières et manufacturières et la partie III aux statistiques des taux de salaires au temps et des heures de travail normales dans les industries minières et manufacturières. La Conférence qui a adopté cette Convention a décidé que l'une et l'autre catégories de statistiques avaient leur utilité et que la Convention devait traiter les deux questions sur pied d'égalité.187 Cependant, un alinéa du préambule stipule que bien qu'il soit souhaitable que tous les membres de l'Organisation compilent des statistiques appartenant aux catégories indiquées à la partie II, il est toutefois opportun que la Convention soit ouverte à la ratification des membres qui ne sont pas en mesure de se conformer aux prescriptions de ladite partie. Le paragraphe 1 de l'article 2 de la Convention stipule que tout membre qui ratifie la Convention peut, par une déclaration annexée à sa ratification, exclure de l'engagement résultant de sa ratification : a) ou l'une des parties II, III ou IV ; b) ou les parties II et IV ; c) ou les parties III et IV. (La partie IV concerne les statistiques des salaires et des heures de travail dans l'agriculture.)

109. La Convention n° 81 de 1947 concernant l'inspection du travail se divise en deux parties : partie I - Inspection du travail dans l'industrie ; partie II - Inspection du travail dans le commerce. L'article 25 stipule que tout membre peut, par une déclaration accompagnant sa ratification, exclure la partie II de son acceptation de la Convention.188

110. La Convention (revisée) n° 109 de 1958 concernant les salaires, la durée du travail à bord et les effectifs comprend une partie I (Dispositions générales), une partie II (Salaires), une partie III (Durée de travail à bord des navires) et une partie IV (Effectifs). Conformément au paragraphe 1 de l'article 5, toute membre qui ratifie la Convention peut, par une déclaration annexée à sa ratification, exclure de celle-ci la partie II de la Convention.189

b) Acceptation de l'une ou l'autre de deux parties

111. La Convention (revisée) n° 96 de 1949 concernant les bureaux de placement payants contient une disposition (article 2) en vertu de laquelle les membres pourront indiquer dans leur instrument de ratification s'ils acceptent les dispositions de la partie II de la Convention (Suppression progressive des bureaux de placement payants) ou de la partie III de la Convention (Réglementation des bureaux de placement payants).

c) Acceptation d'une partie contenant des dispositions essentielles et acceptation éventuelle d'autres parties

112. L'article 2 de la Convention n° 102 de 1952 concernant la norme minimum de la sécurité sociale stipule que tout membre pour lequel la Convention est en vigueur devra appliquer la partie I, trois au moins des parties II à X, les dispositions correspondantes des parties XI, XII et XIII, et la partie XIV. Les parties I et XI à XV contiennent des dispositions générales, tandis que les parties II à X traitent d'aspects particuliers des prestations de la sécurité sociale. Lors de l'élaboration de cette Convention, l'OIT avait fait une étude en vue de déterminer dans quelle mesure les membres pourraient appliquer les parties II à X. Cette étude avait montré, notamment en ce qui concerne les pays peu développés, que les parties III (Indemnités de maladie) et V (Prestations de vieillesse) et les parties VIII (Prestations de maternité), IX (Prestations d'invalidité) et X (Prestations de survivants) pouvaient être appliquées immédiatement. Toutefois, les soins médicaux (partie II) étaient rarement accordés dans ces pays aux membres de la famille d'un assuré et les systèmes de prestations aux familles (partie VII) et de prestations de chômage (partie IV) n'y étaient pas encore en vigueur.190

113. De même, la Convention n° 118 de 1962 concernant l'égalité de traitement des nationaux et des non-nationaux en matière de sécurité sociale énonce des obligations de caractère général pour l'égalité de traitement. Conformément à l'article 2, tout membre peut accepter les obligations de la Convention en ce qui concerne une ou plusieurs des branches de sécurité sociale énumérées à l'article191, pour lesquelles il possède une législation effectivement appliquée sur son territoire à ses propres ressortissants. Cette disposition a été inscrite dans la Convention afin de lui donner un caractère propre à lui valoir de nombreuses ratifications et, à cet effet, on n'y pas inscrit d'obligation qui aurait imposé aux membres d'accepter plus d'une branche de la sécurité sociale.192

d) Acceptation de l'ensemble d'une convention contenant des dispositions essentielles et acceptation éventuelle d'une ou de plusieurs annexes

114. Enfin, la Convention (revisée) No 97 de 1949 concernant les travailleurs migrants contient des dispositions relatives aux travailleurs migrants en général et comporte trois annexes traitant de questions particulières : Annexe I - Recrutement, placement et conditions de travail des travailleurs migrants qui ne sont pas recrutés en vertu d'arrangements relatifs à des migrations collectives intervenus sous contrôle gouvernemental ; Annexe II - Recrutement, placement et conditions de travail des travailleurs migrants recrutés en vertu d'arrangements relatifs à des migrations collective intervenus sous contrôle gouvernemental ; Annexe III - Importation des effets personnels, des outils et de l'équipement des travailleurs migrants. L'article 14 stipule que tout membre qui ratifie la Convention peut, par une déclaration annexée à sa ratification, exclure de celle-ci les diverses annexes à la Convention ou l'une d'entre elles.

115. Une des caractéristiques des conventions de l'OIT sus-indiquées est que toutes stipulent que la partie ou les parties qui n'ont pas été acceptées peuvent l'être ultérieurement. Cet élément positif est souligné par les dispositions de plusieurs de ces conventions selon lesquelles la partie d'une convention qui n'a pas été acceptée doit faire l'objet d'un rapport. Ainsi, le paragraphe 3 de l'article 2 de la Convention No 63 stipule que tout membre à l'égard duquel est en vigueur une déclaration fait conformément au paragraphe 1 de cet article doit indiquer chaque année, dans son rapport sur l'application de la Convention, dans quelle mesure un progrès quelconque a été réalisé en vue de l'application de la partie ou des parties de la Convention exclues de son engagement.193

116. On trouve une variante au paragraphe 2 de l'article 3 de Convention No 102, où il est stipulé que tout membre qui a fait une déclaration conformément au paragraphe 1 de cet article doit, dans le rapport annuel ... faire connaître à propos de chacune des dérogations dont il s'est réservé le bénéfice : a) soit que les raisons qu'il a eues pour ce faire existent toujours ; b) soit qu'il renonce, à partir d'une date déterminée à se prévaloir de la dérogation en question. Enfin, certaines conventions stipulent expressément qu'en ce qui concerne une partie qui n'a pas encore été acceptée, tout membre peut déclarer qu'il concerne une partie qui n'a pas encore été acceptée, tout membre peut déclarer qu'il a l'intention d'accepter cette partie comme ayant la valeur d'une recommandation.194

117. Le procédé qui consiste à permettre aux parties à une convention multilatérale de l'accepter en totalité ou seulement en partie a été employé aussi dans la Charte sociale européenne195, d'une manière semblable à celle qu'on rencontre dans les conventions de l'OIT mentionnées plus haut.

ii) Recommandation relative aux apatrides de facto dans l'Acte final de la Conférence sur le statut des apatrides

118. On a vu plus haut que la résolution 116 (VI) du Conseil économique et social en date des 1er et 2 mars 1948, en exécution de laquelle le Secrétaire général a étable « Une étude sur l'apatridie », ne mentionnait pas les réfugiés mais seulement les « apatrides ». Par la suite, lors des travaux préparatoires de la Convention de 1951, seul le problème des réfugiés a été étudié en détail. La Conférence de plénipotentiaires qui a adopté la Convention de 1951 n'a pas pris de décision sur le projet de protocole relatif au statut des apatrides, primitivement préparé par le Comité spécial à sa première session,196 et elle a fait figurer la résolution suivante dans son Acte final :

« La conférence,

« Ayant pris en considération le projet de protocole relatif au statut des apatrides,

« considérant que ce sujet exige encore une étude plus approfondie

« Décide de ne pas prendre de décision à ce sujet à cette Conférence et renvoie le projet de protocole pour plus ample étude aux organes appropriés des Nations Unies : »

119. En conséquence, le Conseil économique et social a convoqué une conférence spéciale de plénipotentiaires qui s'est réunie en septembre 1954, à New York, afin d'examiner le projet de protocole. La Conférence n'a pas adopté un protocole, mais une convention distincte relative au statut des apatrides, élaborée sur le modèle de la Convention relative au statut des réfugiés.

