Exposé de M. Félix Schnyder, Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, au Conseil économique et social (ECOSOC) (36ème session)

Le Conseil a maintenant sous les yeux, M. Le Président, le rapport que je lui adresse chaque année avant de le soumettre à l'Assemblée générale, et qui porte la cote E/3777.

Sans doute me permettrez-vous de rappeler, en vous présentant ce rapport, que l'Assemblée a, l'an passé, par un vote pratiquement unanime, décidé de proroger jusqu'au 31 décembre 1968 la durée du mandat du Haut Commissariat. Une nouvelle phase s'ouvre ainsi aux activités humanitaires de cet Office, activités dont j'aimerais aujourd'hui faire le point en examinant brièvement quelles en sont les données présentes et les perspectives futures.

Une page importante de l'historie du Haut Commissariat est en ce moment même en train d'être tournée. La fin des grands programmes destinés aux réfugiés européens victimes de la guerre mondiale marque en effet un étape décisive dans l'oeuvre accomplie depuis sa création en 1951.

Les circonstances veulent qu'aujourd'hui, d'autre part, le centre névralgique où se situent la plupart des nouveaux problèmes de réfugiés se soit déplace de l'Europe vers d'autres continents, et notamment l'Afrique. C'est sur les tâches nouvelles qui en découlent pour lui que le Haut Commissariat a dû se pencher sans retard. Diverses résolutions de l'Assemblée générale l'y ont expressément invité, cependant que les faits eux-mêmes l'y conviaient.

Où en est donc aujourd'hui le Haut Commissariat ? Comment s'opère cette translation de ses activités à laquelle il a dû procéder pour faire aux besoins du moment ? Voilà ce que j'aimerais, M. Le Président, évoquer rapidement devant vous.

Lorsqu'on parle des activités du Haut Commissariat, il est, je crois, essentiel de garder présente à l'esprit la distinction qui doit être faite entre la part de ces activités qui a trait à l'exercice de la protection internationale, et l'effort déployé d'autre part, sur un plan plus spécifiquement matériel, un vue de stimuler, par un programme d'assistance limité et adéquat, la recherche de solutions permanentes. Certes ces activités ont en général étroitement associées. Elles n'en diffèrent pas moins cependant par leur nature. La protection s'attaque en effet à un problème juridique lié à la notion même de réfugié, à l'existence de personnes pour lesquelles un statut spécial à dû être élaboré de toutes pièces par un acte de la communauté internationale, laquelle a chargé ensuite le Haut Commissariat d'en assurer la sauvegarde. Sa caractéristique est d'une part la continuité, la durée, qui normalement va de pair avec l'existence de réfugiés tels que les définit le mandat, et d'autre part une certaine unité, une identité de moyens et d'objectifs, quels que soient les pays où elle s'exerce.

La protection, cela dit, ne se propose en aucune manière de perpétuer le problème. Aussi bien ses objectifs ultimes sont-ils soit le rapatriement librement consenti, soit l'acquisition par les réfugiés d'une nouvelle nationalité, si tel est leur désir, solutions qui, l'une et l'autre, viennent heureusement mettre un terme à leur condition de réfugiés.

Second aspect des tâche incombant au Haut Commissariat : la mise en oeuvre de solutions permanentes de caractère économique, pour laquelle le programme d'assistance complémentaire du Haut Commissariat joue avant tout le rôle d'un stimulant, et qui tend à régler définitivement certains problèmes particuliers dont la solution requiert une aide matérielle momentanée. L'assistance ainsi prodiguée dépend en outre étroitement, quant aux dimensions et aux modalités qu'elle peut revêtir, de l'ampleur et de la nature des besoins, ainsi que de l'aptitude plus ou moins grande des pays d'accueil à y faire face par leurs propres ressources. L'assistance aux réfugiés fait appel enfin, non seulement à la compréhension et aux sentiments humanitaires des pays d'accueil, comme cela est le case pour la protection, mais aussi à un effort plus direct et plus concret de solidarité internationale dont elle est elle-même l'expression.

De nombreux sujets de satisfaction sont venus marquer l'année écoulée en ce qui concerne la protection internationale des réfugiés. Huit nouveaux Etats, parmi lesquels plusieurs Etats africains, ont donné leur adhésion à la Convention du 28 juillet 1951 sur laquelle s'appuie, pour une large part, la protection. Le nombre croissant des pays parties à la Convention - 42 à l'heure actuelle - auxquels s'ajoutent ceux qui, sans avoir donné à cet instrument juridique leur adhésion formelle, s'inspirent en fait de ses principes, est l'expression éloquente d'une reconnaissance de plus en plus universelle du concept et du droit du réfugié.

