Intégrer les préoccupations en matière d'environnement dans les opérations pour les réfugiés

EC/50/SC/CRP.9

I. CONTEXTE GENERAL

1. Alors que le HCR a fourni assistance et appui aux activités environnementales lors de situations de réfugiés pendant de nombreuses années, ce n'est qu'à partir de 1993 qu'un effort ciblé à été déployé pour mettre l'accent sur les préoccupations en matière d'environnement. S'exprimant au Sommet de la terre en 1992 à Rio de Janeiro, le Haut Commissaire a affirmé l'appui sans réserve du HCR aux principes consignés dans la Déclaration sur l'environnement et le développement, reconnu le rôle du HCR dans ce contexte et esquissé les grandes lignes d'une politique du HCR en matière d'environnement.

Pourquoi le HCR se préoccupe-t-il l'environnement ?

• L'état de l'environnement local a une incidence sur le bien-être des réfugiés;

• Les communautés hôtes ne doivent pas souffrir de la dégradation de l'environnement due à la présence des réfugiés;

• La suppression ou la limitation des dommages à l'environnement contribuent à préserver l'institution de l'asile;

• Le HCR a l'obligation morale de gérer les opérations de réfugiés afin d'appuyer un développement viable - après le suivi de Rio.

II. DISPOSITIONS INSTITUTIONNELLES

2. En 1993, le Bureau du Coordonnateur principal pour les questions de l'environnement a été établi, grâce à un financement du Gouvernement japonais. Un appui supplémentaire aux activités environnementales est venu des gouvernements des Etats-Unis, de l'Allemagne, des Pays-Bas, de la Suisse, de la France et de l'Union européenne. De 1993 à la mi-99, l'Unité de l'environnement a été dirigée par trois coordonnateurs principaux successifs, chacun d'entre eux ayant été détaché de l'Agence japonaise pour l'environnement pour une période de deux ans. En 1999, l'Unité de l'environnement a été fusionnée avec le personnel technique de l'ancien Service d'appui technique et aux programmes (SATP) afin de créer une Section des services environnementaux et de l'ingénierie (EESS) au sein de la Division de l'appui opérationnel.

3. Si l'on regarde en arrière, on s'aperçoit que les principales activités conduites peuvent être regroupées en trois grandes catégories : élaboration d'une politique et d'un programme, mise en oeuvre du programme et intégration. Ce document de séance s'efforce d'esquisser certaines des principales étapes de ce processus et, en particulier, d'identifier certains des aspects les plus bénéfiques de l'oeuvre du HCR en matière d'environnement ainsi que certains des défis qu'il conviendra de relever. Un projet de conclusion figure à l'annexe II aux fins d'adoption par le Comité permanent.

III. ACTIVITES ET REALISATIONS¹

Elaboration de la politique

4. En juillet 1994, les principes directeurs intérimaires pour la gestion des programmes de réfugiés dans le souci de l'environnement ont été adoptés pour renforcer les opérations en faveur de l'environnement sur le terrain. Bien que les principes directeurs intérimaires aient été considérés comme une première étape positive dans la prise en compte des questions environnementales, ils n'ont pas été en mesure de fournir des orientations claires, des procédures et des solutions techniques. En outre, du fait de leur nature intérimaire, une attention insuffisante leur a été accordée tant au Siège que sur le terrain.

5. A sa quarante-cinquième session en octobre 1994, le Comité exécutif a adopté une conclusion sur les réfugiés et l'environnement afin d'alléger l'impact sur l'environnement de la présence des réfugiés. En décembre 1994, le Comité supérieur de gestion du HCR a décidé d'établir un groupe de travail interne sur l'environnement. Le rapport final du groupe de travail publié en juillet 1995 passe en revue la politique du HCR en matière d'environnement et propose un certain nombre d'améliorations. Elle a reçu l'approbation du Comité supérieur de gestion du HCR. La politique révisée sur l'environnement a été approuvée à la quarante-sixième session du Comité exécutif en octobre 1995. Simultanément, un groupe de coordination chargé de l'environnement a été mis sur pied au Siège afin de renforcer la coordination entre les divisions et les bureaux. Différents services ont détaché 15 fonctionnaires pour guider l'Unité de l'environnement et promouvoir la politique en matière d'environnement de façon plus globale et coordonnée.