120. Aux fins de la Convention relative au statut des apatrides, le terme « apatride » désigne, conformément à l'article premier, « une personne qu'aucun Etat ne considère comme son ressortissant par application de sa législation » (c'est-à-dire un apatride de jure).

121. La question des apatrides dits de facto,197 c'est-à-dire des personnes qui possèdent une nationalité mais ne jouissent plus de la protection de l'Etat dont elles ont la nationalité ni de tout autre Etat, a donné lieu, lors de la conférence, à une importante discussion. La délégation de la Belgique a proposé de comprendre dans la définition les personnes « qui invoquent, pour renoncer à la protection du pays dont elles ont la nationalité, des raisons reconnues valables par l'Etat de résidence ». Un comité de rédaction chargé de la définition du terme « apatride » a présenté, outre la définition des apatrides qui figurait à l'article premier de la Convention, trois variantes pour un deuxième paragraphe qui devait s'appliquer aux apatrides de facto :

Variante A :

« Aux fins du présent Protocole (de la présente Convention), le terme « apatride » désigne aussi les personnes qui invoquent, pour renoncer à la protection du pays dont elles ont la nationalité, des raisons reconnues valables par l'Etat de résidence. »

Variante B :

« Un Etat contractant peut, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion, déclarer qu'il étend les dispositions du présent Protocole (de la présente Convention) à toute personne résidant hors de son territoire, qui a renoncé à la protection de l'Etat dont elle est, ou était, le ressortissant, en invoquant des raisons reconnues valables par l'Etat de résidence.

« Tout Etat contractant qui n'a pas fait de déclaration au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion peu, à tout moment, étendre ses obligations par notification adressée au Secrétaire général des Nations Unies. »

Variante C :

Aucune des dispositions du présent Protocole (de la présente Convention) ne peut être interprétée de façon qu'elle ne puisse devenir applicable à une personne résidant hors de son propre pays, qui a renoncé à la protection de l'Etat dont elle est, ou était, le ressortissant, en invoquant des raisons reconnues valables par l'Etat de résidence. »

122. Comme on peut le voir, les procédés juridiques proposés dans les variantes B et C présentent certaines analogies avec le procédé juridique employé à l'article premier de la Convention de 1933 relative au statut des réfugiés.198 Ayant été mises aux voix, la définition des apatrides de jure et la variante C ont été adoptées.199 Toutefois, on s'est demandé si le fait qu'un Etat contractant accepte d'appliquer les dispositions de la Convention à des apatrides de facto en vertu de la clause facultative qui avait été adoptée aurait des effets extra-territoriaux, c'est-à-dire si ce fait obligerait d'autres Etats contractants à appliquer les dispositions de la Convention à des apatrides de facto. La Conférence a finalement décidé de ne pas faire figurer dans la Convention une clause relative aux apatrides de facto et ayant des effets extra-territoriaux,200 mais elle adopté la recommandation suivante qui figure dans l'Acte final de la Conférence :

« La Conférence

« Recommande que, lorsqu'ils reconnaissent comme valables les raisons pour lesquelles une personne a renoncé à la protection de l'Etat dont elle est le ressortissant, les Etats contractants envisagent favorablement la possibilité d'accorder à cette personne le traitement que la Convention accorde aux apatrides ;

« Recommande aussi que, dans le cas où l'Etat sur le territoire duquel ladite personne réside a décidé de lui accorder le traitement susindiqué, les autres Etats contractants lui accordent aussi le traitement prévu par la Convention. »

123. On voit qu'il y a une certaine différence entre cette recommandation et la recommandation E de l'Acte final de la Convention de 1951.201 Celle-ci exprime, en termes généraux, l'espoir que la Convention aura valeur d'exemple, en plus de sa portée contractuelle, et qu'elle incitera tous les Etats à accorder dans toute la mesure du possible aux personnes se trouvant sur leur territoire en tant que réfugiés et qui ne seraient pas couvertes par les dispositions de la Convention, le traitement prévu par cette Convention. La recommandation qui figure dans l'Acte final de la Conférence sur le statut des apatrides semble avoir plus de vigueur en ce sens qu'elle contient un élément de réciprocité, c'est-à-dire que si un Etat sur le territoire duquel réside un apatride de facto a décidé de lui accorder le traitement prévu par la Convention, on recommande aux autres Etats contractants de lui accorder le même traitement.

124. D'autre part, la recommandation figurant dans l'Acte final de la Conférence sur le statut des apatrides, du fait qu'elle n'est qu'une recommandation, a soulevé les difficultés citées précédemment,202 inhérentes aux recommandations en général. En particulier, il est improbable que la décision d'un Etat d'accorder aux apatrides de facto le traitement que prévoit la Convention ait des effets extra-territoriaux si d'autres Etats parties à la Convention ne reconnaissent pas ces effets.203

III. NOUVEL ENONCE DU PROBLEME EN TENANT COMPTE DES TECHNIQUES JURIDIQUES EXAMINEES

125. Bien que la définition donnée dans la Convention et la définition donnée dans le Statut ne fussent pas identiques, elles l'étaient dans la pratique au moment de l'adoption de ces deux instruments. Avec le temps, l'écart entre les groupes de personnes visés par les deux instruments s'est élargi graduellement en raison du nombre croissant des réfugiés sur lesquels le Haut Commissaire exerce son mandat en vertu du Statut mais qui ne sont pas mis au bénéfice de la Convention en raison de la date limite du 1er janvier 1951. De plus, de nouveaux groupes de réfugiés ont apparus pour lesquels le Haut Commissaire offre ses bons offices, non sur la base du Statut, mais en vertu de diverses résolutions de l'Assemblée générale.204 D'autre part, diverses résolutions de l'Assemblée générale ont élargi le champ d'action du Haut Commissaire quant aux tâches qui lue incombent.205 L'étude de l'historique de la définition du terme « réfugié » donnée soit dans la Convention, soit dans le Statut a montré que plusieurs Etats n'étaient pas partisans d'une formule générale, mais étaient partisans d'une formule restrictive. On ne peut exclure l'éventualité où certains Etats adopteraient une attitude analogue à l'égard des mesures qu'on pourrait proposer pour résoudre le problème qui se pose actuellement. Il serait donc souhaitable, en proposant de telles mesures, de prévoir la possibilités offertes par les différentes techniques juridiques peuvent présenter un intérêt.

126. Il semble que, d'une manière générale, on reconnaisse qu'il est nécessaire d'adopter des mesures appropriées pour que la Convention puisse être appliquée à ceux des réfugiés sur lesquels le Haut Commissaire exerce son mandat en vertu du Statut mais qui ne sont pas mis au bénéfice de la Convention en raison de la date limite du 1er janvier 1951. Le problème qui se pose a ce sujet est celui du genre de mesure a adopter. Une mesure à cet effet pourrait prendre soit la forme d'une recommandation, soit la forme d'une disposition comportant obligation juridique acceptée par les Parties à la Convention.

A) Recommandation

127. Comme on a pu le voir, un procédé juridique possible serait celui d'une recommandation, mais elle risque de présenter ce206 pour ce qui est de résoudre le problème qui fait l'objet du présent document. On a également mentionné les difficultés qui peuvent se présenter pour l'application de la Recommandation E de l'Acte final de la Convention de 1951207 et pour celle de la Recommandation relative aux apatrides de facto qui figure dans l'Acte final de la Convention de 1954 relative au statut des apatrides.208 On a vu aussi que d'après plusieurs des conventions de l'OIT dont il a été question plus haut les Etats membres ont la possibilité de déclarer qu'ils acceptent comme ayant valeur de recommandations celles des parties de la convention qu'ils ne sont pas encore en mesure d'accepter comme emportant obligation juridique.209 Ces exemples montrent qu'on peut avoir recours à une recommandation en tant que technique juridique complémentaire. Par conséquent, si l'acceptation d'obligations juridiques par les Etats Parties à la Convention de 1951 était considérée comme offrant une solution satisfaisante du problème considéré et si l'introduction de certaines limitations à ces obligations était prévue, on pourrait alors avoir recours à la technique de la recommandation dans les domaines où, en raison de ces limitations, les obligations juridiques ne seraient ou n'auraient pas encore été acceptées par les Etats contractants.

