Consultations informelles sur les questions budgétaires : conclusions et documentation y afférentes

EC/SC.2/75

RESUME

Les consultations informelles sur les questions budgétaires ont débuté lors de la réunion du Sous-Comité chargé des questions administratives et financières (SCAF) du 16 janvier 1995 et ont permis une étude approfondie des différents facteurs conditionnant la structure budgétaire du HCR. Les consultations sont articulées sur la distinction entre les Programmes généraux et les Programmes spéciaux et la gestion du Comité exécutif, surtout sur les Programmes spéciaux.

Un consensus s'est dégagé selon lequel la structure budgétaire du HCR devrait permettre d'accorder la priorité aux activités statutaires du HCR, donner au Haut Commissaire la flexibilité nécessaire pour couvrir de façon efficace les besoins et permettre au Comité exécutif d'exercer un contrôle et une gestion adaptés à ses responsabilités.

En théorie, un seul budget intégré et une base de ressources fournissant un engagement clair au financement des activités statutaires et donc prioritaires, doivent atteindre ces objectifs. Dans la pratique, plusieurs facteurs clés ont rendu ces objectifs inaccessibles;ils ont trait à la nature des programmes du HCR et à sa base de ressources.

Deux types de programmation et de budgétisation se sont donc développés : les Programmes généraux et les Programmes spéciaux. Il est reconnu que la structure actuelle s'est développée sous la direction du Comité exécutif pour répondre aux objectifs susmentionnés dans un contexte évolutif. On estime que la structure budgétaire actuelle, avec les améliorations décrites dans ce document et le travail ultérieur envisagés constituera une base solide de présentation des besoins du HCR.

Les conclusions formulées dans ce document contribuent à réaliser les objectifs d'ensemble de la structure budgétaire mentionnés ci-dessus. Ils y parviendront de la façon suivante :

i) la priorité est accordée aux activités statutaires en les intégrant dans les Programmes généraux dans toute la mesure du possible, conformément à des critères qui auront été définis et dont l'application aura fait l'objet d'une information régulière au Comité exécutif;

ii) lorsque ces transferts ne sont pas possibles, du moins certains des avantages des allocations et réserves établies au sein des Programmes généraux, pourraient être mis à disposition pour les activités statutaires qui seraient, sinon, financées au titre des Programmes spéciaux conformément aux critères établis ou précisés dans ce document. Cela augmentera la marge de manoeuvre dont dispose déjà le Haut Commissaire;

iii) une amélioration supplémentaire est également prévue par le biais d'augmentations possibles, dans des proportions bien définies, à la Réserve du Programme et à la Réserve pour le rapatriement librement consenti;

iv) ces propositions sont assorties d'autres suggestions concernant le contrôle que doit exercer le Comité exécutif sur l'usage de ces fonds et l'examen régulier des Programmes généraux et spéciaux lors des réunions intersessions du Comité exécutif; et

v) d'autres dispositions sont prises pour le suivi des rapports d'organes de contrôle tels que le Comité des vérificateurs extérieurs des comptes, le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaire (CCQAB) et le Service d'inspection et d'évaluation du HCR. D'autres possibilités d'améliorations à la structure budgétaire et à la bonne gestion seront examinées; il est admis que cette étude s'inscrit dans un processus continu.

I. INTRODUCTION

1. Ce document contient les conclusions adoptées à la réunion du SCAF le 20 juin 1995 sur un éventail de problèmes liés à la structure budgétaire du HCR. Les conclusions ont émané des consultations informelles sur la structure budgétaire du HCR, processus entrepris en vertu d'une décision du SCAF lors de sa réunion du 16 janvier 1995 (EC/SC.2/72). Les conclusions adoptées par le SCAF sont présentées ici aux fins d'adoption par le Comité exécutif. Une information de base sur les différentes conclusions est également fournie. Une série d'annexes donne une information complémentaire sur les sujet suivants : les questions ayant motivé les consultations; les points soulevés au cours des consultations; l'historique de la distinction entre les Programmes généraux et les Programmes spéciaux; ainsi que les tableaux ou les informations spécifiques touchant à des conclusions particulières.

II. CONTEXTE

2. Les consultations informelles ont été motivées par le désir du Comité exécutif d'examiner tout un éventail de questions relatives au budget, à la collecte de fonds, à la transparence et à la bonne gestion (voir A/AC.96/839, par. 24). Plus particulièrement, et comme le rapport (A/AC.96/838) de la réunion du SCAF du 29 septembre 1994 l'indique, certaines délégations ont depuis longtemps exprimé leur préoccupation quant à la validité de la distinction entre les Programmes généraux et les Programmes spéciaux. En outre, certaines délégations ont soulevé des questions quant à l'adéquation de la bonne gestion exercée par le Comité exécutif sur les Programmes généraux et en particulier sur les Programmes spéciaux. (L'annexe 1 présente de façon exhaustive ces préoccupations telles qu'elles ont été exprimées ces dernières années, en commençant par les délibérations du Groupe de travail du Comité exécutif en 1989.)

3. Les consultations informelles ont été lancées à la réunion du SCAF du 16 janvier 1995 (EC/SC.2/72) lors de l'examen de la question de la structure budgétaire du HCR. Le Sous-Comité a été saisi d'un document (EC/1995/SC.2/CRP.5) donnant une présentation liminaire des questions liées au budget relevant de la compétence du Comité exécutif. Il a été décidé, pour faciliter le débat sur la structure budgétaire, le financement et la bonne gestion, que le Sous-Comité lancerait un processus étudiant ces questions de façon systématique mais informelle, sous l'égide du Président. Outre un certain nombre de consultations informelles plus modestes organisées par les délégations intéressées ou conduites par le HCR, le Président a convoqué une série de réunions les 22 mars, 8 mai, 7 et 15 juin 1995. La première de ces réunions, très brève, était saisie d'un document préparé par un consultant : « Note sur les questions relatives à la structure budgétaire du HCR ». A la réunion du 8 mai 1995, deux documents supplémentaires ont été examinés : « Structure budgétaire : option préférée par le HCR » et « Bonne gestion ». La réunion du 7 juin a examiné un avant-projet de ce document. La réunion du 15 juin 1995 s'est concentrée sur l'examen des projets de conclusions. (l'annexe 2 contient un rapport sur ces consultations informelles). A la réunion du SCAF du 20 juin 1995, les conclusions présentées dans ce document ont été adoptées.

III. CONCLUSIONS

A. Structure budgétaire

1. Note introductive

4. Comme il est mentionné ci-dessous, la question de fond étudiée lors des consultations informelles a trait à la structure budgétaire. La plupart des délégations sont en faveur d'une structure budgétaire qui préserve la structure existante articulée sur la distinction entre les Programmes généraux et les Programmes spéciaux; cette structure composée d'une série d'éléments autonomes qui permettent notamment l'établissement de priorités entre les différentes activités (notamment les activités statutaires³ pouvant être intégrées dans les Programmes généraux) et une flexibilité opérationnelle, est considérée par ses partisans comme ayant fait la preuve de sa valeur dans un contexte d'imprévisibilité croissante, tant en ce qui concerne les situations d'urgence que le financement nécessaire à la couverture des besoins. Plusieurs délégations toutefois ont souligné, pour des raisons de transparence, tout en préservant cette marge de manoeuvre opérationnelle, les avantages d'un budget plus intégré et/ou unifié qui, notamment, refléterait de façon plus claire ce qui se passe au niveau du pays.

5. Les conclusions suivantes confirment la valeur de certains des éléments de la structure budgétaire actuelle tout en reconnaissant la nécessité de travailler davantage sur cette question.

2. Conclusions

Conclusion 1 : Toute structure budgétaire du HCR doit avoir pour objectif :

i) la transparence, la responsabilité et le contrôle de gestion.

ii) la flexibilité nécessaire pour faire face à des situations d'urgence et à des changements inattendus dans les programmes;

iii) le financement assuré des activités statutaires.

Conclusion 2 : La rationalisation de la structure budgétaire du HCR doit être poursuivie, compte tenu des objectifs exposés dans la conclusion 1 afin d'indiquer clairement les besoins globaux ainsi que les besoins nationaux dans le cas d'autres programmes et au Siège au sein d'une structure budgétaire cohérente et unique.

3. Commentaires

6. Le travail supplémentaire sur la structure budgétaire du HCR auquel il est fait allusion dans la conclusion 2 ci-dessus et détaillé dans la conclusion 21 ci-dessous sera entrepris par le Secrétariat, si nécessaire, avec l'assistance de consultants. Le Comité exécutif serait consulté et tenu régulièrement informé des progrès accomplis.

B. Programmes généraux et spéciaux

1. Note introductive

7. Suite à l'introduction de la programmation par pays (1973) et de la budgétisation par programme (1974) par le HCR, les deux grandes catégories de Programmes généraux et Programmes spéciaux ont été adoptées dans les budgets du HCR en 1977 (voir annexe 3). Alors que les initiatives touchant à la programmation par pays et à la budgétisation par programme s'inspiraient de considérations en matière de programmation (par exemple l'établissement d'objectifs spécifiques, l'élaboration de plans pour atteindre les objectifs, la quantification des ressources requises), l'adoption de deux catégories de programmes, en dépit de leur appellation, visait à répondre à une préoccupation en matière d'établissement de rapports : comment faire rapport, dans un cadre établi pour les activités du HCR dérivant de son statut, sur les autres activités du HCR en expansion rapide s'ajoutant à ses fonctions originelles (ECOSOC 2011 (LXI)), entreprises par le HCR à la demande du Secrétaire général avec l'accord de l'Assemblée générale et de l'ECOSOC.

8. Il a été décidé que ces opérations humanitaires spéciales feraient l'objet de rapports tout comme les autres fonds fiduciaires gérés par le Haut Commissaire. D'où l'origine du terme « Programmes spéciaux » pour décrire une série d'activités financées par un éventail de fonds fiduciaires distincts, chacun d'entre eux opérant selon leur propre dynamique de financement. La catégorie des Programmes spéciaux s'efforce donc de donner une forme et un ordre aux éléments budgétaires existants en les regroupant sur la base de la source de financement, soit par le biais de fonds fiduciaires. Par ailleurs, la catégorie des Programmes généraux devait embrasser le reste des activités du HCR, soit les activités traditionnelles statutaires du HCR composées du Programme annuel (financé par le fonds général⁴ et celles couvertes par le Fonds extraordinaire. En regroupant les opérations humanitaires spéciales dans le cadre des Programmes spéciaux, le critère d'inclusion dans chacune des catégories était implicitement établi : la catégorie des Programmes généraux était exclusivement réservée aux activités statutaires inclues dans le Programme annuel et celles qui étaient couvertes par le Fonds extraordinaire; les autres activités devaient être financées dans le cadre des Programmes spéciaux.

9. Avec l'augmentation du nombre et de l'ampleur des nouvelles activités du HCR, ces distinctions se sont estompées. Les nouvelles situations d'urgence, bien qu'elles constituent des activités statutaires, n'ont pas toujours pu être intégralement couvertes par le Fonds extraordinaire et ont donc dû être financées par des appels spéciaux (ce qui a conduit à la création d'un programme spécial financé par un fonds fiduciaire spécial). De même, certaines nouvelles activités statutaires n'ont pas pu être incluses rétroactivement au titre des Programmes généraux d'une année donnée ou transférées dans les Programmes généraux pour l'année suivante en raison des contraintes financières afférentes aux Programmes généraux. La question est devenue plus compliquée avec l'accroissement d'opérations complexes et importantes comprenant de nombreux éléments (réfugiés, personnes déplacées à l'intérieur du territoire, populations locales touchées) et dont l'ampleur interdisait l'inclusion des éléments statutaires (bien qu'il eût été possible de les dissocier dans les Programmes généraux. De même, les récentes activités de rapatriement librement consenti à grande échelle font de plus en plus partie d'une approche internationale globale, comprenant des éléments importants interdépendants allant bien au-delà des activités statutaires du HCR. Fil conducteur de cette évolution, toutefois, un critère est resté constant : seul les activités statutaires peuvent être incluses au titre des Programmes généraux, c'est-à-dire bénéficier du financement général. Cela n'interdit pas toutefois le financement des activités statutaires au titre de Programmes spéciaux.