D'autres progrès substantiels ont été enregistrés dans ce domaine, qu'il s'agisse des mesures destinées à faciliter les déplacements des réfugiés d'un pays dans un autre, ou des améliorations apportées à leur statut social, soit par une extension à leur profit du principe de l'égalité de traitement par rapport aux nationaux inclus dans certaines conventions régionales ou bilatérales, soit par l'admission des réfugiés au bénéfice des avantages particuliers résultant de ces mêmes convention.

Je voudrais également rappeler ici que l'Assemblée générale a entamé l'an passé la discussion d'un projet de déclaration sur le droit d'asile. Le Haut Commissariat suit bien entendu avec le plus grand intérêt les débats engagés à ce sujet. Tout texte venant confirmer et sanctionner en quelque manière la pratique du droit d'asile telle qu'elle est appliquée déjà dans de nombreux pays, ne peut qu'être accueilli par lui avec satisfaction. Car le droit d'asile est, faut-il le souligner, à la source même et la condition préalable de tous les autres droits qui peuvent être ensuite reconnus aux réfugiés.

La mise en oeuvre de l'accord conclu avec les autorités fédérales d'Allemagne pour l'assistance aux réfugiés victimes des persécutions nazies s'est, d'autre part, poursuivie et a atteint maintenant un stade sensiblement plus avance. Je voudrais signaler à ce propos que mon Office a, dans le même temps, poursuivie ses négociations avec les autorités fédérales en vue d'obtenir une amélioration de la situation des réfugiés au regard de la législation allemande. Des dispositions en ce sens ont été incluses dans un projet de loi que le Cabinet fédéral a soumis récemment à l'approbation du Parlement. On peut espérer donc que certains groupes de réfugiés exclus jusqu'à présent du bénéfice des lois sur l'indemnisation pourront, à l'avenir, recevoir une compensation pour les persécutions qu'ils ont subies.

Mais la protection, si elle constitue l'essentiel d'une tâche complexe et quotidienne, ne se suffit pas toujours à elle-même. C'est un fait d'expérience qu'elle demeurerait bien souvent inopérante et n'atteindrait pas les objectifs qui lui sont assignés si elle n'était conjuguée à un effort de la communauté internationale destiné à alléger la charge que les réfugiés représentent pour les pays d'accueil, lorsque cette charge s'avère disproportionnée avec les moyens dont ils disposent.

De cette constatation est née la grande oeuvre qui, aujourd'hui, s'achève et qui tendait à liquider un agrégat de misères accumulées au cours des années, et dont la prolifération des camps de réfugiés n'était que l'un des témoignages les plus frappants et les plus pénibles aussi. L'action concertée engagée à cet effet par la communauté internationale, sous le couvert du Haut Commissariat, est en train de porter ses fruits. J'en rappellerai seulement, Monsieur le Président, quelques données récentes : environ 12.000 réfugiés réétablis l'an passé, grâce au programme du Haut Commissariat, sans compter ceux qui ont pu émigrer ou être installés sur place sans aide de notre part. Le programme d'évacuation des camés se poursuit à un rythme satisfaisant, puisqu'en dépit des difficultés croissantes tenant à la nature même des cas résiduels avec lesquels on se trouve peu à peu confronté, 3.300 d'entre eux ont, pendant cette période, été reclassés. Il en est de même pour les réfugiés non établis vivant hors des camps qui ont aussi, il faut le dire, largement bénéficié des conditions économiques favorables que connaît présentement l'Europe.

La situation donc se présentait ainsi au début de l'année en cours : 38.500 « anciens » réfugiés avaient encore à être réétablis, dont 4.000 se trouvant dans les camps. Un tiers environ d'entre eux devaient, selon nos pronostics, être absorbés dans l'économie en expansion, les crédits nécessaires ayant été prévus, dans le dernier de nos grands programmes, pour le réétablissement des deux autres tiers, qui se composent pour la plupart de réfugiés handicapés. Quant aux quelque 6.500 réfugiés non établis arrivés après le 31 décembre 1960, date limite pour l'inclusion dans le programme que je viens de mentionner, c'est le programme courant d'aide complémentaire dont je parlerai dans un instant qui doit permettre, en cas de besoin, de faciliter leur établissement.