B) Acceptation d'obligations juridiques par les Etats Parties à la Convention

128. C'est là le procédé juridique normalement employé pour modifier un traité international, mais certains problèmes se posent dans le cas présent en ce qui concerne la méthode par laquelle de nouvelles obligations seront assumées et la portée de ces obligations.

i) Méthode

129. En ce qui concerne la méthode, on peut envisager deux possibilités : la revision de la Convention, l'adoption d'un protocole.

a) Revision.

La revision est prévue à l'article 45 de la Convention :

« 1. Tout Etat contractant pourra en tout temps, par voie de notification adressée au Secrétaire général des Nations Unies, demander la revision de cette Convention ;

« 2. L 'Assemblée générale des Nations Unies recommandera les mesures à prendre, le cas échéant, au sujet de cette demande. »

130. Bien que cette méthode soit prévue expressément par la Convention, elle risque de présenter certains inconvénients d'ordre pratique en ce qui concerne la solution du problème qui nous occupe. Avant qu'on puisse faire quoi que ce soit, il faudrait qu'une demande soit adressée à l'Assemblée générale. Ce n'est que lorsque l'Assemblée générale aurait examiné les mesures qu'il conviendrait de prendre le cas échéant au sujet de cette demande et aurait adopté une recommandation à cet effet, que l'affaire pourrait suivre son cours. De plus, une discussion à l'Assemblée générale impliquerait la participation de nombreux Etats qui ne sont pas parties à la Convention et qui ne sont donc pas directement intéressés au problème, et impliquerait l'exclusion des Etats qui sont Parties à la Convention mais ne sont pas membres de l'Organisation des Nations Unies.

b) Protocole

131 D'un autre côté, les Etats Parties à la Convention pourraient adopter directement un protocole sans discussion préalable à l'Assemblée générale. Si on ne pouvait obtenir l'accord général de tous les Etats Parties à la Convention, on pourrait au moins parvenir à un certain résultat si plusieurs Etats adoptaient un protocole, notamment si d'autres recevaient la faculté d'y adhérer ultérieurement.

ii) Portée de la nouvelle obligation envisagée

132. Du point de vue de l'efficacité, il serait évidemment fort souhaitable que la nouvelle obligation envisagée soit définie d'une manière aussi large que possible et acceptée par le plus grand nombre possible d'Etats. La meilleure solution semblerait être celle d'un accord général de tous les Etats contractants pour la suppression de la date limite du 1er janvier 1951 à l'Article 1, A. 2 de la Convention. Cela aurait pour résultat que la Convention deviendrait applicable à tous les groupes de réfugiés actuels et, automatiquement, futurs, répondant à la définition donnée dans la Convention. Toutefois, l'étude de l'historique de la définition du terne « réfugié » donnée dans la Convention210 et dans le Statut211 montre que plusieurs Etats ont adopté des vues plus limitées du fait qu'ils se refusent à accepter des obligations futures imprévisible. On ne peut écarter la possibilité que certains Etats continuent de ne pas vouloir assumer des obligations futures dont ils ne peuvent prévoir la portée, ou à ne pas vouloir étendre leurs obligations de manière qu'elles portent sans limitation sur tous les groupes de réfugiés existants. Il pourra donc falloir chercher un compromis entre l'universalité, d'une part, et l'efficacité, de l'autre. Du point de vue de la technique juridique, il peut donc être souhaitable, si on veut que le plus grand nombre possible d'Etats acceptent la nouvelle obligation, que cette obligation comporte en elle-même une limitation ou la possibilité d'une limitation. Cette limitation pourrait être établie a) ratione personae, c'est-à-dire à l'égard d'un groupe déterminé ou de groupes déterminés de réfugiés ; ou b) ratione materiae, c'est-à-dire à l'égard de dispositions particulières de la Convention ; ces deux procédés encore être employés concurremment.

a) Limitation ration personae

133. Une limitation concernant un groupe déterminé ou des groupes déterminés pourrait revêtir diverses formes. On pourrait prévoir par exemple un élargissement général de la portée actuelle de la Convention en même temps qu'une limitation générale concernant des groupes existants ou dont l'existence peut être prévue à une date déterminée, ce qui reviendrait à fixer une nouvelle date limite. A part ou en plus de cette nouvelle date limite, il serait possible de formuler une limitation plus précise en ce qui concerne des groupes de personnes déterminées en définissant les événements à la suite desquels ces personnes sont devenues des réfugiés. Cela présenterait une certaine analogie avec la limitation de caractère géographique qui figure actuellement au paragraphe B de l'Article 1 de la Convention de 1951.

b) Limitation ratione materiae

134. Une autre solution serait que les Etats Parties à la Convention acceptent que la Convention comme telle doive, en principe, s'appliquer à tous les réfugiés visés par la définition, sans limitation de date. Toutefois, on pourrait en même temps établir des limitations en ce qui concerne les dispositions particulières de la Convention qui devraient être appliquées. Sur ce point, les techniques juridiques adoptées dans les Conventions de 1933 et de 1938212, dans certaines convention de l'OIT et dans la Charte sociale européenne213 peuvent offrir des précédents utiles. Cependant, si on devait adopter une solution de ce genre, il faudrait examiner les dispositions de la Convention avec beaucoup de soin afin de déterminer lesquelles, vu les circonstances, pourraient ou ne pourraient pas être exclues.

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1 Voir les paragraphes 26 à 3-1.

2 La définition du terme « réfugiés » dans la Convention de 1951 et dans le Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés sera examinée en détail aux paragraphes 21 à 25.

3 On trouvera dans « Une étude sur l'apatridie », pages 35 à 42, des indications détaillées concernant les organismes internationaux chargés d'assurer la protection juridique des réfugiés avant la création du Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.

4 Voir les paragraphes 14 et 96 à 103.

5 On remarquera que, déjà au moment où la Convention a été adoptée, la définition visait à exclure les événements survenus après le 1er janvier 1951, mais non les personnes qui deviendraient à cette date, à la suite d'événements antérieurs à celle-ci ou à la suite d'effets de tels événements qui ne se manifesteraient qu'à une date ultérieure. Voir le paragraphe 25.

6 Voir les paragraphes 51 à 54, 118 à 124 et 127.

7 Voir les paragraphes 96 à 103.

8 Rapport sur la douzième session du Comité exécutif du programme du Haut Commissaire, document A/AC.96/270, p. 7.

9 Voir les paragraphes 36 à 42.

10 Pour une étude des conditions de fait relatives au problème des réfugiés dans la période d'après-guerre, voir Elfan Rees : Century of the Homeless Man, International Conciliation, No 515, novembre 1957, et James M. Read : The United Nations and Refugees Changing Concepts, No 537, mars 1962, publiés tous deux sous les auspices de la Fondation Carnegie pour la paix internationale.

11 « Les décisions de non-éligibilité prises par l'Organisation internationale pour les réfugiés pendant la durée de son mandat ne font pas obstacle à ce que la qualité de réfugié soit accordée à des personnes qui remplissent les conditions prévues au paragraphe 2 de la présents section. »

12 « Dans le cas d'une personne qui a plus d'une nationalité, l'expression « du pays dont elle a la nationalité » vise chacun des pays dont cette personne a la nationalité. Ne sera pas considérée comme privée de la protection du pays dont elle a la nationalité, toute personne qui, sans raison valable ondée sur une crainte justifiée, ne s'est réclamée de la protection de l'un des pays dont elle a la nationalité. »

13 Des 47 Etats actuellement parties à la Convention - 16 ont adopté la formule a) : l'Argentine l'Australie, le Brésil, le Congo (Brazzaville), la Côte d'Ivoire, le Dahomey, l'Equateur, la France, l'Italie, le Luxembourg, Monaco, le Niger* le Pérou, le Portugal, le Sénégal et la Turquie.