10. En conséquence, seule une partie des activités, mêmes statutaires et suffisamment stabilisées, a pu être intégrée dans les Programmes généraux. En vertu d'un système de financement presque intégralement volontaire (le budget ordinaire des Nations Unies n'a couvert que 2 % des dépenses totales du HCR en 1994), le HCR doit être assuré au minimum du niveau de recettes prévisible permettant de couvrir ses activités au titre des Programmes généraux. Ce niveau doit donc être fixé de manière réaliste, dans la mesure où l'approbation du Comité exécutif implique de façon implicite l'engagement à une couverture financière intégrale et cette prévisibilité est naturellement fonction de leur ampleur.

2. Conclusions

Conclusion 3 Le critère retenu pour l'inclusion des activités au titre des Programmes généraux est leur éligibilité en tant que statutaires; en outre, ces activités doivent être liées à des situations stabilisées.

Conclusion 4 Le groupe d'activités stabilisées et statutaires qui constitue les Programmes généraux fera l'objet d'une priorité financière. L'engagement à leur couverture intégrale serait facilité par un dialogue où le Haut Commissaire expliquerait la raison de l'inclusion des différentes activités dans la composante des Programmes généraux relative au Programme annuel.

Conclusion 5 Si pour une année donnée, toutes les activités statutaires et stabilisées ne peuvent, aux yeux du Haut commissaire, être incluses dans les Programmes généraux, la priorité d'inclusion la plus élevée doit concerner les situations de réfugiés stabilisées. Donnant effet à cette décision, le Haut Commissaire gardera à l'esprit notamment les possibilités relatives de financement des différentes activités selon la catégorie de programme où elles seraient placées. Le Haut Commissaire indiquerait au Comité exécutif les critères retenus pour la prise de décision.

3. Commentaires

11. Les conclusions 4 et 5 soulignent une fois encore le rôle important des considérations financières eu égard à la composition des Programmes généraux. On se demande par exemple si un programme spécifique de réfugiés, en raison de l'attention internationale qu'il attire, a de plus grandes chances d'être financé s'il reste en tant que programme spécial distinct.

12. La priorité proposée dans la conclusion 5 pour les situations de réfugiés par opposition aux opérations de rapatriement librement consenti traduit le fait que les premières requièrent davantage que les autres la prévisibilité de financement qui est implicite dans le cadre des Programmes généraux. En outre, les opérations de rapatriement sont souvent, de par leur nature, plus difficiles à intégrer dans un cycle de planification annuel.

C. Fonds et réserves

1. Note introductive

13. Il existe dans le cadre des Programmes généraux tout un éventail de mécanismes de financement opérant selon des critères établis et assurant la flexibilité nécessaire pour répondre aux situations d'urgence, s'adapter à l'évolution des besoins de programme suite à leur approbation, et saisir des occasions inattendues de rapatriement librement consenti. Ces mécanismes de financement sont le Fonds extraordinaire, la Réserve du programme ainsi que l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti. Les critères actuels régissant leur utilisation et l'évolution de leur plafond sont décrits à l'annexe 4.

14. Ces mécanismes ont conféré au HCR la flexibilité dont il avait besoin, alors que leurs critères ont donné au Comité exécutif des garanties quant à leur usage. Face à l'évolution des demandes dont le HCR fait l'objet, il a été décidé de redéfinir l'usage de la Réserve du programme et l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti et de prévoir un relèvement possible de leur plafond à partir de 1997.

15. Cela ne fournirait pas seulement une flexibilité additionnelle au HCR mais est permettrait également aux activités statutaires qui ne peuvent être financées au titre des Programmes généraux de bénéficier au moins, le cas échéant, de ces mécanismes de financement des Programmes généraux.

16. Les objectifs de la Réserve du Programme ont été élargis afin de couvrir les situations de réfugiés qui, pour différentes raisons, pourraient ne pas pouvoir être incluses à un moment donné dans les Programmes généraux. Afin de couvrir cette utilisation plus large de la Réserve du programme, un relèvement éventuel de son plafond a été prévu.

17. L'usage de l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti a également été redéfini. Les objectifs généraux de cette allocation ont été consignés pour la première fois en 1991 dans un document intitulé « Rapatriement librement consenti : mobilisation de ressources pour les mouvements de rapatriement librement consenti et l'assistance à la réintégration » (EC/SC.2/1991/CRP.18). Le document indiquait que « la capacité du HCR à saisir toutes les chances de rapatriement librement consenti serait grandement renforcée s'il pouvait avoir recours à une source de financement assurée pour couvrir les coûts de réintégration/réadaptation à court terme... La disponibilité de ressources permettrait ainsi au Haut Commissaire de planifier de façon plus concrète, notamment les mesures nécessaires à prendre en faveur des rapatriés dans leur pays d'origine, ce qui ferait du rapatriement une option plus réaliste. » (par. 17). Le thème des ressources aux fins de rapatriement librement consenti était explicitement couvert dans un autre document : « Le rapatriement librement consenti : dispositions proposées pour un financement au titre des Programmes généraux » (EC/SC.2/1991/CRP.24/Rev.1). Lorsqu'il a été décidé d'allouer des ressources à cette fin, des économies ont été dégagées dans le cadre du Programme annuel pour 1992; d'où l'appellation de ces ressources sous le terme de « Allocation générale pour le rapatriement librement consenti ». Depuis sa création, toutefois, l'allocation a généralement été utilisée pour un large éventail d'objectifs liés au rapatriement librement consenti. La conclusion codifie de façon plus précise son utilisation; en même temps, elle prévoit un relever possible du plafond de cette allocation.

18. Afin de refléter plus fidèlement la nature et les objectifs de ces deux ressources, il serait plus approprié de les considérer comme des fonds/réserves distincts au titre des Programmes généraux, avec un statut comparable à celui du Fonds extraordinaire. Ces fonds seront en conséquence connus sous les termes de Réserve du programme et Fonds pour le rapatriement librement consenti (ainsi dénommés ci-après).

2. Conclusions

Conclusion 6 Le Comité exécutif doit garder à l'étude les critères régissant le Fonds extraordinaire, la Réserve du programme et le Fonds pour le rapatriement librement consenti pour veiller à ce qu'ils contribuent à la flexibilité des opérations du Haut Commissariat; en outre, leur niveau doit également être régulièrement passé en revue.

Conclusion 7 Reconnaissant le caractère statutaire des activités en faveur des réfugiés et, en conséquence, leurs chances d'être incluses

dans les Programmes généraux, la Réserve du programme pourrait être utilisée pour les situations de réfugiés financées, pour diverses raisons, au titre des Programmes spéciaux. Cette utilisation de la Réserve du programme serait néanmoins limitée; elle pourrait compléter le financement des Programmes spéciaux à la condition que le total de ces allocations ne dépasse pas un tiers de la Réserve du programme lors d'une année donnée.

Conclusion 8 Reconnaissant l'importance du rapatriement librement consenti, et afin d'appuyer les activités de rapatriement qui ne peuvent être incluses pour diverses raisons, dans les Programmes généraux, l'utilisation du Fonds pour le rapatriement librement consenti doit être renforcée par son extension aux opérations de rapatriement librement consenti en faveur des réfugiés incluses au titre des Programmes spéciaux; il est proposé de fixer à 10 millions le plafond d'une allocation pouvant être débloquée lors d'une année donnée pour une telle opération de rapatriement librement consenti.

Conclusion 9 La proposition visant à utiliser davantage la Réserve du programme et le Fonds pour le rapatriement librement consenti pourrait entraîner le relèvement de leur plafond. Il est proposé qu'à compter de 1997 :

i) le niveau de le Réserve du programme soit fixé entre 10 et 15 % des activités programmées au titre du Programme annuel pour une année donnée;

ii) le niveau du Fonds pour le rapatriement librement consenti pour une année donnée doit être fixé dans une fourchette allant de 20 millions de dollars E.U. et 10 % des estimations budgétaires pour le rapatriement librement consenti au cours de l'année précédente;

iii) dans les limites fixées ci-dessus, le Haut Commissaire proposerait les niveaux réels de la Réserve du programme et du Fonds pour le rapatriement librement consenti aux fins d'approbation par le Comité exécutif, en gardant à l'esprit que l'objectif proposé au titre des Programmes généraux doit être établi de telle sorte que l'on puisse raisonnablement escompter son financement intégral;

Conclusion 10 Afin d'optimiser le recours à la Réserve du programme et au Fonds pour le rapatriement librement consenti au cours d'une année donnée, tout prélèvement pourrait être annulé si un montant suffisant de contributions est reçu par la suite au titre des activités pertinentes.

Conclusion 11 Il est proposé d'étendre l'utilisation du Fonds de roulement et de garantie pour couvrir les augmentations budgétaires afférentes à l'élément des Programmes généraux concernant le Siège, à concurrence de 2 % de l'objectif total approuvé au titre des Programmes généraux, pouvant découler d'une augmentation des coûts au Siège directement due aux fluctuations des taux de change. Le Comité exécutif autoriserait donc un relèvement de 2 %, au maximum de l'objectif budgétaire approuvé au titre des Programmes généraux, exclusivement pour couvrir cette augmentation de coût. La révision de l'objectif budgétaire des Programmes généraux, conformément aux dispositions ci-dessus et aux modifications comptables y afférentes, aurait lieu à la fin d'une année civile. Si le Fonds de roulement et de garantie est ainsi utilisé, il sera réapprovisionné l'année suivante conformément aux dispositions du Règlement de gestion.

3. Commentaires

19. La Réserve du programme est actuellement établie à 10 % des activités programmées au titre des Programmes généraux; pour 1995, la Réserve du programme a été établie à 33 674 200 dollars. Eu égard à la conclusion 9 ii), la dernière « Actualisation des mouvements de rapatriement librement consenti » (EC/1995/SC.2/CRP.12) a estimé à 251,1 millions de dollars E.U. le budget pour les mouvements de rapatriement librement consenti en 1995. Le niveau actuel approuvé pour l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti est de 20 millions de dollars E.U.

20. La conclusion 10 propose l'extension à la Réserve du programme et au Fonds pour le rapatriement librement consenti de la pratique du réapprovisionnement du Fonds extraordinaire (ou de l'annulation d'allocations) dès la réception de contributions pour les activités concernées.

21. Parmi les différentes façons d'absorber les fluctuations des taux de change ainsi que leur impact sur l'objectif des Programmes généraux, la proposition contenue dans la conclusion 11 était jugée la plus efficace.

D. Bonne gestion

1. Note introductive

22. La bonne gestion par le Comité exécutif du programme du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés découle de la résolution 1166(XII) de l'Assemblée générale du 26 novembre 1957 et de la résolution 672(XXV) de l'ECOSOC du 30 avril 1958. La première demande à l'ECOSOC d'établir le Comité exécutif et propose son mandat. La deuxième établit le Comité exécutif avec des fonctions traduisant le mandat consigné dans la première.

23. Sur les deux grands domaines où s'exerce la bonne gestion du Comité exécutif, soit les politiques et les programmes, c'est sur le premier que les consultations informelles se sont concentrées, et plus particulièrement sur les Programmes spéciaux. Le corollaire d'une plus grande flexibilité au plan de l'utilisation de certains fonds, comme le proposent certaines des conclusions ci-dessus, est la confiance soutenue des pays membres. Cette confiance ne peut, à son tour, être maintenue que si les Etats membres estiment qu'ils sont en mesure d'exercer un contrôle réel dans un climat de transparence. Les conclusions ci-après s'efforcent d'assurer une plus grande transparence et une gestion appropriée des programmes du HCR.

2. Conclusions

Conclusion 12 Outre l'examen d'ensemble des Programmes généraux et spéciaux au moment du Comité exécutif, les réunions intersessions examineront les actualisations des besoins et des fonds de programme; lors des réunions intersessions, tous les programmes par pays seront également examinés (généraux et spéciaux) dans une région ou des régions particulières (par exemple Asie/SWANAME, Europe/Amériques; Afrique) ainsi que tout programme spécial couvrant un certain nombre de pays dans la région.