Peut-être me permettrez-vous, M. le président, puisque j'ai fait allusion aux réfugiés handicapés, de me référer brièvement ici au paragraphe 42 du rapport où il est question de l'enquête systématique menée sur notre demande par le Dr Jensen, enquête qui a porté sur quelque 850 réfugiés choisis parmi les plus gravement handicapés, et que l'on avait en vain tenté de faire émigrer, selon leur désir. Grâce à l'analyse médico-sociale approfondie à laquelle il a été ainsi procédé, plus de 300 d'entre eux avaient pu, à une date récente, être réinstallés. Or je viens d'être informé, il y a quelques jours, par le Gouvernement australien, de son intention d'accueillir prochainement un nombre estimé un tiers environ des 100 cas qui lui avaient été soumis, soit approximativement une centaine de personnes. Ces réfugiés bénéficieront des facilités diverses accordées aux immigrants inclus dans les projets gouvernementaux.

Ai-je besoin de dire, Monsieur le Président, combien je me réjouis d'une décision qui, jointe à celle déjà prise par un certain nombre d'autres pays, laisse espérer que tous ceux de ces malheureux pour qui une solution convenable peut être trouvée ont désormais une réelle chance d'échapper au sort misérable qui leur paraissait promis.

Nous avons ainsi de solides raisons de penser que, grâce à la compréhension et au généreux concours des gouvernements, l'exécution du programme approuvé l'an passé par le Comité exécutif pourra être entièrement assurée. Il s'agit, je le rappelle, d'un programme de 6.800.000 $, dont 5.400.000 sont consacrés aux « anciens » réfugiés européens. Si l'on tient compte des délais d'exécution, cela signifie que le point final devrait être mis à la fin de l'année prochaine, ou au plus tard au début de 1965, à une oeuvre qui a mobilisé pendant de longues années l'attention du Haut Commissariat et le bon vouloir de nombreux gouvernements. Ceux-ci auront alors la satisfaction d'assister au couronnement de leurs efforts, qui prendront à ce moment toute leur valeur, en même temps qu'ils verront disparaître une plaie aussi hideuse qu'anachronique, au sein d'un continent en plein essor économique et social.

Lorsqu'aura été ainsi levée l'hypothèque du passé, l'assistance aux réfugiés européens retrouvera tout naturellement le cadre et les dimensions qui correspondent aux données courantes d'un problème qui, tout en continuant de refléter les événements consécutifs à la dernière guerre, n'appellera plus un traitement de choc analogue à celui qu'il fallut concevoir pour venir à bout de misères trop longtemps ignorées.

L'action au jour le jour qui maintenant s'impose pour prévenir toute accumulation nouvelle de réfugiés sans ressources a été inscrite pour la première fois dans la partie du programme 1963 consacrée à l'assistance complémentaire. C'est bien en effet d'une action complémentaire, marginale, dont il est ici question, le rôle essentiel restant aux gouvernements responsables qui, avec l'appui éventuel des agences bénévoles, ont à supporter la charge, en général assez lourde, de l'accueil et du reclassement des réfugiés auxquels ils donnent asile, sans considération pour leur âge et leurs capacités physiques ou professionnelles. Le programme du Haut Commissariat ne constitue en vérité que l'amorce d'une action de bien plus grande ampleur qui est appelée à se développer dans chacun des pays auxquels est prodiguée son aide, le but de celle-ci étant avant tout de rendre techniquement, financièrement et psychologiquement possible celle, beaucoup plus importante, que l'on attend des pays d'accueil. A l'action du Haut Commissariat s'ajoute d'autre part celle, ample et continue, des agences bénévoles. Il suffit, pour comprendre toute l'importance du rôle qui lui échoit, d'évoquer la multiplicité des formes que revêt cette action tout au long des années, partout où elle s'exerce : aide matérielle à plus ou moins long terme, recherche d'un emploi, d'un logement adéquat, conseils, démarches et appuis de toutes sortes. Aussi bien aimerais-je, Monsieur le Président, rendre ici aux agences l'hommage particulier qui leur revient pour le magnifique effort qu'elles ne cessent de déployer à travers le monde, effort qui est à la mesure des concours généreux qu'elles savent susciter de la part d'un public de mieux en mieux averti des problèmes de réfugiés.