6. Grâce à l'apport de ce groupe, les principes directeurs du HCR en matière d'environnement ont été publiés en 1996. Ces principes directeurs se fondent sur quatre principes clés - intégration, prévention, rentabilité et participation locale - et sont restés à la base du travail du Haut Commissariat en matière d'environnement. Le Comité permanent a révisé ces principes directeurs en janvier 1997 (EC/47/SC/CRP.8) et exprimé son appui à la politique du HCR en matière d'environnement et aux activités entreprises dans ce sens.

Mise en oeuvre

7. Les activités se sont essentiellement concentrées sur la gestion du programme et la coordination au sein du Siège ainsi que l'appui aux projets sur le terrain, en association avec les délégations. Un éventail d'activités a reçu un appui, y compris :

• la planification de l'environnement;

• la promotion régionale et la coordination internationale;

• la formation en matière d'environnement;

• l'évaluation et la promotion d'une technologie appropriée en matière d'environnement;

• la gestion d'une base de données sur l'environnement et l'utilisation de la télédétection et des systèmes d'information géographique;

• l'achat de biens respectueux de l'environnement;

• l'éducation pour l'environnement; et

• l'élaboration de principes directeurs sectoriels en matière d'environnement.

8. Depuis 1993, et en particulier depuis 1996, l'Unité de l'environnement a soutenu activement un certain nombre de projets pilotes sur le terrain dans le monde entier. Visant essentiellement à adopter et mettre en oeuvre les principes directeurs du HCR en matière d'environnement, ces projets ont également joué un rôle important dans la prise de conscience des problèmes liés à l'environnement au cours des différents stades des opérations de réfugiés.

9. Emanant de l'atelier de 1996 sur les déplacements de population dus à des problèmes liés à l'environnement et l'impact sur l'environnement des migrations massives, l'Unité de l'environnement a coordonné le projet TSEMPRAA (vers des pratiques de gestion viable de l'environnement dans les régions accueillant des réfugiés, moyennant un financement des gouvernements hollandais, suisse et américain). Ce projet a pour objectifs principaux de :

• tirer les leçons de projets antérieurs et actuels liés à l'environnement par le biais d'études de cas;

• traduire ces leçons dans des matériaux de formation à l'usage du HCR et de ses partenaires;

• favoriser la participation des fonctionnaires sur le terrain et autres agents participants directement aux projets environnementaux afin de développer ces études de cas; et

• élaborer des principes directeurs pratiques à l'intention des donateurs, des institutions partenaires et d'autres entités concernées.

10. Plusieurs grandes réalisations de ce projet ont été publiées en 1998. Selected Lessons Learned est une synthèse de l'expérience acquise dans la gestion des questions de l'environnement lors d'opérations en faveur des réfugiés dans le monde. Key Principles for Decision-making recense les questions permettant aux décideurs de parvenir à des conclusions et de prendre des mesures appropriées sur les questions liées à la gestion de l'environnement. Les conclusions des missions sur le terrain ont également contribué à l'élaboration d'un module de formation qui est désormais utilisé pour l'auto-apprentissage au sein du HCR ainsi que parmi les partenaires d'exécution. Les principes directeurs en matière d'achats respectueux de l'environnement et les principes directeurs distincts sur la foresterie, l'énergie domestique et l'élevage ont été publiés.

Intégration

11. Les activités susmentionnées créent une base solide pour continuer de progresser. L'intégration des préoccupations en matière d'environnement dans les opérations du HCR est devenue prioritaire en 1998 et a favorisé l'intégration des éléments relatifs à l'environnement dans les outils du système de gestion des opérations, l'Appel global, le Rapport global, les plans d'opération par pays, le Manuel des situations d'urgence et d'autres réalisations similaires. Un questionnaire a également été distribué largement sur le terrain en 1999 pour déterminer l'intérêt et les besoins concernant les activités d'appui à l'environnement dans différents pays. D'autres instruments visant à favoriser la prise de conscience des problèmes ont également été produits, à l'intention d'auditoires particuliers. Il s'agit notamment :

• Environmental News, un bulletin grâce à des contributions du terrain et du Siège :

• Working for people and the Environment, un site Web interactif (accessible depuis la page d'accès au site du HCR) décrivant certaines des activités clés entreprises; et

• Une bande vidéo sur la formation aux questions de l'environnement.