Conclusion 13 L'examen régulier et systématique des programmes du HCR au niveau national par le Comité exécutif lors de sa réunion intersessions se fondera sur la documentation adoptée (voir ci-desous), et inclura des exposés des hauts responsables du bureau concerné.

Conclusion 14 L'utilisation du Fonds extraordinaire, de la Réserve du programme et du Fonds pour le rapatriement librement consenti sera examinée par le Comité exécutif à sa réunion annuelle et à ses réunions intersessions au moment de chaque étude de programme mentionnée dans la conclusion 13 ci-dessus afin de veiller à ce que leur utilisation soit conforme aux critères qui la régissent.

Conclusion 15 Le libellé de la décision touchant aux besoins et aux ressources des Programmes généraux et spéciaux adoptée lors de la session annuelle (ou de toute autre réunion du Comité exécutif) reflétera mieux l'amélioration de la gestion exercée par le Comité exécutif sur ses programmes (voir annexe 5 pour un projet de texte).

E. Rapports de contrôle

1. Note introductive

24. Le Comité exécutif est saisi d'un certain nombre de rapports émanant d'un éventail d'organes de contrôle : le Comité des vérificateurs des comptes, les rapports du CCQAB; le Service d'inspection et d'évaluation du HCR. Il est prévu de conduire une étude plus systématique de ces rapports et de garantir le suivi du HCR.

2. Conclusion

Conclusion 16 Dans le cadre global du contrôle des activités du HCR, le Comité exécutif au cours de sa session annuelle et des réunions intersessions examinera, conformément à un calendrier convenu, les différents rapports sur la vérification des comptes, les programmes, les évaluations et sur le travail du Service d'inspection et d'évaluation du HCR, ainsi que la réaction du HCR à ces rapports.

F. Documentation

1. Note introductive

25. La nécessité de documents clairs et concis facilitant la bonne gestion a constitué un thème récurrent lors des consultations informelles. Les conclusions suivantes visent à assurer la transparence nécessaire des activités du HCR.

2. Conclusions

Conclusion 17 Les documents de programmes doivent être présentés de telle sorte qu'ils portent principalement sur les pays et régions et donnent une image claire des programmes au niveau national.

Conclusion 18 Les documents de programmes (couvrant les Programmes généraux et spéciaux) pour des régions/pays donnés doivent être concis (six pages au maximum) et porter essentiellement sur les programmes planifiés pour l'année donnée, assortis des raisons les justifiant; les activités des années actuelles et précédentes ne doivent être mentionnées que pour expliquer toute variation importante par rapport aux estimations et aux activités prévues. Les Programmes spéciaux couvrant plus d'un pays seront également présentés séparément, avec les tableaux consolidés correspondants montrant les estimations et les dépenses.

Conclusion 19 La présentation des comptes annuels doit être améliorée; en particulier, le nombre de Programmes spéciaux répertoriés dans l'annexe à l'état 2 (qui indique les recettes et les dépenses pour les Programmes spéciaux) sera élargi pour inclure les plus importants de ceux qui font actuellement l'objet de rapports au titre des autres fonds fiduciaires; dans toute la mesure du possible, les autres fonds fiduciaires doivent être identifiés par région.

G. Activités futures

1. Note introductive

26. L'amélioration de la structure budgétaire du HCR et des documents y relatifs afin d'améliorer la gestion et la responsabilité s'inscrit dans un processus continu. La conclusion suivante souligne certaines des principales questions en suspens.

2. Conclusion

Conclusion 20 Parmi les mesures à prendre pour améliorer encore la structure budgétaire et les questions connexes, une étude et des consultations informelles seront entreprises sur les sujets suivants :

i) adaptation et amélioration ultérieures de la structure budgétaire comme prévu dans la conclusion 2 ci-dessus;

ii) les catégories/secteurs pour l'établissement de rapports sur les activités du HCR, y compris la possibilité de quantifier les aspects des activités de protection du HCR;

iii) la présentation des budgets et des rapports des activités de programme compte tenu du besoin de concision et de clarté et des observations du CCQAB à cet égard;

iv) l'étude des systèmes informatiques actuels du HCR et des bases de données ainsi que les mesures veillant à garantir leur adaptation aux besoins d'établissement de rapports et de budgétisation du HCR;

v) les moyens d'assurer un lien plus étroit entre la présentation des budgets du HCR dans le budget biennal des Nations Unies à l'appui du Plan à moyen terme, et les budgets annuels actuels du HCR présentés au Comité exécutif;

vi) les moyens d'assurer une meilleure base de financement pour les activités du HCR;

vii) la révision du Règlement de gestion du HCR, y compris les dispositions régissant les Programmes généraux et spéciaux.

IV. CONCLUSION

27. Les conclusions ci-dessus reflètent les progrès accomplis lors des consultations informelles et indiquent ce qui reste à faire. Le Comité exécutif sera tenu régulièrement informé des progrès accomplis concernant le plan de travail ci-dessus et les autres mesures connexes.

ORIGINE DES CONSULTATIONS INFORMELLES

A. Contexte immédiat

1. Le rapport (A/AC.96/838) de la réunion du SCAF du 29 septembre 1994 a pris note de la préoccupation constante, de la part de certaines délégations, concernant un éventail de problèmes relatifs aux questions budgétaires. Comme le rapport l'indique, « des délégations s'inquiètent de la relation entre les Programmes généraux et les Programmes spéciaux. Certaines estiment que la distinction entre ces deux catégories de programmes n'a plus aucun sens; elles suggèrent qu'il serait peut-être nécessaire de disposer d'un budget unique qui pourvoirait à tous les besoins des réfugiés/rapatriés. Si la fusion des budgets des Programmes généraux et des Programmes spéciaux n'est pas une solution, le HCR devrait alors présenter une autre proposition. Un certain nombre de délégations souscrivent à l'esprit de ces observations. Plusieurs délégations soulignent que toute proposition sur ces questions doit néanmoins conserver une certaine souplesse en maintenant le droit du Haut Commissaire à financer des situations de réfugiés par de nouveaux appels. » (par. 34). En outre, « Le degré actuel de gestion des Programmes spéciaux est également soulevé par un certain nombre de délégations; jusqu'à présent, le Comité exécutif n'a approuvé officiellement que l'objectif des Programmes généraux qui ne représente qu'une petite partie des ressources totales du Haut Commissariat » (par. 35). Ces problèmes sont devenus plus urgents ces dernières années du fait de l'expansion des Programmes spéciaux (voir annexe 4).

2. Il convient également de noter que, ces dernières années, le CCQAB a également abordé certaines de ces questions. Il a demandé au HCR de s'assurer que les Programmes spéciaux ne contiennent aucun élément devant être intégré dans les Programmes généraux (A/AC.96/816, par. 9). Concernant la question de la bonne gestion exercée par le Comité exécutif sur les Programmes spéciaux, le CCQAB a demandé au HCR d'étudier les moyens d'assurer un meilleur contrôle sur les activités et les dépenses connexes des Programmes spéciaux, compte tenu du volume de ressources engagé au titre de ces programmes (A/AC.96/816, par. 9; A/AC.96/834, par. 15).

B. Groupe de travail temporaire (1989-1990)

3. La question du lien entre les Programmes généraux et spéciaux a pris une importance accrue au cours des cinq dernières années, principalement du fait des raisons mentionnées ci-dessus. La dernière étude approfondie des programmes, budgets et finances du HCR a été conduite par un Groupe de travail temporaire du Comité exécutif établi en 1989. Il a présenté son rapport (A/AC.96/742) à la session extraordinaire du Comité exécutif du 28 au 30 mai 1990. En dépit de l'examen approfondi des programmes du HCR, des questions budgétaires et financières ainsi que des questions d'administration et d'organisation et compte tenu de l'atmosphère transparente et constructive dans laquelle l'étude s'est déroulée, l'un des sujets qui continuaient de préoccuper certaines des délégations, pour des raisons diverses, était la distinction entre les Programmes généraux et spéciaux. En conséquence, le rapport du Groupe de travail temporaire a demandé dans sa recommandation 39 n) que le HCR et le Comité exécutif examinent la validité de la distinction entre les Programmes généraux et spéciaux.

4. Dans le rapport sur « Rapport sur les mesures prises par le HCR suite aux recommandations du Groupe de travail temporaire sur le programme, les questions budgétaires, administratives et organisationnelles » (A/AC/761 du 15 octobre 1990) le HCR dans ses commentaires sur la recommandation 39 n) a décrit les deux types de programmes. Il n'a pas examiné la justification de cette distinction. Il a plutôt montré comment le contenu des Programmes généraux avait évolué au fil des ans. En conséquence, ces commentaires sur la recommandation 39 n) se sont conclues sur l'observation suivante : « Si l'adéquation de la terminologie « Programmes généraux/Programmes spéciaux » est à ce titre discutable, le problème crucial n'est pas de savoir s'il faut maintenir ces deux catégories de programmes mais de réfléchir sur la portée de ces catégories ».

5. La distinction entre les Programmes généraux et spéciaux a été l'un des thèmes suggérés au SCAF aux fins d'examen lorsqu'il s'est réuni le 11 décembre 1990 pour convenir de la liste de questions laissées en suspens par le Groupe de travail temporaire. Toutefois, ce n'est qu'à la réunion du 19 mai 1993 du SCAF que ce thème est apparu à l'ordre du jour.

C. Réunion du SCAF : 19 mai 1993

6. Lors de la réunion du SCAF du 19 mai 1993, le document EC/1993/SC.2/CRP.11 présenté au Sous-Comité n'examinait toujours pas la justification d'une structure budgétaire articulée sur deux catégories de programmes; il se contentait d'indiquer d'où émanaient ces deux catégories de programmes et comment elles reflétaient la distinction dans le Règlement de gestion du HCR entre le Fonds général et les fonds fiduciaires. Bien que ce ne soit pas précisé dans le document, il convient de noter que c'est cette même distinction qui, en 1977, a poussé le Haut Commissaire de l'époque à proposer les catégories de Programmes généraux et Programmes spéciaux (voir annexe 3).

7. Bon nombre des points de vue exprimés lors de la réunion du SCAF du 19 mai 1993 ont trouvé écho lors des consultations informelles. Comme le note le rapport de la réunion (EC/SC.2/63) « de nombreux délégués expriment la satisfaction générale quant à la démarcation entre les Programmes généraux et spéciaux et estiment que cette distinction devrait être conservée. Certains soulignent que les parties concernées devraient examiner la question de manière pragmatique, plutôt que de s'engager dans une discussion philosophique. Avec les mécanismes actuels qui garantissent le contrôle, les donateurs sont dans une position leur permettant de montrer un intérêt sain pour les Programmes spéciaux. Une délégation pense qu'il n'y a pas de raisons obligeant à changer. Plusieurs délégations estiment que les deux catégories de programme permettent la souplesse. De plus, de récentes initiatives liées au Fonds extraordinaire, à la Réserve du programme et la création d'une Allocation générale pour le rapatriement librement consenti ont également accru la souplesse de réponse du HCR. Certaines délégations jugent que les arguments présentés en faveur des deux catégories, à savoir la distinction dans le Règlement de gestion entre les fonds généraux et les fonds fiduciaires, sont insuffisants. De plus, une délégation fait mention de ce qu'elle considère comme un grave déséquilibre entre les deux types de programmes... Une délégation remarque que la question fondamentale consiste à étudier des moyens d'examiner les budgets dans leur ensemble de manière pratique et plus structurée. » (par. 15)

8. D'autres questions touchant au fond des consultations informelles ont également fait l'objet d'interventions lors des récentes réunions du SCAF. Un certain nombre de délégations ont fait allusion à la nécessité de maintenir un équilibre entre les Programmes généraux et spéciaux (« Rapport de la réunion du 16 décembre 1993 du Sous-Comité chargé des questions administratives et financières » (EC/SC.2/65), par. 24). En outre, la tendance inquiétante au déclin des contributions au titre des Programmes généraux ou à ce qui est qualifié de sous-financement structurel des Programmes généraux (EC/SC.2/65, par. 24) a été soulignée. Un autre thème récurrent dans les débats du SCAF concerne la nécessité d'élargir l'assise financière traditionnelle du HCR, y compris le recours aux fonds du secteur privé (voir par exemple le « Rapport de la réunion du Sous-Comité chargé des questions administratives et financières du 17 mai 1994 » (EC/SC.2/67, par. 25)).