Les résultats enregistrés après quelques mois de mise en oeuvrer du premier programme d'assistance complémentaire aux réfugiés européens prouvent ainsi que l'on est sur la bonne voie. Mais ils tendent aussi à démontrer qu'il est un niveau au-dessous duquel l'assistance perd toute son efficacité, et partant tout son sens. C'est ainsi que la somme prévue pour l'assistance complémentaire dans le cadre d'un budget dont la plus large part restait affectée à la liquidation des problèmes anciens, devra être revissée à la lumière de l'expérience acquise au cours de cette année 1963, lorsque seront prochainement arrêtées les prévisions budgétaires pour 1964.

En même temps qu'il continue de faire face à ces tâches traditionnelles, le Haut Commissariat se trouble maintenant engagé, je l'ai dit Monsieur le Président, dans une rouvre nouvelle qui a exigé de sa part un effort particulier d'adaptation. Loin des théâtres d'opération qui lui étaient familiers ont surgi de nouveaux problèmes de réfugiés auxquels il lui faut consacrer une part importance de ses énergies.

L'une des principales caractéristiques de ces nouveaux problèmes est, pour l'instant du moins, qu'ils se posent en termes d'assistance matérielle et non de protection juridique. Les traditions d'hospitalité jointes aux larges possibilités d'installation que recelant en puissance la plupart des pays où ces réfugiés vont chercher asile font en effet que le problème se pose essentiellement, au départ, sous l'angle d'une assistance matérielle leur permettant d'abord de survivre, puis de s'intégrer, selon un processus et des méthodes qu'il faut maintenir aussi simples et expéditives que possible. Les obstacles à surmonter ne sont donc pas à l'origine d'ordre juridique, mais d'ordre pratique, et concernent notamment l'hébergement provisoire, la distribution de vivres, la mise en valeur de terres vierges et l'octroi aux réfugiés de l'outil âge et des semences nécessaires, dans des régions où les moyens de communication sont réduits et servent entravés par les conditions atmosphériques.

L'objectif néanmoins que nous nous sommes assigné a toujours été de mettre les réfugiés en mesure de subvenir aussitôt que possible à leurs besoins, utilisant au maximum pour cela tous les concours disponibles sur place ou ceux que l'on peut obtenir de l'extérieur, et réduisant en conséquence à son stricte minimum l'appoint financier du Haut Commissariat.

Avant de passer à des problèmes qui, pour le Haut Commissariat, sont aujourd'hui d'une actualité plus brûlante, je voudrais rappeler d'un mot, Monsieur le Président, que, si le rapatriement des réfugiés d'Algérie a pu s'opérer dans les conditions satisfaisantes que l'on sait, avec le concours actif du Haut Commissariat, ce dernier est demeuré en contact avec les autorités algériennes afin de déterminer l'usage que, conformément à la résolution 1672 (XVI) de l'Assemblée générale, il convient de faire des fonds mis à sa disposition pour l'accomplissement de la tâche transitoire dont cette résolution l'avait chargé. J'aimerais souligner à cet égard que, si l'intervention du Haut Commissariat a atteint maintenant son stade ultime, il n'en est pas de même pour l'assistance aux populations algériennes nécessiteuses à laquelle les agences bénévoles pour ne pas parler d'autres instances nationales ou internationales - continuent de participer activement.

En ce qui concerne d'autre part les réfugiés au Togo, il a également été possible de mener à bonne fin le programme de réinstallation que le Haut Commissariat avait contribué à mettre sur pied, en liaison étroite avec les autorités togolaises.

Pour ce qui est des réfugiés d'Angola au Congo-Léopoldville, une action limités, destinée à parfaire l'oeuvre de réétablissement, est actuellement en cours.

Mais ce sont avant tout les réfugiés du Rwanda, au nombre de 130.000 environ, qui demeurent actuellement au centre de nos préoccupations. Répartis, vous le savez, entre quatre pays, le Burundi, l'Ouganda, le Tanganyika et le Congo-Léopoldville, leur installation s'est heurtée à de nombreuses difficultés qui en ont retardé quelque peu l'aboutissement.