L'article premier de la Convention relative au statut des réfugiés et les dispositions correspondantes du Statut du HCR précisent également les circonstances, dans lesquelles une personne cesse d'être un réfugié (« clauses de cessation ») ou est exclue du bénéfice de la Convention (« clauses d'exclusion ») (Convention, sections C à E de l'article premier ; Statut, alinéas a) à f) de la section A du paragraphe 6 et paragraphe 7). Ces dispositions ne seront pas examinées dans la présente étude étant donné qu'elles sont sans importance pour le problème qui nous occupe.

14 Rapport du Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes (première session), 17 février 1950, E/1618, page 36. En ce qui concerne l'application de la Convention aux nouveaux réfugiés, voir les paragraphes 5. 6 et 7.

15 Recueil des traités de la Société des Nations, Vol. 13, N° 355. L'Arrangement ne comportait pas de définition du terme « réfugié russe », mais la formule de certificat d'identité annexée à cet Arrangement désignait le porteur comme étant « une personne d'origine russe n'ayant pas acquis une autre nationalité ».

16 Document CL.72(a) 1924 de la Société des Nations.

17 Recueil des traités de la Société des Nations, Vol. 89, N° 2004. Aux fins de cet Arrangement, les réfugiés russes et arméniens étaient définis comme suit : « Russe : Toute personne d'origine russe qui ne jouit pas ou ne jouit plus de la protection du Gouvernement de l'Union des Républiques socialistes soviétiques et qui n'a pas acquis une autre nationalité ; Arménien : Toute personne d'origine arménienne auparavant sujette de l'Empire ottoman qui ne jouit pas ou ne jouit plus de la protection du Gouvernement de la République turque et qui n'a pas acquis une autre nationalité ».

18 Ibid, N° 2006.

Aux fins les cet Arrangement, les catégories étaient définies comme suit. « Réfugié assyrien, assyro-chaldéen et assimilé Toute personne d'origine assyrienne et assyro-chaldéenne, ainsi que par assimilation toute personne d'origine syrienne ou kurde, qui ne jouit pas ou ne jouit plus de la protection de l'Etat auquel elle appartenait et qui n'a personne ou ne possède pas une autre nationalité ; Réfugié turc : Toute personne d'origine turque anciennement sujette de l'Empire ottoman qui, en vertu du. Protocole de Lausanne du 24 juillet 1923, ne jouit pas ou ne jouit plus de la protection de la République turque et qui n'a pas acquis d'autre nationalité ». (Cette définition concernait un nombre limité de réfugiés turcs (150) qui n'avaient pas bénéficié de l'amnistie accordée par le Gouvernement de la République turque après, le renversement de la dynastie impériale par Kemal Ataturk (Ibid, Vol.36, p. 1, 45).

19 Ibid, N° 2005.

20 Ibid, Vol. 159, N° 3663.

Conformément à l'Article premier, cette Convention était applicable « aux réfugiés russes, arméniens et assimilés, tels qu'ils ont été définis par les Arrangements du 12 mai 1926 et 30 juin 1928, sous réserve des modifications ou précisions que chaque Partie contractante pourra apporter à cette définition au moment de la signature ou de l'adhésion ».

21 Ibid, Vol. 171, N° 4461. Aux fins de cet Arrangement, le terme « réfugiés provenant d'Allemagne » s'appliquait, selon l'Article premier, à « toute personne ayant été établie dans ce pays, qui ne possède pas une autre nationalité que la nationalité allemande et à l'égard do laquelle il est établi qu'en droit ou en fait elle ne jouit pas de la protection du Gouvernement du Reich. »

22 Ibid, Vol. 192. N° 4461. Aux fins de cette Convention, le terme « réfugiés provenant d'Allemagne » s'appliquait, selon l'Article premier, à toutes les personnes suivantes : « a) Les personnes possédant ou ayant possédé la nationalité allemande et ne possédant pas une autre nationalité, et à l'égard desquelles il est établi qu'en droit on en fait elles ne jouissent pas de la protection du Gouvernement allemand ; b) Les apatrides non visés par les convention ou arrangements antérieurs ayant quitté le territoire allemand où ils s'étaient fixés et à l'égard desquels il est établi qu'en droit ou en fait ils ne jouissent pas de la protection du Gouvernement allemand ». Les personnes qui avaient quitté l'Allemagne pour des raisons de convenance purement personnelle étaient exclues de cette définition.

23 Ibid, Vol. 198, NO 4634. La définition adoptée dans le Protocole additionnel était mutatis mutandis la même elle qui figurait à l'article premier de la Convention du 10 février 1938.

24 Accord du 30 juin 1928 relatif au fonctionnement des services du Haut Commissaire de la Société des Nations pour les réfugiés, Recueil des traités de la Société des Nations, Vol, 93, N° 2126.

25 Dans le préambule, les Etats contractant exprimaient la désir « d'arriver à l'application aussi efficace que possible des résolutions contenues dans l'Arrangement relatif au statut juridique des réfugiés russes et arméniens ... ».

26 Souligné par nous.

27 Ordonnance No 45-766 du 15 mars 1945. Les réfugiés espagnols étaient définis comme suit : « les personnes possédant ou ayant possédé la nationalité espagnole ne possédant pas une autre nationalité et à l'égard desquelles il est établi qu'en droit ou en fait elles ne jouissent pas de la protection du Gouvernement espagnol ».

28 Application de la Convention aux colonies, protectorats, territoires d'outre-mer, etc.

29 L'article 14 de l'Arrangement provisoire de 1933 se bornait à stipuler : « Les gouvernements peuvent, au moment de la signature, formuler des réserves. A tout moment, les Parties contractantes auront la faculté de retirer tout ou partie de leurs réserves ou d'en formuler de nouvelles au moyen d'une déclaration adressée au Secrétaire général de la Société des Nations... »

30 Voir les paragraphes 105 à 117.

31 Document de l'Organisation des Nations Unies E/600, paragraphe 46.

32 Document de l'Organisation des Nations Unies E/1112 et E/1112/Add.1, pages 9 et 10. Etant donné que l'apatridie est un principe purement juridique impliquant l'absence de nationalité, il serait plus juste de parler de personnes non protégées qui, selon les circonstances, pourraient être considérées comme des personnes non protégées de jure, c'est-à-dire des apatrides, ou des personnes non protégées de facto, c'est-à-dire des réfugiés, étant entendu qu'il y a aussi des réfugiés qui sont des personnes non protégées de jure, c'est-à-dire apatrides. Dr. Weis : Legal Aspects of the Convention of 28 July 1951 relating to the Status of Refugees. British Yearbook of International Law, 1953, p. 480.

33 « Une étude sur l'apatridie », page 73.

34 Les représentants de onze gouvernements ont pris part aux travaux du Comité : Belgique, Brésil, Canada, Chine, Danemark, Etats-Unis d'Amérique, France, Israël, Royaume-Uni, Turquie et Venezuela.

35 Rapport du Comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes, document E/1618, 17 février 1950.

36 Document E/AC.7/SR.156 à 169 (Comité social).

37 Australie, Autriche, Belgique, Brésil, Canada, Colombie, Danemark, Egypte, Etats-Unis d'Amérique, France, Grèce, Israël, Italie, Luxembourg, Monaco, Norvège, Pays-Bas, République fédérale d'Allemagne, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, Saint-Siège, Suisse (la délégation suisse représentait aussi le Liechtenstein), Turquie, Venezuela et Yougoslavie

38 Cuba et Iran.

39 « LA CONFERENCE,

« AYANT PRIS EN CONSIDERATION le projet de Protocole relatif au statut des apatrides,

« CONSIDERANT que ce sujet exige encore une étude plus approfondie,

« DECIDE de ne pas prendre de décision à ce sujet à cette Conférence et renvoie le projet de protocole pour plus ample étude aux organes appropriés des Nations Unies. »

40 Document E/AC.32/2, en date du 5 Janvier 1950.

41 On estimait que cette difficulté pourrait être surmontée en fixant le champ d'application de la Convention en fonction de la situation au moment où elle serait conclue. Cette solution présentait toutefois l'inconvénient d'être statique. Une autre possibilité consistait à prévoir qu'en cas de changement apporté par l'Assemblée générale au champ de la protection des Nations Unies, le champ d'application de la Convention serait modifié ipso facto sous réserve de la faculté laissée aux Etats de déclarer, dans un délai fixé, qu'elle n'acceptaient pas les nouvelles définitions. Ibid, pp. 18 à 20.