9. Il ressort du bref examen ci-dessus des questions qui ont donné lieu aux consultations informelles que la préoccupation fondamentale a trait aux deux catégories de programmes sur lesquelles se fonde la structure budgétaire du HCR.

NOTE SUR LES CONSULTATIONS INFORMELLES

A. Réunion du SCAF du 16 janvier 1995

1. Les consultations sur la structure budgétaire du HCR ont démarré à la réunion du 16 janvier 1995 du SCAF (EC/SC.2/72). Le Sous-Comité était saisi d'un document (EC/1995/SC.2/CRP.5) donnant une présentation préliminaire des questions budgétaires préoccupant le Comité exécutif.

2. A l'occasion de ce débat initial, les délégations ont été convenues que quel que soit l'aboutissement du processus de consultations, la flexibilité du HCR et sa capacité de réponse rapide et efficace aux situations d'urgence devaient être sauvegardées, voire renforcées. Concernant la structure budgétaire, parmi les interventions favorables au statu quo, il a également été suggéré qu'au sein des Programmes spéciaux, une distinction ultérieure soit établie entre les programmes qui relèvent du mandat du HCR, au sens strict, et les autres programmes. Parmi les interventions exprimant des réserves concernant le statu quo, un délégué a demandé une structure budgétaire unifiée. Une autre délégation suggère que le système actuel consistant à ventiler un programme spécifique entre les Programmes généraux et spéciaux entrave le financement des donateurs : un budget clair, avec une base par pays, permettrait d'éviter cet écueil. Plus particulièrement, concernant la mobilisation des ressources, une délégation soulève la possibilité d'un système limité de quotes-parts ou de contributions négociées, peut être en combinaison avec des annonces de contributions multiannuelles plus fermes. Ce système serait établi en parallèle avec le système existant de contributions ponctuelles. Concernant la question de la bonne gestion, un délégué affirme qu'elle peut être étudiée à partir de deux points de vue; tout d'abord, l'établissement de principes directeurs en matière de politiques (par exemple sur les femmes réfugiées) et le suivi de leur application; la garantie que les règles relatives à la gestion des ressources (et l'établissement de rapports en la matière) soient appliquées de façon systématique aux deux types de programmes.

B. Réunion consultative du 23 mars 1995

Conclusion 21 Parmi les mesures à prendre pour améliorer encore la structure budgétaire et les questions connexes, une étude et des consultations informelles seront entreprises sur les sujets suivants :

i) adaptation et amélioration ultérieures de la structure budgétaire comme prévu dans la conclusion 3 ci-dessus;

ii) les catégories/secteurs pour l'établissement de rapports sur les activités du HCR, y compris la possibilité de quantifier les aspects des activités de protection du HCR;

iii) la présentation des budgets et des rapports des activités de programme compte tenu du besoin de concision et de clarté et des observations du CCQAB à cet égard;

iv) l'étude des systèmes informatiques actuels du HCR et des bases de données ainsi que les mesures veillant à garantir leur adaptation aux besoins d'établissement de rapports et de budgétisation du HCR;

v) les moyens d'assurer un lien plus étroit entre la présentation des budgets du HCR dans le budget biennal des Nations Unies à l'appui du Plan à moyen terme, et les budgets annuels actuels du HCR présentés au Comité exécutif;

vi) les moyens d'assurer une meilleure base de financement pour les activités du HCR;

vii) la révision du Règlement de gestion du HCR, y compris les dispositions régissant les Programmes généraux et spéciaux.

3. Les premières consultations informelles convoquées par le Président se sont tenues le 23 mars 1995. Cette brève réunion était saisie d'un document sur la structure budgétaire rédigé par un consultant. Le consultant a énuméré six critères importants pour l'évaluation des recommandations émanant du processus consultatif. Ces recommandations doivent :

a) être perçues comme des améliorations;

b) être utiles pour le Comité exécutif et les Etats membres en facilitant le contrôle et en assurant une plus grande transparence;

c) maintenir la marge de manoeuvre du Haut Commissaire;

d) préserver la capacité des donateurs à répondre aux demandes de fonds;

e) être techniquement applicables; et

f) prévoir un système d'établissement de rapports rationalisés.

4. Le consultant a présenté cinq options théoriques de A à D concernant une structure budgétaire; quatre d'entre elles constituent des variations de la structure budgétaire actuelle, la cinquième ayant trait à un budget unifié. Pour chacune des options, une liste des avantages et des inconvénients était présentée. Dans les commentaires qui suivent, et compte tenu des observations antérieures concernant l'aspect crucial de la pertinence de la distinction entre Programmes généraux et Programmes spéciaux, les commentaires du consultant qui concernent tout particulièrement cette question seront soulignés. Il convient de prendre soin toutefois de veiller à ce que ces commentaires soient interprétés dans le contexte de la question particulière en discussion.

5. Un thème récurrent de l'étude par le consultant, du statu quo ou de ses variations possibles (options A à D) est que les Programmes spéciaux sont financièrement indépendants (par. 8, 9, 12 et 13), opèrent dans le cadre d'enveloppes financières indépendantes (par. 14) ou sont soumis à leur propre dynamique de financement (par. 14). Cette caractéristique des Programmes spéciaux, particulièrement les programmes importants, est considérée comme positive dans la mesure où il n'y a pas de risque de distraction, à leur profit, des ressources allouées à d'autres programmes. Par ailleurs, les Programmes spéciaux pourraient être victimes de leur propre dynamique de financement (par. 14). Si les activités sont telles qu'elles peuvent être incluses au titre des Programmes généraux, mais ne le sont pas pour tout un éventail de raisons, elles pourraient bien, non seulement, être sujettes aux limitations inhérentes à l'affectation du financement des Programmes généraux mais perdraient également le caractère prioritaire et la flexibilité de gestion liée aux Programmes généraux (par.11).

6. Ce commentaire souligne l'un des avantages des Programmes généraux tels qu'ils existent actuellement, soit la flexibilité de gestion qui existe dans ce cadre (moyennant l'utilisation de la Réserve du programme, de l'autorisation donnée au Haut Commissaire de transférer les ouvertures de crédits entre les différents programmes par pays ou région). Comme l'a noté le consultant, les Programmes généraux sont généralement administrés dans leur ensemble dans le cadre de l'objectif annuel et sous réserve de la disponibilité de fonds. En d'autres termes, les Programmes généraux fonctionnent comme un budget unifié alors que les Programmes spéciaux sont tous indépendants, chacun ayant sa propre dynamique de financement. Les Programmes généraux fonctionnent également sur la base d'un établissement de priorités. Comme le consultant l'a fait remarquer, leur financement et leur exécution constituent effectivement l'activité prioritaire du HCR (par. 6). Toutefois, comme le consultant l'implique, l'établissement de priorités ne se produit de façon effective que si une activité est incluse dans l'objectif des Programmes généraux actuellement couvert financièrement; un programme général très important pourrait être en danger de sous-financement (par. 13). En l'absence d'un financement assuré ou prévisible, c'est en dernière analyse la dynamique de financement qui détermine les priorités et permet aux activités faisant l'objet de priorités d'être exécutées.

7. Comme on peut le déduire du paragraphe précédent, l'un des avantages d'un budget intégré unifié ne serait pas seulement la clarté de présentation mais idéalement une plus grande flexibilité de gestion. Comme dans le cas des Programmes généraux, toutefois, cette flexibilité n'est possible que si les fonds sont disponibles; plus le programme est important, plus l'incertitude quant à son financement intégral est grande. L'option d'un budget unifié, comme le consultant le fait remarquer, impliquerait qu'un effort considérable soit fait vers le développement de mécanismes qui, dans le climat d'incertitude actuel (tant en ce qui concerne les situations d'urgence que les ressources pour y faire face), pourraient assurer cette flexibilité (par. 15). Tout en reconnaissant que les mécanismes de gestion sont implicitement une forme d'établissement de priorités (et un budget unifié n'empêcherait pas l'affectation de fonds), un budget unifié requerrait néanmoins l'établissement de priorités. (par. 15)

8. Les observations ci-dessus concernant le document du consultant sont principalement concentrées sur les avantages et inconvénients des différentes formes que pourrait prendre la structure budgétaire actuelle (Programmes spéciaux/Programmes généraux) et ceux d'un budget unifié. Ce document n'avait pas pour objet de se prononcer en faveur d'une option ou d'une autre. Une lecture attentive du document du consultant pourrait toutefois suggérer une préférence pour l'option D. Le consultant décrit cette option de la façon suivante :

Cette option est présentée afin d'amoindrir l'impact des options B (stricte application des critères régissant la distinction) et C (inclure le rapatriement librement consenti dans les Programmes généraux) si ces options, combinées, devaient constituer une charge trop lourde pour les Programmes généraux. Présentée comme une combinaison possible des options B et C, et sans porter atteinte au principe de l'inclusion de certains programmes d'assistance aux réfugiés et de rapatriement dans les Programmes généraux, l'option D propose que les programmes en faveur des réfugiés et des rapatriés revêtant une certaine ampleur restent indépendants en tant que Programmes spéciaux et obéissent donc à leur propre dynamique de financement. En conséquence, les Programmes généraux couvriraient toutes les activités de rapatriement et d'assistance aux réfugiés du HCR (y compris la Réserve du programme, le Fonds extraordinaire et l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti) à l'exception près toutefois que tout programme de rapatriement en faveur des réfugiés, dont le coût total pour une année donnée doit dépasser un certain pourcentage du Programme annuel calculé sans tenir compte de ce programme, doit être considéré séparément comme un programme spécial. (Il conviendrait de fixer cette limite qui pourrait toutefois être de l'ordre de 5 %, soit environ 20 millions de dollars E.U.).

9. La discussion du document du consultant le 22 mars 1995 a été quelque peu limitée. Un certain nombre de délégations n'avaient pas eu suffisamment de temps pour recevoir des réactions de leur capitale. Parmi les interventions, une délégation a attiré l'attention sur la nécessité d'une plus grande flexibilité concernant les activités composant les Programmes spéciaux, en particulier pour éviter de bloquer des fonds dans des programmes où les activités étaient au ralenti. En outre, cette délégation a estimé que les Programmes spéciaux ne doivent pas être totalement dépendants de financements spécifiques, en particulier les activités pouvant être incluses au titre des Programmes généraux. Une autre délégation a appelé l'attention sur le problème que susciterait l'inclusion de toutes les activités statutaires actuelles dans les Programmes généraux; cela impliquerait une augmentation importante du niveau des Programmes généraux. Par ailleurs, cette délégation a estimé qu'il serait possible qu'une certaine part convenue de ces activités soit transférée dans les Programmes généraux; cela assurerait que les Programmes généraux ne soient pas surchargés par le transfert des activités statutaires actuellement couvertes par les Programmes spéciaux.

C. Réunion consultative : 8 mai 1995

10. Lors d'une réunion consultative ultérieure le 8 mai 1995, convoquée par le Président, deux documents supplémentaires ont été étudiés : « Structure budgétaire : option préférée du HCR » et « La bonne gestion ».