Le facteur d'urgence qui a marqué de son sceau impératif l'intervention du Haut Commissariat dans ces régions où il s'agissait avant tout de sauver des vies humaines, s'accommode mal, on le sait, d'une planification préalable, soigneusement étudiée, comme celle à laquelle il eût fallu normalement procéder. Il s'y est ajouté les difficultés de transport, l'absence de moyens matériels appropriés en personnel comme en matériel et aussi les réactions des réfugiés eux-mêmes, nourris tout d'abord de l'espoir d'un roture prochain dans leur pays, puis des appréhensions d'ordre divers suscitées par des déplacements, des transplantations successives. En dépit de ces difficultés multiples, l'oeuvre de réinstallation que s'efforce de promouvoir le Haut Commissariat est en bonne voie : elle a atteint dans les divers pays où elle se situe et que j'ai déjà mentionnés, des résultats substantiels. Il a pu ainsi être mis fin aux distributions de vivres dans certain des lieux de regroupement où les réfugiés ont effectué leur première récolte et recueilli le fruit d'un travail aussi ardu qu'assidu.

Dans cette vaste entreprise qui concerne les nouveaux groupes de réfugiés, nous nous sommes attachés, je l'ai dit déjà Monsieur le Président, à ne pas agir en ordre dispersé. Cela veut dire que nous avons pris grand soin de coordonner au maximum notre action, non seulement avec les gouvernements intéressés et les agences bénévoles qui, localement, participent directement à l'aide aux réfugiés, mais aussi avec les diverses instances des Nations Unies engagées dans une oeuvre parallèle correspondant à leurs objectifs propres. Dans des pays en voie de développement, on ne saurait en effet isoler l'oeuvre d'assistance aux réfugiés de son contexte général, et concevoir un programme qui ne soit pas en harmonie avec les efforts déployés en faveur des populations autochtones. La présence des réfugiés ne doit pas en effet risquer de compromettre le développement économique et social du pays qui les héberge ; il faut au contraire faire en sorte qu'ils puissent y participer utilement.

D'où la nécessité de rester en étroit contact avec les organes et organisations des Nations Unies dont la vocation est précisément de faciliter et d'accélérer ce développement. C'est ainsi que le Bureau international du Travail, à la suite des conversations que nous avons eues avec ses représentants qualifiés, a pris l'initiative d'entreprendre une étude systématique des possibilités de développement des régions du Congo et du Burundi où les réfugiés du Rwanda sont en voie de réinstallation. Comme suite à cette étude, le BIT se préoccupe actuellement d'obtenir la coopération d'autres organisations intéressées telles que la FAO et l'UNESCO afin de mettre en couvre un plan de développement régional qui intéressera, sans distinction, les réfugiés et la population indigène, et qui constituera un projet-pilote pour le développement économique d'autres parties de l'Afrique où le problème se pose en termes similaires.

Une conséquence indirecte de l'extension des activités d'assistance du Haut Commissariat à d'autres parties du monde que celles où il avait jusqu'à présent été appelé à intervenir se trouve enfin reflété dans la préoccupation qui s'est manifestée d'élargir éventuellement la composition du Comité exécutif du programme du Haut Commissariat de manière à tenir compte de cette situation nouvelle. Je ne puis à cet égard que rappeler, comme l'a fait d'ailleurs le document E/3755 relatif à l'ordre du jour provisoire de la présente session du Conseil, la résolution 862 (XXXII) du Conseil, aux termes de laquelle ce dernier doit, au cours de sa 36ème session, réexaminer la question de la composition dudit Comité. Sans doute, ainsi que j'avais eu l'occasion de l'indiquer à l'Assemblée générale lors de sa session d'automne dernier, le Conseil économique et social aimera-t-il se pencher maintenant sur cette question et formuler éventuellement, à l'intention de l'Assemblée, telle recommandation qui lui paraîtrait appropriée.

Je pense, Monsieur le Président, pouvoir déduire de cet exposé très général que le Haut Commissariat a effectivement montré qu'il pouvait, en case de besoin, adapter son action à des situation nouvelles, sans se départir pour autant des normes qui lui sont imposées par son Statut et par le Comité exécutif appelé à contrôler ses activités en matière d'assistance. Cela n'est pas allé, certes, sans quelques tâtonnements, les tâches qui lui sont échues différent, par de nombreux aspects, de celles auxquelles il était accoutumé de faire face. Mais on peut compter sur un souci constant de sa part d'évaluer aussi exactement que possible les problèmes, pour aider ensuite les gouvernements responsables à leur apporter, dans l'intérêt bien compris des réfugiés, les solutions les plus promptes, les plus économiques, en un mot les plus réalistes et les plus satisfaisantes.