42 Loc. Cit.

43 L'avant-projet proposé par le Royaume-Uni avait initialement une portée assez étendue pour comprendre les apatrides aussi bien que les réfugiés, mais son texte revisé était limité à ces derniers. En vertu de ce texte revisé, le terme « réfugié » désignait, sauf stipulations contraires, « une personne qui, ayant quitté le pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle parce qu'elle y était ou éprouvait la crainte fondée d'y être l'objet de persécutions, on bien ne veut pas y retourner pour des raisons valables et suffisantes, ou bien n'est pas autorisée à y rentrer par les autorité de ce pays, et qui n'est pas ressortissante d'un autre pays » (E/AC.32/L.2/Rev.1).

Le préambule de l'avant-projet proposé par la France stipulait, en ce qui concerne la qualité de réfugié, que cette qualité, « sous réserve des conditions prévues dans le dispositif de la présente Convention, doit être reconnue à tous ceux qui, ayant quitté leur pays d'origine, se refusent à y retourner dans la crainte de persécutions ou ne peuvent le faire parse qu'ils n'ont pas obtenu l'autorisation d'y rentrer et ne veulent pas on ne peuvent pas, pour l'un l'autre de ces motifs, se réclamer de la protection de ce pays, pour autant qu'ils n'ont pas encore acquis la nationalité d'un antre pays » (E/AC.32/L.3). Le rectificatif au texte du projet de l'article premier stipulait : « 1) Sous réserve des décisions complémentaires qui seraient prises par l'Assemblée générale et des accords particuliers qui pourraient être conclus entre les signataires de la présente Convention et le Haut commissaire pour les réfugiés..., les signataires de la présente Convention reconnaissent la qualité de réfugié, bénéficiant, en conséquence, de la protection suprême des Nations Unies, à toute personne qui : a) cherchant ou ayant reçu asile, dans les conditions de l'article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, ou b) ayant quitté son pays d'origine et se refusant à y retourner dans la crainte fondée de persécutions ou bien ne pouvant obtenir de ce pays la permission d'y rentrer, ne veut ou ne peut, pour l'un ou l'autre des motifs indiqués à l'alinéa b) ci-dessus, se réclamer de la protection dudit pays. » (E/AC.32/L.3/Corr.1).

44 E/AC.32/L.4 et Add.1. Le terme « réfugié » devait en outre s'appliquer « aux personnes appartenant à toutes autres catégories que les Hautes Parties contractantes pourront, sur la recommandation de l'Assemblée générale, décider d'ajouter aux catégories ci-dessus ».

45 E/AC.32/SR.5, p. 3.

46 E/AC.32/SR.3, p. 13.

47 E/AC.32/SR.6, p. 8.

48 Document E/1618, p. 36.

49 Ibid, pp. 11 et 12

50 L'Autriche (E/1703/Add.4, p. 5) et l'Italie (E/1073/Add.6, p. 3) ont attiré l'attention sur le fait qu'on risquait d'exclure les réfugiés qui pourraient affluer par la suite.

La France (E/1703/Add.5, pp. 2 et 3), tout en réaffirmant le souci qu'elle avait de faciliter une définition plus large et générale, a fait observer en particulier qu'une telle définition « ne saurait avoir pour effet à elle seule de créer pour les gouvernements d'autres engagements que ceux auxquels ils consentiraient à souscrire de façon formelle soit par le moyen d'une précision apportée lors de la signature de la Convention, soit par celui d'un accord particulier avec le Haut Commissaire pour les réfugiés ».

51 Belgique. « Est considérée comme « réfugié » toute personne qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalité ou dans lequel elle avait sa résidence habituelle et qui ne peut se réclamer de la protection du gouvernement dont elle a ou avait la nationalité, ou ne veut pas réclamer cette protection, parce qu'elle a des raisons fondées de craindre d'être victime de persécutions, du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité et/ou de ses opinions politiques. » (E/AC.7/L.59)

Royaume-Uni. « Aux fins de la présente Convention, le terme « réfugié » s'appliquera à toute personne qui : a) se trouve en dehors du pays dont elle possède la nationalité, ou, si elle n'a pas de nationalité, en dehors du pays de son ancien domicile habituel, qui aurait des raisons valables de craindre d'être victime de persécutions du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques ; et b) i) au cas où elle posséderait une nationalité, si elle se trouve dans l'impossibilité de se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle possède la nationalité, ou si elle ne peut pas se réclamer de cette protection en raison de la crainte mentionnée ci-dessus, ou ii) au cas où elle ne posséderait pas de nationalité, si elle n'est pas en mesure de retourner dans le pays de son ancien domicile habituel, ou si elle ne veut pas le faire en raison de la crainte mentionnée ci-dessus. » (E/AC.7/L.63)

52 Document E/L.82.

53 Document E/AC.7/SR.158, pp. 6 à 9. Plusieurs arguments ont été avancés en faveur de cette solution : les instruments précédents avaient toujours défini les réfugiés par catégories ; une définition par catégories présentait l'avantage de déterminer clairement si une personne était visée ou non par la définition et garantissait en outre les Etats contre des obligations imprévisibles. Pour cette dernière raison, il était probable qu'une définition par catégories recueillerait l'adhésion d'un plus grand nombre d'Etats. (Ibid, pp. 12 à 21 et SR.159, pp. 4 à 7)

54 Document A/C.3/L.114. Ce projet de définition était identique, à quelques termes près, au projet de définition que la Belgique avait présenté au Conseil économique et social. Voir le paragraphe 38, note 51.

55 Document A/C.3/L.115. Ce projet de définition était identique à celui que le Royaume-Uni avait présenté au Conseil économique et social. Voir le paragraphe 38, note 51.

56 Document A/C.3/L.130. Lors de la discussion à la Troisième Commission, le principe d'une définition générale a reçu aussi l'appui des Pays-Bas (A/C.3/SR.325, p. 363), de la Yougoslavie (Ibid, pp. 366 et 367), du Chili (Ibid, SR.328, p. 383) et de la Chine (Ibid, SR. 329, p. 390).

57 Lors de la discussion à la Troisième Commission, le principe d'une définition par catégories a reçu aussi l'appui de la France (Ibid, SR. 328, pp. 384 et 385 et SR. 329, pp. 329 et 393) et des Etats-Unis (Ibid, SR. 329, pp. 391 et 392).

58 Belgique, Canada, Etats-Unis, France, Israël, Royaume-Uni, Turquie et Venezuela.

59 Document A/C.3/L.131/Rev.1.

60 A/C.3/SR.332, pp. 403 à 409.

61 A/C.3/SR.325, p. 740.

62 Document A/CONF.2/75.

63 A savoir l'Italie (A/CONF.2/SR.21, p. 4) et les Etats-Unis (Ibid, p. 15). Le principal argument avancé par les représentants de ces pays, ainsi que par le représentant de la France (Ibid, SR. 20, pp. 9 et 10) était que les Etats ne pouvaient assumer des obligations dont ils ne pouvaient prévoir la portée.

64 A savoir la Belgique (Ibid, SR.20, pp. 6 et 7), l'Egypte (Ibid, pp. 8 et 9), l'Irak (Ibid, p. 11) et la Yougoslavie (Ibid, SR. 21, pp. 5 et 6).