1. Option préférée du HCR

11. Le HCR a présenté ses arguments pour une amélioration du statu quo, c'est-à-dire l'option A du consultant, avec toutefois un certain nombre d'amendements qui reprennent certains des éléments des options B, C et D. Comme le document le mentionne, à la base de la structure actuelle (statu quo), on trouve la distinction entre les Programmes généraux et spéciaux. Le HCR estime que face à une augmentation des demandes et à une incertitude des ressources de plus en plus grande, et dans un contexte où la communauté internationale n'est pas disposée à adopter une approche radicalement nouvelle pour assurer des ressources au HCR, la structure budgétaire actuelle en dépit de ses limites était toujours la plus viable. Le HCR ne voit pas un grand éventail d'options. Les seuls choix concrets concernent une forme de statu quo ou un budget unifié. Pour tout un éventail de raisons, le statu quo offre un moyen plus pragmatique et flexible au HCR de s'acquitter de son mandat; parmi les différentes options, l'option A semblerait le mieux en mesure d'assurer un minimum de fonds prévisible pour les activités (ou du moins l'essentiel) statutaires et programmables. Le HCR observe que l'option d'un statu quo amélioré ne signifie pas que le HCR ne voit pas d'autres moyens de structurer son budget. Dans l'avenir immédiat, toutefois, le HCR a dû respecter les délais de son cycle de programmation. Le HCR reste ouvert à l'étude, avec le Comité exécutif, de toute proposition concrète visant à améliorer ces structures mais voit avec préoccupation la perspective d'une quête ouverte et longue d'une nouvelle structure dont les paramètres pouvant réunir le consensus n'apparaissent pas encore à l'évidence.

12. Dans la discussion de ce document, alors que la plupart des délégations se sont généralement déclarées satisfaites, en particulier par la tendance à l'amélioration, plusieurs délégations ont estimé que l'étude des options dans le document du consultant n'avait pas été adéquate; une délégation a estimé que le document exposant l'option préférée du HCR donnait une impression d'inflexibilité. Une autre délégation a estimé que les consultations devaient se pencher sur les structures budgétaires utilisées par des organisations comparables. Plusieurs délégations ont estimé qu'il fallait une structure budgétaire intégrée et logique. De façon plus spécifique, un certain nombre d'interventions se sont concentrées sur les différentes recommandations proposées dans le document concernant le niveau des Programmes généraux, le financement des mouvements de rapatriement librement consenti et la logique sous-tendant l'augmentation proposée de la Réserve du programme.

2. La bonne gestion

13. L'autre thème étudié le 8 mai 1995 est celui de la bonne gestion. Comme il est indiqué ci-dessus, la principale préoccupation dans ce domaine a trait au contrôle du Comité exécutif sur les Programmes spéciaux. Parmi les questions connexes soulevées, figurent les suivantes :

i) l'utilisation des fonds tels que le Fonds extraordinaire, la Réserve du programme et l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti, créés pour donner une plus grande flexibilité au Haut Commissaire face à une évolution de la situation, doit continuer d'être étudiée lors des réunions du SCAF. Dans la mesure où ces fonds ont été établis pour atteindre certains objectifs spécifiques et dans la mesure où leur utilisation est déterminée par des critères établis, il serait plus approprié de considérer ces fonds comme un « financement par critères »; la façon plus courante de se référer à ces fonds, soit les mécanismes de financement pour imprévus, pourrait donner l'impression fausse qu'il s'agit de fonds discrétionnaires; le rôle du Comité exécutif est de veiller à ce que l'utilisation de ces fonds soit conforme aux critères établis;

ii) la nécessité d'une étude plus approfondie par le Comité exécutif des rapports de vérification des comptes, des évaluations et des rapports de l'Inspecteur ainsi que de la réponse du HCR à ces rapports;

iii) la nécessité d'une étude plus ciblée et systématique des programmes du HCR par pays, notamment moyennant un dialogue régulier avec les Directeurs des bureaux régionaux et les Chefs de secteurs géographiques lors des réunions du SCAF; pour faciliter une étude ainsi ciblée, les documents devraient être étudiés pour assurer une plus grande transparence au niveau des pays.

14. Concernant la question de la bonne gestion des Programmes spéciaux, une délégation a établi une distinction entre deux formes de contrôle pour ces programmes : antérieure et postérieure. Il a été reconnu qu'il était difficile, vu l'imprévisibilité et la volatilité de nombreux programmes d'exercer un contrôle antérieur crédible en la matière. En conséquence, outre un examen étroit du « comment et du pourquoi » de leur formulation, le Comité exécutif doit examiner comment les fonds sont utilisés pour ces programmes. Dans ce contexte, la délégation estime que le terme de « notant » pourrait ne pas être suffisant pour décrire l'examen des opérations du Comité « post factum ». Une autre délégation fait allusion aux efforts soutenus de son Gouvernement ces dernières années pour faire des progrès en la matière et pour assurer la bonne gestion des Programmes spéciaux (et un libellé des décisions du Comité exécutif qui en rende compte); certaines suggestions ont été faites quant au texte de décisions possible reflétant cette bonne gestion. Le HCR reconnaît les motifs de préoccupation et estime qu'il est possible de trouver un libellé plus acceptable que « notant » afin de refléter l'exercice de la bonne gestion nécessaire.

C. Réunions consultatives : 7 et 15 juin 1995

15. Une réunion consultative a été convoquée par le Président le 7 juin 1995 pour une étude initiale d'une version antérieure de ce document. Outre une brève présentation des conclusions, le HCR a souligné les implications financières possibles pour les Programmes généraux de l'application des propositions et note l'importance d'un engagement concomitant à accroître le financement des Programmes généraux. Plusieurs délégations suggèrent que des considérations financières plaident pour une flexibilité dans la définition de niveaux précis pour la Réserve du programme et le Fonds pour le rapatriement librement consenti. Lors du débat, on note que l'application des propositions n'aboutirait pas à une sollicitation plus importante des donateurs.

16. Le HCR a informé les délégations de la proposition de couvrir à titre exceptionnel les pertes de change, particulièrement au Siège, moyennant un accroissement de la Réserve du programme pour 1996 de 10 à 12 % des activités programmées au titre du programme annuel. Les 2 % supplémentaires ne seraient utilisés qu'à cette fin. Une délégation suggère que l'occasion offerte dans ces consultations devrait être saisie pour proposer une disposition permanente et non exceptionnelle afin de couvrir les pertes de change. D'autres délégations ont soutenu cette proposition.

17. Il a été convenu que le Secrétariat consignerait comme il convient les suggestions et commentaires, présentés par les délégations dans une révision du projet de document. Ces amendements aux projets de conclusions étaient contenus dans le document EC/1995/SC.2/CRP.24 du 9 juin 1995.

18. Les projets de conclusions amendés ont été examinés lors d'une réunion le 15 juin 1995. Certaines délégations se sont déclarées préoccupées par l'accroissement de l'objectif des Programmes généraux qui découlerait des augmentations proposées de la Réserve du programme et du Fonds pour le rapatriement librement consenti. Il a été décidé d'amender les conclusions y afférentes pour établir sans ambiguïté que les conclusions, telles que proposées, n'entraînaient pas en soi une augmentation de l'objectif des Programmes généraux. Toute augmentation de la Réserve du programme et du Fonds pour le rapatriement librement consenti ne serait proposée pour une année donnée qu'après avoir consulté le Comité exécutif; en outre, les augmentations proposées nécessiteraient l'approbation formelle du Comité exécutif. Il a également été décidé d'amender les projets de conclusions 1 et 2 relatifs à la structure budgétaire. Il a été reconnu que le projet de conclusion 2 ne recueillait pas l'unanimité au sein du groupe. Les participants ont estimé qu'il fallait clairement établir comme objectif de la structure budgétaire du HCR l'amélioration de la transparence, de la responsabilité et du contrôle de gestion. Les projets de conclusions amendés ont été présentés à une réunion du SCAF le 20 juin 1995 (EC/1995/SC.2/CRP.24/Add.1).

19. Comme le montre le procès-verbal de la réunion du 20 juin 1995 (EC/1995/SC.2/CRP.25), deux amendements ultérieurs ont été apportés aux projets de conclusions 1 et 8. Les conclusions ont ensuite été adoptées.

HISTORIQUE : PROGRAMMES GENERAUX ET SPECIAUX

1. En 1974, la croissance des opérations humanitaires spéciales (devant être incluses dans les Programmes spéciaux) conduites par le Haut Commissaire, outre les activités traditionnelles aux termes du statut du Haut Commissariat, a conduit le Comité exécutif à sa vingt-cinquième session à se concentrer sur la question des procédures d'établissement de rapports pour ces opérations. Ces opérations étaient des activités entreprises soit dans le contexte des bons offices du Haut Commissaire, reconnus et encouragés par l'Assemblée générale, soit à la demande du Secrétaire général. Le « Rapport sur les activités d'assistance du HCR en 1973-1974 et propositions concernant le programme et le budget financés sur les fonds constitués à l'aide de contributions volontaires pour 1975 » (A/AC.96/506; A/AC.96/506/Add.1 et A/AC.96/506/Add.1/Corr.1) se réfère brièvement à quatre de ces opérations spéciales. L'une au Sud du Soudan pourrait servir à illuster la nature de ces opérations spéciales. Le Secrétaire général avait confié au Haut Commissaire la coordination du programme de secours immédiats des Nations Unies au Sud du Soudan. Le programme avait pour but d'aider le Gouvernement soudanais à rapatrier quelque 500 000 personnes déplacées à l'intérieur du territoire et à rapatrier dans l'ordre environ 180 000 réfugiés. Les dispositions prises par le Secrétaire général ont été approuvées par la résolution 1655(LII) de l'ECOSOC et la résolution 2958 (XXVII) de l'Assemblée générale; les mesures du Haut Commissaire ont également fait l'objet de rapports à l'ECOSOC et à l'Assemblée générale (par exemple, la résolution 1705(LIII) de l'ECOSOC et la résolution 2958 (XVII) de l'Assemblée générale).

2. L'examen des dispositions prises pour l'établissement de rapports concernant ces opérations spéciales du Comité exécutif a été entrepris sur la toile de fond de l'adoption de budgets-programmes au sein des Nations Unies (1974) et l'introduction en 1973 d'un budget-programme annuel global du HCR basé sur des programmes par pays comme le Service de gestion administratif des Nations Unies l'avait recommandé.

3. Dans le document intitulé « Activités du HCR dans le domaine de l'assistance en 1972, 1973 et 1974 » (A/AC.96/487 du 27 août 1973), on peut relever les premières tentatives de programmation par pays. Comme le précise l'introduction : « Ce système implique la fixation d'objectifs précis pour l'action du HCR dans chaque pays, ainsi que l'établissement de plans par pays ou région portant sur la totalité de la période qu'exige la solution du problème des réfugiés dans les pays intéressés. Chacun de ces plans doit indiquer les moyens à employer, ainsi que le volume des ressources nécessaires, et fixer la date à laquelle les objectifs du plan sont censés être atteints. Dans la perspective de ces plans, des programmes spécifiques d'une durée d'un an seront élaborés pour présentation au Comité exécutif, dans le cadre du programme annuel du HCR. » (par.3). Le document comportait toutefois une mise en garde : « Etant donné la nature spéciale de l'assistance aux réfugiés comparée, par exemple, à l'assurance technique ou à l'aide au développement, il est hors de doute que, dans la cas du HCR, la planification rigoureuse des activités se heurte à certaines limites » (par. 4). Au titre du programme d'assistance annuel et des programmes individuels par pays relatés dans le document A/AC.96/487, les sources de fonds étaient indiquées comme suit : Programme ordinaire du HCR; Fonds extraordinaire et fonds fiduciaires. Il n'y avait aucun rapport toutefois, même au titre des fonds fiduciaires, sur les opérations humanitaires spéciales; par exemple, bien que l'introduction au document A/AC.96/487 contienne une brève description des opérations humanitaires spéciales actuelles, y compris le Programme de secours immédiats des Nations Unies au Sud du Soudan, le chapitre par pays traitant du Soudan ne fait qu'une brève allusion à cette opération spéciale dans sa note introductive avec aucune référence à l'opération spéciale, ni dans les tableaux, ni dans le descriptif pour 1972 ou 1973.

4. Ainsi le Comité exécutif se trouvait-il, en 1974, dans une situation qui n'était pas très lointaine de celle qui suscite aujourd'hui l'attention des pays membres. Comme l'avait noté le Haut Commissaire adjoint de l'époque dans sa déclaration liminaire à la troisième session spéciale le 28 mai 1973 : « les dépenses nettes couvertes par le Budget ordinaire des Nations Unies s'élèvent à environ 4 millions de dollars E.U. alors que les dépenses extra-budgétaires atteignent 11,7 millions de dollars sans compter l'opération spéciale au Sud du Soudan qui représente plus de 12 millions de dollars E.U. ».

5. L'étude de dispositions en matière d'établissement de rapports pour les opérations spéciales a coïncidé avec l'adoption des budgets-programmes. Le premier plan à moyen terme des Nations Unies devait couvrir la période 1974-1977; toutefois, le HCR a été invité à préparer seulement un programme de travail biennal (1974-1975) et le budget correspondant. Avec l'adoption de budgets-programmes et vu la nature des opérations du HCR, en particulier leur imprévisibilité, des dispositions spéciales ont été décidées par l'Assemblée générale pour le HCR; ces dispositions sont restées en vigueur jusqu'à maintenant (document officiel de l'Assemblée générale, Vingt-huitième session, supplément No. 8 (A/9008)).

6. Conformément à ces dispositions, le « Rapport sur les activités d'assistance du HCR pour 1973-1974 et propositions concernant le programme et le budget financés sur les fonds constitués à l'aide de contributions volontaire pour 1975 (A/AC.96/506; A/AC.96/506/Add.1 et A/AC.096/506/Add.1/Rev.1) était présenté à la vingt-cinquième session du Comité exécutif (1974). Le tableau I de ce rapport intitulé « Activités du HCR dans le domaine de l'assistance humanitaire en 1973, 1974 et 1975 » ne présentait que deux sources de fonds : la première concernait le Programme annuel, la deuxième les fonds fiduciaires et le Fonds extraordinaire. Le CCQAB estimait que le plan général du rapport était sain (A/AC.96/509, par. 3).

7. Dans le débat général lors de la vingt-huitième session du Comité exécutif (1974, le thème des opérations spéciales a été abordé par plusieurs délégués. « Considérant l'étendue des tâches spéciales confiées au Haut Commissaire et le fait que leur financement mettait en jeu des sommes importantes, la question a été posée de savoir si le rôle du Comité exécutif à cet égard ne devrait pas être réexaminé, afin que celui-ci soit mieux en mesure de donner un avis sur les aspects administratifs et financiers de ces tâches. Certains représentants se sont demandés s'il ne serait pas utile, à ce propos, d'examiner à nouveau le mandat du Comité exécutif » (A/AC.96/511, par. 32). Répondant à ces observations, le Haut Commissaire a suggéré « que les activités du HCR ne relevant pas du programme ordinaire soient situées dans un cadre institutionnel approprié et il a proposé que cette importante question soit étudiée plus avant. Il a dit également que pour permettre au Haut Commissariat de bénéficier de l'avis du Comité au sujet des tâches spéciales qui lui étaient confiées, il pourrait faire rapport au Comité au sujet de ces tâches de la même manière que le Haut Commissariat fait actuellement rapport au sujet d'autres activités financées sur des fonds fiduciaires et administrés dans le cadre du programme ordinaire » (A/AC.96/511, par. 33). Le Comité exécutif a en conséquence : « invité le Haut Commissaire à rendre compte au Comité exécutif de ses tâches spéciales, dans le cadre du budget-programme, de la même manière qu'il lui rend compte d'autres activités financées sur des fonds fiduciaires au titre de son programme ordinaire. » (A/AC.96/511, par. 38 d)). Cette décision a été approuvée par la résolution 3271(XXIX) de l'Assemblée générale du 10 décembre 1974.

8. De cette façon, le Haut Commissaire et le Comité exécutif ne réglaient pas seulement les problèmes soulevés concernant l'établissement de rapports sur des tâches spéciales mais jetaient les bases de la distinction budgétaire actuelle entre les Programmes généraux et spéciaux.

9. Le « Rapport sur les activités d'assistance du HCR en 1974-1975 et projets de budgets-programmes pour 1976 financés sur les fonds constitués au moyen de contributions volontaires » (A/AC.96/516) présenté à la vingt-sixième session du Comité exécutif (1975) couvrait les activités du Haut Commissariat de la même façon que le rapport présenté en 1974. Un rapport sur les opérations spéciales était publié en tant qu'additif au document A/AC.96/516.

10. En 1976, le document présenté au Comité exécutif sur les activités d'assistance (« Rapport sur les activités d'assistance du HCR en 1975-1976 et projets de budgets-programmes pour 1977 financés sur les fonds constitués au moyen de contributions volontaires » (A/AC.96/526)) traduisait un effort réel pour brosser un tableau complet des activités du HCR tant globales que par pays/région. Le descriptif des programmes s'accompagnait de tableaux supplémentaires plus complets. Toutefois, les opérations spéciales n'étaient toujours pas incluses dans le principal tableau indiquant « Dépenses totales du HCR » (Tableau I). Dans ce tableau, les deux principales sources de fonds indiquées étaient le Budget ordinaire et les fonds constitués au moyen de contributions volontaires. La dernière se subdivisait en Programme annuel et Fonds fiduciaires, cette deuxième catégorie étant définie comme incluant le Fonds extraordinaire, le Programme de disques du HCR et les fonds fiduciaires autres que ceux destinés aux opérations spéciales. Le tableau accompagnant chaque chapitre par pays présentait les sources de fonds comme suit : Programme annuel (1); Fonds extraordinaire (2); Fonds fiduciaires (3); Budget ordinaire (4) et Opérations spéciales. Il ressort de la présentation du tableau que les fonds (1) à (4) étaient considérés comme constituant une catégorie distincte, parallèlement à la catégorie des « Opérations spéciales »; aucun terme n'est utilisé pour décrire l'une ou l'autre de ces catégories. Ces améliorations ont été considérées comme positives par le CCQAB (A/AC.96/531).

11. Dans les commentaires introductifs au document A/AC.96/526 décrivant les efforts du Secrétariat pour rationaliser la documentation, le commentaire suivant est fait : « Si cette rationalisation de la documentation porte davantage sur la forme que le fond, elle n'en reflète pas moins l'évolution du Haut Commissariat telle qu'elle découle des résolutions pertinentes du Conseil économique et social et de l'Assemblée générale » (par. iv)).

12. En 1977, le Comité exécutif à sa vingt-huitième session était saisi d'un rapport intitulé : « Note relative à la présentation du rapport sur les activités d'assistance du HCR » (A/AC.96/540). Cette note retraçait l'histoire de la présentation des programmes d'assistance du HCR ces dernières années conduisant à la présentation adoptée dans le document sur les activités d'assistance dont le Comité exécutif était saisi (« Rapport sur les activités d'assistance en 1976-1977 et projets de budgets-programmes pour 1978 financés sur les fonds constitués au moyen de contributions volontaires » (A/AC.96/539)).

13. A partir de 1977, les programmes d'assistance étaient présentés sous deux catégories, les Programmes généraux et les Programmes spéciaux. Les Programmes généraux comprenaient des activités jusque-là couvertes par le Programme annuel et le Fonds extraordinaire; les Programmes spéciaux étaient décrits comme comprenant les opérations spéciales et tous les autres fonds fiduciaires, y compris le compte d'éducation. Outre l'adoption des deux termes, Programmes généraux et Programmes spéciaux, pour décrire les deux groupes de programmes, il est également intéressant de noter la reclassification des différents éléments. Aujourd'hui tous les fonds fiduciaires sont regroupés. Auparavant (voir paragraphe 11 ci-dessus), le Fonds extraordinaire était regroupé avec les fonds fiduciaires qui à leur tour excluaient les fonds fiduciaires régissant les opérations spéciales. Le point de référence choisi pour la classification des activités dans une catégorie ou l'autre consistait simplement à placer tous les fonds fiduciaires (et cela excluait par définition le Fonds extraordinaire) dans la nouvelle catégorie des Programmes spéciaux. L'inclusion des « Opérations spéciales » (Programmes spéciaux) dans la catégorie de tous les autres fonds fiduciaires était jugée conforme à la volonté du Comité exécutif consignée dans sa décision concernant l'établissement de rapports sur les « Opérations spéciales » approuvées par la résolution 3271(XXIX) de l'Assemblée générale du 10 décembre 1974. Comme la note (A/AC.96/540) l'affirme : « Dans ses efforts pour parvenir à des critères précis en vertu desquels une activité donnée est considérée soit comme un Programme général, soit comme un Programme spécial, le Haut Commissaire a tenu compte, aux fins de la répartition de ses activités entre ces deux catégories, des considérations d'ensemble qui distinguent les fonds fiduciaires des fonds généraux. » (par. 9).

14. Cet historique souligne la nature quelque peu pragmatique de la distinction entre les Programmes généraux et les Programmes spéciaux. Cette structure budgétaire s'efforce d'imposer une forme et un ordre à des réalités : les éléments budgétaires, opérant selon leur propre dynamique (et conformément au Règlement de gestion, en particulier les règles régissant le Fonds général et celles couvrant les fonds fiduciaires) étaient déjà en place. La forme qui leur était donnée, avait néanmoins une certaine logique et garantissait un résultat pratique. Il peut être avancé que ce sont précisément ces résultats pratiques qui doivent être maintenus, quelle que soit la structure budgétaire adoptée.

CRITERES ET EVOLUTION DES DIFFERENTS MECANISMES DE FINANCEMENT

I. CRITERES ACTUELS

1. Les critères actuels régissant le Fonds extraordinaire, la Réserve des Programmes généraux et l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti sont exposés ci-dessous. En outre, les objectifs du Fonds de roulement et de garantie sont également inclus à toutes fins utiles.

A. Fonds extraordinaire

2. Les objectifs du Fonds extraordinaire, tels que consignés dans les articles 6.4-6.7 du Règlement de gestion du HCR (A/AC.96/503/Rev.5), sont toujours en vigueur :

6.4 Le Fonds extraordinaire est créé aux fins ci-après :

a) fournir une aide financière aux réfugiés et aux personnes déplacées dans des situations d'urgence qui ne sont pas prévues dans le programme que le Comité exécutif a approuvé;

b) couvrir les dépenses administratives additionnelles résultant de ces situations d'urgence qui ne peuvent être couvertes par le budget ordinaire, en attendant que des mesures soient prises par le Comité exécutif ou par l'Assemblée générale;

6.5 Le Haut Commissaire peut faire des allocations sur le Fonds extraordinaire jusqu'à concurrence de 25 millions de dollars par an, étant entendu que le montant prélevé pour chaque situation dans le courant d'une même année ne dépassera pas 8 millions de dollars;

6.6 Le Fonds extraordinaire est maintenu à un chiffre qui ne doit pas être inférieur à 8 millions de dollars par des prélèvements sur le Fonds de roulement et de garantie et par des contributions volontaires.

6.7 Le Haut Commissariat présente au Comité exécutif, à chacune de ses sessions, un rapport sur l'utilisation du Fonds extraordinaire.

B. Réserve du programme

3. Les règles régissant l'utilisation de la Réserve du programme ne sont pas contenues dans le Règlement de gestion du HCR mais sont exposées chaque année dans le document sur la présentation générale des activités, soit tout récemment dans le document A/AC.96/824.