65 Ibid, SR.20, p. 14. Etant donné que cette proposition ouvrait la voie à un compromis, elle a obtenu l'appui des représentants de plusieurs Etats, bien que certains d'entre eux se soient prononcés en principe en faveur d'une solution plus générale, à savoir le Canada (Ibid, pp. 14 et 15), la Suède (Ibid, SR.21, p. 17), la République fédérale d'Allemagne et la Danemark (Ibid, p. 17), les Pays-Bas (Ibid, SR.22, pp. 11 et 12) et la Norvège (Ibid, p. 14). Voir également le Royaume-Uni (Ibid, SR.33, pp. 14 et 15).

66 Voir la note précédente.

67 Document A/CONF.2/SR.20, pp. 10 et 11. France (Ibid, pp. 10 et 11), Egypte (Ibid, SR.21, p. 16), le Secrétaire général adjoint chargé du Département juridique (Ibid, SR.21, pp. 18 et 19) et Ibid, pp. 10 à 20 passim.

68 Ibid, p. 20.

69 Ibid, SR.23, p. 4. La proposition consistait à ajouter au paragraphe 2 de la section A de l'article premier les mots : « en Europe ou en Europe et d'autres continents, suivant une déclaration à faire par chaque Haute Partie contractante au moment de la signature, de l'adhésion ou de la ratification ».

70 Document A/CONF.2/SR.23, P.7.

71 Document A/CONF.2/105.

72 Ce dernier alinéa a été rédigé par le comité de style à la suite de la suppression du paragraphe F du projet de définition qui figurait en annexe à la résolution 429(V) de l'Assemblée générale et en vertu duquel : « Les Etats contractants pourront convenir d'appliquer le terme « réfugié », défini dans le présent article, à d'autres catégories de personnes, notamment à celles que l'Assemblée générale pourra recommander. » (A/CONF.2/SR.33, pp. 15 à 17). Cette disposition constitue une technique qui sera examinée plus en détail ultérieurement (voir les paragraphes 46 à 50).

73 Voir le paragraphe 34. Ce point de vue a été confirmé dans le Mémorandum présenté par le Secrétaire général à la première session du Comité spécial (E/AC.32/2).

74 Voir le paragraphe 35 ; voir aussi E/AC.32/SR.2, p. 6.

75 Pour comprendre le sens dans lequel ce terme est employé, voir le paragraphe 14.

76 « Une étude sur l'apatridie », pp. 63 et 64, reproduites (à l'exception du dernier alinéa) dans le Mémorandum présenté par le Secrétaire général à la première session du Comité spécial (E/AC.32/2, pp. 5 à 7).

77 E/AC.32/2, p. 19 ; voir aussi le paragraphe 36.

78 Document E/AC.32/L.4/Add.1. Le projet de définition présenté par la France, qui proposait une définition générale, commençait, par les ter mes suivants « Sous réserve des décisions complémentaires qui seraient prises par l'Assemblée générale et des accords particuliers qui pourraient être conclus entre les signataires de la présente Convention et le Haut Commissaire pour les réfugiés. » (E/AC.32/L.3/Corr.1 ; voir aussi le paragraphe 37)

79 Document E/1618, p. 12

80 Document E/AC.32/SR.18, pp. 9 à 11

81 Ibid, pp. 9 à 11.

82 Document E/1618, p. 38.

83 Document E/L.82.

84 Document E/AC.7/SR.160, pp. 13 à 15. Voir aussi Ibid, SR. 159, pp. 12 et 13.

85 Document A/C.3/SR.324, p. 366.

86 Souligné par nous.

87 Voir le paragraphe 37.

88 Document A/CONF.2/SR.33, p. 16.

89 Ibid, SR.34, p. 10.

90 Document E/L.81.

91 Parlant du Préambule dans son ensemble, le représentant de la France a déclaré :

« Le préambule répond essentiellement au souci de poser le problème des réfugiés en des termes humaines et équitables. Il permet d'élargir ce problème à ses vraies dimensions et d'indiquer l'idéal vers lequel les Nations Unies doivent s'efforcer de tendre pour ne pas se satisfaire d'une solution partielle et imparfaite. Cela est d'autant plus indispensable que toute convention ne peut être qu'un compromis entre le possible et l'idéal. Aussi faut-il faire, dans le préambule, la part de l'idéal sacrifié qui n'aura pas que trouver place dans le corps de la convention ... »

92 Document E/AC.7/SR.150, pp. 10 et 11.

93 Ibid, p. 17.

94 Ibid, pp. 18 et 19.

95 Ibid, p. 20.

96 Ibid, p. 21. Cette vue a rencontré l'appui du représentant des Etats-Unis qui était d'avis que le texte proposé par la France était moins un préambule qu'un avant-projet d'une résolution que l'Assemblée générale pourrait lui donner comme introduction. S'il était possible de le présenter sous cette forme, le Conseil éviterait peut-être bien des difficultés, cependant que la résolution s'adresserait - ce qui constituerait un avantage supplémentaire - non seulement aux gouvernements adhérant à la Convention, mais à toutes les nations sans exception. Ibid, p. 22.

97 Ibid, SR.167, p. 8.

98 La résolution 429(V) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950 recommandait à la Conférence de plénipotentiaires de tenir compte du projet de Convention présenté par le Conseil économique et social et, notamment, du texte, de la définition du terme « réfugié » qui figurait en annexe à la résolution. Cette annexe ne renfermait pas de projet de préambule.

99 Document A/CONF.2/99.

100 Document A/CONF.2/SP.31, pp. 25 et 26.

101 Ibid, pp. 26 et 27.

102 Ibid, p. 31.

103 Voir les paragraphes 8 et 9.

104 Voir les paragraphes 118 à 124 et 127.

105 Voir le paragraphe 34.

106 Pour le sens donné au terme « apatrides », voir le paragraphe 34.

107 Document E/1392 et Corr.1.

108 Cette date limite a été repoussée par la suite au 1er avril 1951.

109 La résolution 248(IX) B du 8 août 1949 concernait l'élaboration d'une convention sur le statut des réfugiés. Voir le paragraphe 36.

110 Document A/C.3/527.

111 Comptes rendus analytiques A/C.3/SR.256 à 264.

112 Document E/1392 et Corr.1.

113 Document A/C.3/528.

114 Document A/C.3/529.

115 Document A/C.3/L.28.

116 Document A/C.3/L.29.

117 Ces dispositions contenaient certains principes d'ordre général mais n'étaient pas aussi détaillées que celles qui ont finalement été adoptées pour figurer dans le Statut.

118 Comptes rendus analytiques E/AC.7/SR.156 et 169 à 173.

119 Document E/1669.

120 Document E/1831.

121 Compte rendu analytique E/SR.414.

122 Document A/1385.

123 Documents A/C.3/SR.324 à 338, 341 et 344.

124 Document A/1682.

125 Document A/C.3/527, pp. 34 et 35. Cette opinion était fondée sur la résolution prise dans son ensemble. Ainsi, au deuxième alinéa, le conseil déclarait avoir pris connaissance de la communication du Conseil général de l'Organisation internationale pour les réfugiés et, au troisième alinéa, il déclarait que la question de la protection des réfugiés relevant de la compétence de l'OIR présentait un caractère d'urgence du fait que l'OIR envisageait de casser ses services à une date rapprochée du 30 juin 1950. Au cinquième alinéa, le Conseil prenait acte des conclusions soumises par le Conseil général de l'OIR et, au paragraphe suivant, il priait « les gouvernements qui sont Membres de l'Organisation des Nations Unies et tous les autres Etats d'assurer, après la liquidation de l'OIR, la protection juridique indispensable aux réfugiés qui, en vertu du mandat confié à l'OIR, la protection juridique indispensable aux réfugiés qui, en vertu du mandat confié à l'OIR, relèvent de sa compétence ».