« La Réserve du programme est utilisée aux fins suivantes :

a) couvrir les augmentations imprévues du coût des projets financés à partir des programmes de l'année en cours ou d'années précédentes, ou au moyen d'une allocation prélevée sur le Fonds extraordinaire au cours d'une année antérieure;

b) couvrir le coût des modifications qui pourraient être apportées aux projets de l'année en cours pour réaliser les objectifs des projets approuvés;

c) accroître les allocations existantes pour satisfaire les besoins découlant d'un nouvel afflux de réfugiés provenant d'un groupe recevant déjà une assistance au titre du programme de l'année en cours;

d) augmenter, si besoin est, avec l'approbation du Comité exécutif, le Fonds pour le logement du personnel international sur le terrain et l'équipement ménager de base. »

C. Allocation générale pour le rapatriement librement consenti

4. Les objectifs généraux d'une telle allocation ont été pour la première fois consignés dans un document intitulé : « Rapatriement librement consenti : mobilisation de ressources pour les mouvements de rapatriement librement consenti et l'assistance à la réintégration » (EC/1991/SC.2/CRP.18). Le document précisait que : « la capacité du HCR à saisir toutes les chances de rapatriement librement consenti serait grandement renforcée s'il pouvait avoir recours à une source de financement assurée pour couvrir les coûts de réintégration/réadaptation à court terme... La disponibilité de ressources permettrait ainsi au Haut Commissaire de planifier de façon plus concrète, notamment les mesures nécessaires à prendre en faveur des rapatriés dans leur pays d'origine, ce qui ferait du rapatriement une option plus réaliste » (par. 17). Le document notait toutefois que « en outre, le HCR propose d'inclure dans les objectifs financiers futurs au titre des Programmes généraux des crédits plus importants visant à promouvoir le rapatriement librement consenti et couvrir les coûts de transport/mouvements ainsi que les besoins essentiels au départ. Le choix du rapatriement librement consenti en tant que solution durable préférée occuperait un rang plus élevé dans l'échelle des priorités de financement du HCR, c'est-à-dire dans le cadre des Programmes généraux » (par. 18).

5. Le thème des ressources pour le rapatriement librement consenti était expressément traité dans un autre document : « Rapatriement librement consenti : dispositions proposées pour un financement au titre des Programmes généraux » (EC/SC.2/1991/CRP.24/Rev.1).

D. Fonds de roulement et de garantie

6. L'utilisation du Fonds de roulement et de garantie est indiquée à l'article 6 3 du Règlement de gestion (A/AC.96/503/Rev.5) :

« 6 3 Le Fonds de roulement et de garantie peut être utilisé aux fins ci-après :

a) pour réalimenter le Fonds extraordinaire;

b) pour effectuer des paiements indispensables à la mise en oeuvre de projets, en attendant de recevoir les contributions annoncées;

c) pour garantir des engagements contractés sur la base d'annonces de contributions fermes, de contributions gouvernementales conditionnelles ou d'annonces de contributions fermes de la part d'organisations de réputation établie;

d) pour garantir des engagements concernant des activités productrices de recettes du HCR;

e) pour financer au cours d'une année donnée, les engagements contractés au titre du Programme annuel et du Fonds extraordinaire en attendant de recevoir les contributions anticipées, sous réserve que le niveau des engagements ainsi financés ne dépasse pas 1/12ème des budgets-programmes par pays et région de l'année en cours et des allocations globales pour le Programme annuel et le Fonds extraordinaire approuvés par le Comité exécutif (voir article 7.3). Toutefois, cette possibilité de financement ne pourra être utilisée que si, à la fin d'une année donnée, les engagements ainsi couverts ne dépassent pas 3 % des budgets-programmes par pays et région de l'année en cours et des allocations globales au titre du Programme annuel et du Fonds extraordinaire approuvés par le Comité exécutif, et à la condition que le Fonds de roulement et de garantie soit réapprovisionné de toute urgence l'année suivante conformément aux dispositions de l'article 6 2 ci-dessus et, le cas échéant, grâce à des contributions au programme annuel.

f) à toute autre fin autorisée par le Comité exécutif.

II. NIVEAU DES FONDS

7. Au cours des consultations informelles, il a été suggéré que le niveau du Fonds extraordinaire, de la Réserve du programme et de l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti n'avaient pas suivi le rythme de l'expansion des activités du HCR. Deux tableaux (4.1 et 4.2), annexés, montrent le niveau effectif des dépenses du HCR ces vingt dernières années (tableau 1) et le niveau de financement du Fonds extraordinaire, de la Réserve des Programmes généraux et de l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti en pourcentage des dépenses totales sur un certain nombre d'années choisies au hasard (tableau 4.2). Afin de faciliter l'interprétation du tableau 4.2, il est important de tenir compte de l'évolution (et de ses raisons) de chacun des fonds et réserves. L'évolution de chaque fonds/réserve est indiquée ci-dessous.

A. Fonds de roulement et de garantie

8. Le Fonds roulement et de garantie n'a pas été examiné dans le tableau 4.1. Ce fonds sert essentiellement de garantie alors que les autres fonds ou réserves ont un caractère plus opérationnel. Néanmoins, l'évolution de ce fonds, et en particulier les observations du CCQAB confronté à l'examen des augmentations proposées en 1990 ne sont pas sans intérêt. Le Fonds de roulement et de garantie, initialement appelé « Funds set Aside », jusqu'à son changement d'appellation en octobre 1972 (A/AC.96/484, voir par. 119), n'a pas évolué de façon régulière au fil des ans. Etabli en 1968, son plafond a été fixé à 1,5 million de dollars E.U. (A/AC.96/403, par.151 l)). Ses objectifs ont tout d'abord été établis dans le Règlement de gestion du 31 juillet 1974 (A/AC.96/503). Lorsqu'en 1979 il a été proposé de relever le plafond à 10 millions de dollars E.U., la raison donnée était la suivante : « Au cours de la dernière décennie, le volume des programmes d'assistance du HCR n'a cessé de s'accroître » (A/AC.96/566). La proposition a été acceptée (A/AC.96/572). L'étude suivante du Fonds de roulement et de garantie n'a pas eu lieu avant 1990, date à laquelle le plafond a été fixé à 50 millions de dollars E.U. A l'appui de cette augmentation, le CCQAB a noté que le plafond de 50 millions représentait environ le montant suffisant à couvrir les dépenses totales du HCR pendant un mois. Il a été jugé plus réaliste d'établir ce plafond à un niveau permettant de couvrir deux mois de dépenses; le CCQAB a également estimé que l'objectif, le financement et le plafond du Fonds devaient être examinés régulièrement, peut-être tous les deux ans (EC/SC.2/1990/CRP.4, document 2 annexé). Le relèvement proposé à 50 millions de dollars E.U. a été approuvé par le SCAF à sa réunion du 11 et 17 décembre 1990 (EC/SC.2/1991/CRP.1, par. 18).

B. Le Fonds extraordinaire

9. Depuis sa création en 1957, le Fonds extraordinaire est resté sous l'autorité de l'Assemblée générale jusqu'en 1990. Cette année là, le contrôle du Fonds a été confié au Comité exécutif du HCR (Résolution 45/140 B de l'Assemblée générale). Le plafond initial du Fonds extraordinaire avait été établi à 500 000 dollars E.U.

10. En 1971, le Comité exécutif a pris note de l'intention du Haut Commissaire de réviser le Règlement de gestion (A/AC.96/459, par. 5 à 11) en vue notamment de clarifier les objectifs et l'utilisation des « Funds Set Aside » (actuellement le Fonds de roulement et de garantie) et leur lien avec le Fonds extraordinaire. Il a recommandé que le plafond du fonds soit établi à un million de dollars E.U., le montant maximum à allouer à une situation d'urgence au cours d'une année donnée étant de 500 000 dollars. En 1972, l'Assemblée générale a approuvé ces amendements au Fonds extraordinaire (Résolution 2956 B(XXVII)).

11. En 1974, une nouvelle augmentation du Fonds extraordinaire a été étudiée (A/AC.96/506, par. xxviii) à xli)). L'Assemblée générale a ensuite relevé le plafond du Fonds à deux millions, le montant maximum pouvant être alloué à une seule situation d'urgence en une année étant fixé à 500 000 dollars pour une année donnée (Résolution 3271 B(XXIX).

12. En 1978, le Comité exécutif, s'efforçant d'utiliser de façon optimale le Fonds extraordinaire lors d'une année donnée, a approuvé la proposition en vertu de laquelle un prélèvement sur le Fonds extraordinaire pourrait être annulé si un montant suffisant de contributions en réponse à un appel donné était reçu ultérieurement (A/AC.96/553, par. xxxix)).

13. En 1980, l'Assemblée générale a approuvé (Résolution 35/41 B) un relèvement du plafond du Fonds extraordinaire à 10 millions de dollars E.U., le montant disponible pour une seule situation d'urgence étant limité à 4 millions au cours d'une année donnée; le Fonds devait être maintenu au niveau plancher de 4 millions de dollars E.U. Une des raisons de ces changements était « que les situations d'urgence auxquelles le Haut Commissaire est appelé à faire face sont de plus en plus complexes et que le coût de toutes les formes de secours d'urgence ne cesse d'augmenter » (A/AC.96/577, par. 1 ii) à 1 iii)).

14. Lors d'une session spéciale du Comité exécutif le 6 février 1991, il a été décidé, afin de donner au Haut Commissaire une plus grande marge de manoeuvre pour répondre aux situations d'urgence, de relever le plafond du Fonds extraordinaire à 20 millions de dollars E.U. avec l'autorisation de débloquer jusqu'à 6 millions pour une seule situation d'urgence (A/AC.96/768, par. 11).

15. Le 17 décembre 1992, le Comité exécutif « constatant les sollicitations croissantes dont le Haut Commissariat fait l'objet pour faire face à tout un éventail de situations d'urgence humanitaires » a relevé le plafond du Fonds extraordinaire à 25 millions, un montant de 8 millions étant disponible pour chaque situation d'urgence au cours d'une année donnée. (A/AC.96/806, par. 8).

C. Réserve du programme

16. Le mandat et le niveau de la Réserve du programme ont considérablement évolué au fil des ans. Dans l'allocation de programme pour 1961, par exemple, la Réserve était fixée à 6 % de l'objectif en matière d'assistance matérielle (A/AC.96/71/Rev.1). En 1964 (A/AC.96/263/Rev.1), il était proposé de fixer la Réserve pour 1965 à environ 3,5 % du montant total projeté des programmes. En 1967, la Réserve s'établissait à 5 % de l'objectif total. Au moment où il a été décidé, en octobre 1967, que le Comité exécutif se réunirait une fois par an plutôt que deux fois, la Réserve du programme a été relevée à environ 7,5 % de l'objectif total (A/AC.96/386, par. 38 d)); il a également été décidé que le niveau de la Réserve serait examiné régulièrement à la lumière de l'expérience.

17. En 1970, à sa vingt-et-unième session, le niveau de la Réserve du programme a été passé en revue. Cette fois, en élargissant ses critères afin de couvrir les augmentations de coûts au titre de projets de l'année précédente, y compris ceux qui étaient initialement financés par prélèvement sur le Fonds extraordinaire, la Réserve a été fixée à environ 9 % de l'objectif financier total (A/AC.96/447, par. 136; voir également A/AC.96/429, par. 257 à 260).

18. En 1975, la Réserve du programme a une fois encore été examinée par le Comité exécutif à sa vingt-sixième session. Il a été décidé que cette réserve devait continuer de représenter environ 10 % du montant net de l'objectif (A/AC.96/521, par. 120 b)).

19. L'examen suivant de la Réserve du programme a eu lieu en 1976 lors de la vingt-septième session du Comité exécutif, date à laquelle, pour essayer d'éviter les révisions à la mi-année du programme, il a été proposé de porter la réserve de 10 à 20 % de l'objectif global (A/AC.96/534, par. 126). Cette question a été reprise lors de la vingt-huitième session sur la base d'une « Note sur le financement des Programmes généraux » (A/AC.96/541). La Note rappelle la proposition visant à augmenter la Réserve du programme et les motifs de cette proposition; elle a suggéré, comme solution de rechange, de réviser les critères régissant l'utilisation du Fonds extraordinaire. Le Comité exécutif a estimé qu'aucune de ces propositions ne résoudrait le problème des appels à la mi-année. « Les membres du Comité ... ont donc décidé, étant donné la situation financière difficile du moment, de renvoyer l'examen détaillé de ces propositions à une session ultérieure du Comité » (A/AC.96/549, par. 103).

(Note : en 1977, le plafond du Fonds extraordinaire s'établissait à deux millions).

20. La Réserve du programme est restée à 10 % des activités programmées au titre du Programme annuel (à l'exclusion de l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti), bien que pendant un certain nombre d'années, de 1988 à 1991, elle ait été réduite en raison de la situation financière du HCR.

D. Allocation générale pour le rapatriement librement consenti

21. L'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti n'a été créée qu'en décembre 1991; cette allocation est actuellement fixée à 20 millions de dollars E.U. Ses objectifs sont décrits dans le document EC/SC.2/1991/CRP.24/Rev.21.

CHANGEMENTS PROPOSES AUX CRITERES EXISTANTS

A. Réserve du programme (texte amendée suggéré)

(changements soulignés)

La Réserve du programme est utilisée aux fins suivantes :

a) couvrir les augmentations imprévues du coût des projets financés à partir des Programmes annuels, de l'année en cours ou d'années précédentes, ou au moyen d'une allocation prélevée sur le Fonds extraordinaire pendant l'année en cours ou pendant une année antérieure;

b) couvrir le coût des modifications qui pourraient être apportées aux projets de l'année en cours au titre du Programme annuel pour réaliser les objectifs de projets approuvés;

c) accroître les allocations existantes pour satisfaire les besoins découlant d'un nouvel afflux de réfugiés provenant d'un groupe recevant déjà une assistance au titre du Programme annuel de l'année en cours;

d) compléter le financement des Programmes spéciaux pour les situations de réfugiés à condition que le montant total de ces allocations ne dépasse pas un tiers de la Réserve du programme au cours d'une année donnée; et

e) augmenter, si besoin est, avec l'approbation du Comité exécutif, le Fonds pour le logement du personnel international sur le terrain et l'équipement ménager de base. »

B. Fonds pour le rapatriement librement consenti

(nouveau texte suggéré)

Le Fonds pour le rapatriement librement consenti pourrait être utilisé aux fins suivantes :

a) financer la planification du rapatriement, particulièrement en ce qui concerne les mesures nécessaires à prendre en faveur des rapatriés dans leur pays d'origine;

b) financer les préparatifs dans le pays d'asile du rapatriement librement consenti non prévu par ailleurs ainsi que les activités liées au retour effectif;

c) fournir des fonds supplémentaires pour les mouvements de rapatriement librement consenti, y compris ceux qui continuent d'avoir le reste de leurs besoins programmés au titre des Programmes spéciaux, sous réserve que lors d'une année donnée, l'allocation à un programme de rapatriement librement consenti, quel qu'il soit, ne dépasse pas les 10 millions de dollars.

C. Fonds de roulement et de garantie

(disposition additionnelle proposée)

Nouvelle disposition f) (l'ancienne disposition f) devient h)) :

Le Fonds de roulement et de garantie peut être utilisé pour couvrir des augmentations budgétaires dans le cadre de l'objectif des Programmes généraux, ne dépassant pas 2 % d'un budget approuvé et pouvant résulter d'une augmentation des coûts directement due aux fluctuations des taux de change. Si le Fonds de roulement et de garantie est ainsi utilisé, il sera réapprovisionné l'année suivante conformément aux dispositions de l'article 6 2 du Règlement de gestion.

Tableau 4 1 DEPENSES DU HCR DEPUIS 1995 (BUDGET REGULIER ET FONDS VOLONTAIRES) (Milliers de dollars E.U.)

ANNEE	BUDG. ORD. ONU	PROGRAMMES GENERAUX	PROGRAMMES SPECIAUX a/	TOTAL	ANNEE
1974	5 752	12 053	22 773	40 578	1974
1975	7 251	14 147	54 859	76 257	1975
1976	7 692	15 696	75 166	98 554	1976
1977	8 556	24 120	87 316	119 992	1977
1978	10 728	40 487	94 194	145 409	1978
1979	11 860	162 323	107 672	281 855	1979
1980	12 714	281 885	215 071	509 670	1980
1981	13 584	318 878	155 378	487 840	1981
1982	13 212	318 884	88 076	420 172	1982
1983	13 562	316 203	81 832	411 597	1983
1984	14 590	345 954	98 887	459 431	1984
1985	14 940	281 903	177 102	473 945	1985
1986	15 974	281 079	160 416	457 469	1986
1987	17 947	335 550	125 840	479 337	1987
1988	19 609	394 635	150 826	565 070	1988
1989	17 068	385 853	184 476	587 397	1989
1990	19 853	331 293	212 717	563 863	1990
1991	20 390	369 983	492 565	882 938	1991
1992	21 174	382 119	689 766	1 093 059	1992
1993	20 532	392 403	914 628	1 327 563	1993
1994	23 625	390 697	776 065	1 190 387	1994

Note :

a Comprend le Fonds pour le logement.

Tableau 4 2 NIVEAU DES FONDS (FONDS EXTRAORDINAIRE, RESERVE DU PROGRAMME, ALLOCATION GENERALE POUR LE RAPATRIEMENT LIBREMENT CONSENTI) (Milliers de dollars E.U.)

Année	Total dépenses HCR (1)	Total Réserve/Fonds (2)	Réserve du Programme	Fonds extraordinaire	Alloc. génér. pour le rapat. librem. cons.	% (2)/ (1)
1974	40 578	1 888	888	1 000		4 7
1977	119 992	3 500	1 500	2 000		2 9
1980	509 670	23 081	21 081	2 000		4 5
1986	457 469	39 128	29 128	10 000		8 6
1989	587 397	29 798	19 798	10 000		5 1
1992	1 093 059	67 096	32 096	20 000	15 000	6 1
1994	1 190 387	78 957	33 957	25 000	20 000	6 6

PROJET DE DECISION SUR LES QUESTIONS ADMINISTRATIVES ET FINANCIERES ELEMENTS RELATIFS AUX PROGRAMMES GENERAUX ET SPECIAUX

Confirme que les activités proposées au titre des Programmes généraux et spéciaux tels qu'indiquées dans le document A/AC.96/... ont été jugées, après examen, conformes au statut de l'Office du Haut Commissaire (Résolution 428(V) de l'Assemblée générale), aux fonctions de bons offices du Haut Commissaire telles que reconnues, encouragées ou demandées par l'Assemblée générale, le Conseil de sécurité ou le Secrétaire général et aux dispositions pertinentes du Règlement de gestion des fonds volontaires gérés par le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés (A/AC.96/503/Rev.5);

Demande au Haut Commissaire, dans le cadre des ressources disponibles, de répondre avec flexibilité et efficacité aux besoins actuellement recensés au titre des Programmes généraux et spéciaux, provisoirement estimés à dollars et à tout autre nouveau besoin pouvant surgir, en gardant à l'esprit le statut de l'Office et la priorité à accorder aux activités statutaires ainsi que les dispositions pertinentes du Règlement de gestion des fonds volontaires;

Approuve les programmes par pays/région et les programmes au Siège et d'autres programmes au titre des Programmes généraux de 1996 s'élevant à dollars, (y compris 25 millions de dollars E.U. pour le Fonds extraordinaire, 20 millions de dollars E.U. pour le Fonds pour le rapatriement librement consenti, et une Réserve du programme de dollars) tels qu'indiqués dans le document A/AC.96/... (tableau VIII), et autorise le Haut Commissaire, dans le cadre de ce niveau approuvé, d'apporter aux projets, aux programmes par pays/région et aux programmes au Siège et autres les changements requis par l'évolution de la situation des réfugiés et des rapatriés pour lesquels ces programmes avaient été prévus;

Approuve également les programmes par pays/région et les programmes au Siège et autres au titre des Programmes généraux révisés de 1995 s'élevant à dollars (y compris 25 millions pour le Fonds extraordinaire, 20 millions pour le Fonds pour le rapatriement librement consenti, et une Réserve du programme de dollars) comme l'indique le document A/AC.96/ (tableau VIII);

Demande au HCR de tenir le Comité exécutif régulièrement informé de l'évolution des Programmes généraux et spéciaux, y compris l'utilisation faite, conformément aux critères régissant leur fonctionnement, du Fonds extraordinaire, du Fonds pour le rapatriement librement consenti et de la Réserve du programme;

Prend acte du Rapport du Comité des Commissaires aux comptes sur les fonds constitués au moyen de contributions bénévoles gérés par le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés : Comptes pour l'année 1994 (A/AC.96/...), les Rapports du CCQAB (A/AC.96/...), la Note sur les activités d'évaluation du HCR (A/AC.96/...) et le Rapport du Haut Commissaire sur les activités du Directeur des Services d'inspection et d'évaluation (A/AC.96/...) et demande à être tenu régulièrement informé du suivi des observations soulevées dans ces différents documents de contrôle;

Prie instamment les Etats membres, compte tenu des besoins considérables devant être couverts par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, de répondre avec générosité, solidarité et en temps opportun, à ces appels de fonds.

Note :

A des fins de comparaison, les éléments pertinents de la décision sur les questions de programmes, administratives et financières adoptée en 1994 (A/AC.96/839, par. 24) sont indiqués ci-dessous :

« a) Note que les estimations actuelles proposées pour les Programmes généraux et spéciaux de 1995, fondées sur les besoins connus à ce stade, s'élèvent à dollars;

b) Approuve les programmes par pays et région ainsi que les programmes du Siège et autres programmes pour les Programmes généraux révisés de 1994 qui demeurent fixés à dollars (y compris millions de dollars au titre du Fonds extraordinaire et millions de dollars au titre de l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti) tels que contenus dans le document A/AC/96/825 (parties I à VI), et présentés à la colonne 5 de l'annexe 1 du document A/AC.96/824;

c) Approuve les programmes par pays et régions ainsi que les programmes du Siège et autres programmes pour les Programmes généraux de 1995 s'élevant à dollars (y compris millions de dollars au titre du Fonds extraordinaire et millions de dollars au titre de l'Allocation générale pour le rapatriement librement consenti) tels que contenus dans le document A/AC.96/825 (parties I à VI), et présentés à la colonne 8 de l'annexe 1 au document A/AC.96/824;

d) Demande au Haut Commissaire de présenter à une prochaine session en 1995 du Sous-Comité chargé des questions administratives et financières une actualisation des besoins de programmes pour 1995 tenant compte de l'évolution des situations de réfugiés et des initiatives supplémentaires qui doivent être prises pour respecter les priorités de programmes adoptées par le Comité exécutif;

e) Autorise le Haut Commissaire à effectuer des ajustements dans le cadre des projets, des programmes par région ou par pays, des programmes du siège et divers programmes, qui pourraient se révéler nécessaires du fait de changements affectant les programmes en faveur des réfugiés ou rapatriés pour lesquels ils avaient été prévus, utilisant la Réserve du Programme, si besoin est, et à rendre compte de ces ajustements à la quarante-sixième session du Comité exécutif. »

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2 Le terme « activités statutaires » est utilisé pour décrire des activités touchant à la protection et à l'assistance des réfugiés ainsi qu'à la recherche de solutions durables (rapatriement librement consenti, intégration sur place; réinstallation). Concernant les activités liées au rapatriement librement consenti, celles qui sont considérées comme des activités statutaires, et donc éligibles aux fins de financement dans le cadre des Programmes généraux, sont celles qui sont conduites dans le pays d'asile et touchent au retour mais restent limitées dans leur portée et leur durée après le retour (voir les tableaux annexés au document EC/SC.2/1991/CRP.24/Rev.1). Certains commentateurs décrivent ces activités comme activités en faveur des réfugiés en vertu du statut ou du mandat de l'Office (résolution 428(V) de l'Assemblée générale) et les activités entreprises dans le contexte des « bons offices » du Haut Commissaire. Tous ces types d'activités peuvent être considérés comme statutaires dans le sens large du terme. La distinction n'est pas affaire de légitimité mais de nature.

3 Le Règlement financier du 31 juillet 1974 (A/AC.96/503) a adopté un article VI - FONDS. L'article 6 1 prévoit : « Il est créé un Fonds général où sont créditées toutes les contributions dont l'objet n'est pas défini, les contributions au programme annuel, les recettes accessoires et les soldes qui ne servent pas à réalimenter le Fonds de roulement et de garantie. ». Ce même article est repris verbatim dans le Règlement de gestion actuel (A/AC.96/503/Rev.5 du 7 avril 1993).

4 Présenté pour information seulement; à la lumière des conclusions adoptées à l'issue des consultations informelles, une proposition officielle sera présentée au Comité exécutif afin de réviser le Règlement de gestion.