126 Voir le paragraphe 56.

127 Document A/C.3/529.

128 Document A/C.3/L.26.

129 Voir le paragraphe 35.

130 Document A/C.3/L.28.

131 Voir le paragraphe 56.

132 Document A/C.3/L.29.

133 Document A/C.3/SR.262, p. 142. De même Ibid, SR.261, pp. 140 et 141, et SR.264, pp. 155 et 156.

134 Ibid, SR.262, p. 143.

135 Cf Pays-Bas : Bien que le représentant de ce pays ne voie pas d'objection à ce que l'on adopte à cette occasion la même définition de la notion de réfugié que celle qui figure dans la Constitution de l'OIR, il pense toutefois qu'il est temps, ainsi que le recommande le projet de la délégation française, de songer au sort des catégories de réfugiés que l'OIR, pour des raisons financières, n'a pas fait entrer sous sa protection (A/C.3/SR.527, p. 114). Royaume-Uni : La représentante de ce pays juge nécessaire d'adopter une définition de la notion de « réfugié » devrait exercer ses fonctions de conseiller en ce qui concerne toutes les personnes qui seraient privées de jure ou de facto de toute nationalité (Ibid. p. 116).

Le Mexique a approuvé le (deuxième) projet de résolution de la France parce qu'il avait un caractère plus général (A/C.3/SR.261, p. 137) et la Belgique a été d'avis que la question des réfugiés ne pouvait plus être réduite aux définitions strictes qui figuraient dans la Constitution de l'OIR (Ibid, pp. 137-138). Grèce (Ibid, SR. 263, p. 152).

136 Document A/C.3/SR.264, pp. 157 et 158.

137 Document A/1162.

138 La représentante des Etats-Unis a expliqué que cet amendement prévoyait la possibilité de faire entrer dans la compétence du Haut Commissaire d'autres catégories de personnes définies dans des accords internationaux futurs, que pourrait préparer le Comité spécial créé par le Conseil économique et social et chargé d'étudier le problème des apatrides et de leur protection. Les Etats-Unis estimaient que le texte était déjà approuvé l'annexe I de la Constitution de l'OIR, allait savoir exactement quelles étaient les catégories de réfugiés qui bénéficieraient de la protection. (A/SR.264, pp. 18 et 19)

139 Rapport du comité spécial de l'apatridie et des problèmes connexes. Document E/1618, 17 février 1950.

140 Document E/1669.

141 Document E/AC.7/L.60.

142 Document E/AC.7/SR.169, p. 16.

143 Voir le paragraphe 46.

144 Document E/AC.7/L.73, paragraphe 14, présenté primitivement comme un amendement (E/AC.7/L.62) au projet de résolution proposé par le Secrétaire général dans le document E/1669. Ce texte remplaçait la disposition correspondante figurant dans le document de travail de la France, qui a été retiré (document E/AC.7/SR.172, p. 4).

145 Document E/AC.7/L.72. Présenté primitivement comme amendement (E/AC.7/L.61) au projet de résolution proposé par le Secrétaire général dans le document E/1669.

146 Au cours du débat du Comité social sur le projet de convention, on avait déjà exprimé l'avis que le champ du mandat du Haut Commissaire ne devait pas forcément être identique au champ de la convention. En particulier, les activités du Haut Commissaire ne dépendaient pas de l'existence de la convention ; le Haut Commissaire pouvait exercer sa compétence sur des Etats qui n'étaient pas parties à la convention et sur des personnes qui ne relevaient pas de la convention. Les définitions ne devaient donc pas nécessairement être les mêmes (p. ex. Royaume-Uni, E/AC.7/SR.156, pp. 14 et 15 ; Canada, Ibid, p. 17 ; Mexique, Ibid, p. 18 et 19 ; France, Ibid, pp. 5 et 6).

147 Document E/AC.7/SR.169, pp. 14 à 16.

148 Document E/AC.7/SR.172, pp. 12 à 14.

149 Ibid, p. 6 à 11.

150 Ibid, p. 15-20, passim.

151 Par 6 voix (Brésil, Chili, Etats-Unis d'Amérique, France, Inde, Mexique) contre 5 (Belgique, Canada, Danemark, Pérou, Royaume-Uni) avec 3 abstentions (Australie, Chine, Pakistan) (vote par appel nominal). Document E/AC.7/SR.173, p. 11.

152 Par 8 voix contre 3, avec 3 abstentions. (Ibid, p. 12).

153 414ème séance (E/SR.414).

154 Le 16 août 1950, le Conseil économique et social a adopté la résolution 319 (XI) B par laquelle il a pris acte du rapport de la première session du Comité spécial, a soumis à l'Assemblée générale ledit rapport ainsi que les observations des gouvernements sur ce rapport et les procès-verbaux des débats du Conseil, et a prié le Secrétaire général de réunir à nouveau le Comité spécial afin qu'il prépare une revision des projets d'accords et l'a prié de soumettre à l'Assemblée générale pour sa cinquième session les projets revisés (voir le paragraphe 34).

155 Voir les paragraphes 35 et 40.

156 A/C.3/L.115. La définition proposée était la même que celle que le Royaume-Uni avait déjà proposée à la onzième session du Conseil économique et social (voir le paragraphe 75).

157 A/C.3/L.130. Un texte semblable mais d'une rédaction un peu différente avait déjà figuré dans un autre amendement présenté en commun par les mêmes pays et le Chili (A/C.3/L.127).

158 Documents A/C.3/SR.324-338, 341 et 344.

159 Les pays suivants se sont prononcés en faveur d'une définition générale dans le Statut : Belgique (A/C.3/SR.324, p. 359 et 360), Pays-Bas (Ibid, SR. 325, p. 363 et 364), Chili (Ibid, p. 364), Yougoslavie (Ibid, p. 366 et 367), Australie (Ibid, SR. 326, p. 369), Royaume-Uni (Ibid, p. 374), Turquie (Ibid, SR. 329, p. 389 et 390), Chine (Ibid, p. 390), Canada (loc. cit.), Nouvelle-Zélande (Ibid, p. 392). Les pays suivants se sont prononcés en faveur d'une définition par catégories : France (Ibid, SR. 324, p. 355 et 356), Etats-Unis (Ibid, SR. 326, p. 371 et 372), Venezuela (Ibid, SR. 325, p. 364 et 365), Union sud-africaine (Ibid, SR. 326, p. 369 et 370), Israël (Ibid, SR. 328, p. 385 et 386), Egypte (Ibid, p. 386), Liban (loc. cit.), Arabie Saoudite (Ibid, p. 387 et 388).

160 Ibid, SR. 326, p. 372 à 374 et SR. 328, p. 384 et 385.

161 Ibid, SR. 328, p. 386 et 387.

162 Ibid, SR. 326, p. 371 et 372.

163 Ibid, SR. 329, p. 390.

164 Ibid, SR. 326, p. 369 et 370.

165 Ibid, SR. 328, p. 383 et 384.

166 Ibid, SR. 329, p. 393 et 394.

167 Le représentant du Chili a estimé que la définition devait être aussi large que possible dans la Convention de manière à permettre aux réfugiés d'obtenir le maximum de droits dans les pays d'accueil, tandis que la définition qui devait servir de norme au Haut Commissaire se trouverait inévitablement limitée dans sa portée dans des considérations administratives et financières de la part de l'Organisation des Nations Unies (Ibid, SR. 328, p. 383 et 384). Le représentant de l'Union sud-africaine s'est prononcé en faveur de l'adoption du projet de définition proposé par le Royaume-Uni pour le projet de convention, mais d'une définition plus limitée en ce qui concerne le Statut du Haut Commissaire (Ibid, SR. 326, p. 369 et 370). Le représentant de la France s'est prononcé en faveur des vues exprimées par le représentant du Royaume-Uni à la onzième session du Conseil économique et social, selon lesquelles la définition figurant dans le texte du Statut ne devait pas nécessairement être identique à celle qui figurerait dans la Convention, car la Convention imposerait aux Etats certaines obligations juridiques tandis que l'obligation prévue au Statut n'aurait qu'un caractère moral (Ibid, SR. 328, p. 384 et 385). Le représentant du Royaume-Uni a répété que, sans désapprouver l'idée de deux définitions distinctes, il estimait pourtant qu'une seule définition suffirait ; c'était à cet effet que l'amendement du Royaume-Uni (A/C.3/L.115) avait été présenté (Ibid, p. 385). Le représentant de la Chine a déclaré qu'à son avis il était préférable d'adopter des définitions différentes (Ibid, SR. 329, p. 390).

168 Document A/C.3/SR.325, pp. 364 à 366.

169 Ibid, A/C.3/SR.329, pp. 393 et 394.

170 Voir le paragraphe 84.

171 Ibid, A/C.3/SR.328, p. 388.

172 Voir le paragraphe 40.

173 Document A/C.3/SR.330, p. 395.

174 Document A/C.3/L.131/Rev.1.

175 Voir le paragraphe 13.

176 « Le Haut Commissaire ne peut faire appel aux gouvernements pour leur demander des fonds, ni adresser un appel général, sans l'approbation préalable de l'Assemblée générale.

177 Souligné par nous.

178 Souligné par nous.

179 Dans sa résolution 1784 (XVII) du 7 décembre 1962, également relative au problème des réfugiés chinois à Hong-kong, l'Assemblée générale a prié le Haut Commissaire de prêter ses bons offices, en accord avec les gouvernements des pays intéressés, afin de venir en aide à ces réfugiés.

180 Voir le paragraphe 17.

181 Voir le paragraphe 30

182 Article 25. « Les ratifications ou les adhésions à la présente Convention pourront se rapporter à son ensemble ou à deux parties ou plus, si, dans tous les cas, on ratifie la première et la quatrième partie, ou on y adhère (Conférences et dispositions générales). » Hudson, International Legislation, vol. VII, p. 911.

183 Article 38. « Les adhésions au présent Acte général pourront s'appliquer : A. Soit à l'ensemble de l'Acte (chapitres I, II, III et IV) ; B. soit seulement aux dispositions relatives à la conciliation et au règlement judiciaire (chapitres I et II), ainsi qu'aux dispositions générales concernant ces procédures (chapitre IV) ; C. Soit seulement aux dispositions relatives à la conciliation (chapitre I), ainsi qu'aux dispositions générales concernant cette procédure (chapitre IV). Les Parties contractantes ne pourront se prévaloir des adhésions d'autres Parties que dans la mesure où elles-mêmes auront souscrit aux mêmes engagements. » Hudson, Ibid, vol. IV, p. 2541.

184 Article 39. « 1. Indépendamment de la faculté mentionnée à l'article précédent, une Partie pourra, en adhérant au présent Acte général, subordonner son acceptation aux réserves limitativement énumérées dans le paragraphe suivant. Ces réserves devront être indiquées au moment de l'adhésion. 2. Ces réserves pourront être formulées de manière à exclure des procédures décrites par le présent Acte : a) Les différends nés de faits antérieurs, soit à l'adhésion de la Partie qui formule la réserve, soit à l'adhésion d'une autre Partie avec laquelle la première viendrait à avoir un différend ; b) Les différends portant sur des questions que le droit international laisse à la compétence exclusive des Etats ; c) Les différends portant sur des affaires déterminées, ou des matières spéciales nettement définies, telles que le statut territorial, ou rentrant dans des catégories bien précisées. 3. Si une des Parties en litige a formulé une réserve, les autres Parties pourront se prévaloir vis-à-vis d'elle de la même réserve. 4. Pour les Parties ayant adhéré aux dispositions du présent Acte relatives au règlement judiciaire ou au règlement arbitral, les réserves qu'elles auraient formulées seront, sauf mention expresse, comprises comme ne s'étendant pas à la procédure de conciliation. » Hudson, Ibid, vol. IV, p. 2542.

185 Nations Unies, Recueil des traités, vo.. 71, p. 101.

186 Pour des exemples cette dernière technique, voir Recueil des clauses finales, document des Nations Unies ST/LEG.6, 20 août 1957, pp. 182 à 186.

187 Conférence de l'OIT, vingt-quatrième session, Rapport VI, première partie, section III, p. 56 et suivantes.

188 On s'est demandé, lors de la Conférence qui a adopté la Convention, s'il fallait adopter une convention unique pour l'inspection des entreprises industrielles et commerciales ou des instruments distincts pour chacune de ces deux catégories d'entreprises. On a estimé qu'une convention unique ne serait pas ratifiée par un nombre considérable de membres, à moins, peut-être, qu'elle ne soit rédigée en termes si généraux qu'ils auraient l'effet fâcheux d'affaiblir l'ensemble de la réglementation internationale concernant l'inspection. D'autre part, il y aurait des inconvénients manifestes à adopter deux conventions distinctes. Ibid, trentième session, Rapport IV, p. 145 et suivantes.

189 Cette disposition a été inscrite dans la Convention sur proposition de plusieurs représentants gouvernementaux qui demandaient que les membres aient la faculté d'exclure de leur ratification la clause relative aux salaires. Ibid, quarante unième session, Rapport II, p. 1 et suivantes.

190 Ibid, trente-cinquième session, Rapport V a) 2), pages 85 à 87.

191 C'est-à-dire les soins médicaux, les indemnités de maladie, les prestations de maternité, d'invalidité, de vieillesse, de survivants, d'accidents du travail et de maladies professionnelles, de chômage et les prestations aux familles.

192 Ibid, quarante-sixième session, Rapport V 1), p. 5.

193 Voir aussi : Convention No 81, art. 25, par. 3 ; convention No 96, art. 2, par. 2 ; Convention No 109, art. 5, par. 3.

194 Voir aussi : Convention No 97, art. 4, par. 4 ; Convention No 109, art. 5, par. 5.

195 Article 20. « 1. Chacune des Parties contractantes s'engage :

a) à considérer la partie I de la présente Charte comme une déclaration déterminant les objectifs dont elle poursuivra par tous les moyens utiles la réalisation, conformément aux dispositions du paragraphe introductif de ladite partie ;

b) à se comme liée par cinq au moins des sept articles suivants de la partie II de la Charte : articles 1, 5, 6, 12, 13, 16 et 19 ;

c) à se considérer comme liée par un nombre supplémentaires d'articles, ou paragraphes numérotés de la partie II de la Charte, qu'elle choisira, pourvu que le nombre total des articles et des paragraphes numérotés qui la lient ne soit pas inférieur à 10 articles ou à 45 paragraphes numérotés.

« 2. Les articles ou paragraphes choisis conformément aux dispositions des alinéas b) et c) du paragraphe 1 du présent article seront notifiés au Secrétaire général du Conseil de l'Europe par la Partie contractante au moment du dépôt de son instrument de ratification ou d'approbation.

« 3. Chacune des Parties contractantes pourra, à tout moment ultérieur, déclarer par notification adressée au Secrétaire général qu'elle se considère comme liée par tout autre article ou paragraphe numéroté figurant dans la partie II de la Charte et qu'elle n'avait pas encore accepté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article. Ces engagements ultérieurs seront réputés partie intégrante de la ratification ou de l'approbation et porteront les mêmes effets dès le trentième jour suivant la date de la notification. »

196 Voir le paragraphe 34.

197 Pour la différence entre apatrides de jure et apatrides de facto, voir le paragraphe 34.

198 Voir le paragraphe 30.

199 Par la suite, la délégation du Royaume-Uni a proposé d'ajouter au texte adopté pour le deuxième paragraphe de la définition le membre de phrase suivant : « ou à laquelle l'Etat dont elle est le ressortissant a refusé sa protection et son assistance ».

200 Document E/CONF.17/SR.14, p. 10.

201 Voir les paragraphes 8 et 51 à 54.

202 Voir les paragraphes 8 et 41.

203 Voir P. Weiss, The Convention relating to the Status of Stateless Persons. International and Comparative Law Quarterly, avril 1961.

204 Voir les paragraphes 96 à 103.

205 Voir les paragraphes 93 à 95.

206 On a également examiné les avantages et inconvénients d'une recommandation, par rapport à une convention, avant et pendant l'élaboration de la Convention de 1951. Voir le paragraphe 44.

207 Voir le paragraphe 9.

208 Voir le paragraphe 123.

209 Voir le paragraphe 115.

210 Voir les paragraphes 36 à 42.

211 Voir les paragraphes 59 à 95.

212 Voir les paragraphes 30 et 31.

213 Voir les paragraphes 104 à 107.