12. En outre, d'autres activités incluent l'élaboration d'une initiative de suivi concernant les activités relatives à l'environnement. Sur la base du concept d'une carte de marquage - qui est un moyen simple d'enregistrer les changements concernant une question particulière telle que le nombre de plants ayant survécu une saison - cette initiative est désormais testée sur le terrain. Les résultats ainsi que d'autres activités liées à la cartographie seront intégrés dans la base de données du HCR en matière d'environnement utilisant la technologie du système de l'information géographique pour analyser et présenter les données sous forme appropriée à l'intention des différents utilisateurs.

IV.

13. L'efficacité des efforts du HCR pour intégrer les préoccupations en matière d'environnement a été manifeste dans cinq domaines :

• l'élaboration de politiques (Principes directeurs en matière d'environnement; Environmentally-Friendlier Procurement Guidelines et les principes directeurs en matière d'énergie domestique, de foresterie et d'élevage);

• l'élaboration et la mise en oeuvre de nouvelles pratiques pour répondre aux besoins nouveaux;

• la fourniture d'un appui technique au terrain;

• l'inscription de l'environnement à l'ordre du jour pour les réfugiés; et

• la prise de conscience des questions relatives à l'environnement par le biais d'une éducation institutionnalisée et non institutionnalisée ainsi que par des publications ciblées. Plus récemment, la prise de conscience s'est améliorée grâce au site susmentionné (à l'intention d'une audience extérieure) révisé et élargi.

14. Les principaux facteurs qui ont contribué au succès des efforts du HCR pour intégrer les préoccupations en matière d'environnement dans ces programmes sont les suivants :

Jouer un rôle catalytique

15. La gestion de l'environnement n'est pas une question nouvelle mais elle est souvent négligée dans les situations de réfugiés. Outre son rôle de stimulation, une petite unité consacrée à l'élaboration et à la promotion de réponses adéquates aux préoccupations de l'environnement a envoyé un message fort sur le terrain - aux bureaux du HCR ainsi qu'aux partenaires d'exécution - selon lequel les questions de l'environnement sont importantes dans les opérations en faveur des réfugiés.

Travailler à partir d'une base solide

16. Bien qu'il ait été très long de préparer et de conclure un accord ambitieux, l'avantage de bénéficier d'une politique et de principes directeurs reconnus a été un facteur positif dans la reconnaissance des préoccupations en matière d'environnement. Cela n'a pas été seulement important au Siège mais aussi sur le terrain et parmi les partenaires d'exécution et les institutions gouvernementales. A cet égard, la promotion des questions de l'environnement a également bénéficié du fait que le HCR soit intervenu dans ce domaine depuis plusieurs années, ce qui explique que bon nombre des questions ne sont pas nouvelles. L'appui personnel du Haut Commissaire et son engagement dans ce sens ont également conféré à ces politiques de l'environnement un statut important, à l'image d'autres politiques importantes en matière de programmes.

Mise à disposition de fonds pour lancer les initiatives en matière de développement

17. La mise à disposition de fonds pour appuyer activement la diffusion des Principes directeurs en matière d'environnement a indéniablement beaucoup contribué à faire accepter et mettre en oeuvre les pratiques et les mesures recommandées en matière d'environnement. Dans certains cas, cette politique a été renforcée par la présence d'une personne intéressée et compétente sur le terrain qui a assumé la responsabilité de veiller à intégrer les préoccupations en matière d'environnement dans les projets et autres activités.

Se montrer flexible

18. La disposition de fonds a permis à l'Unité de l'environnement et à EESS de répondre de façon rapide et efficace aux requêtes du terrain - depuis la fourniture d'un système de localisation global (coûtant environ 40 dollars E.-U.) à un projet doté d'un budget de plus de 600 000 dollars. L'éventail et la diversité des projets et des activités appuyés par l'Unité de environnement et l'EESS sont la preuve de l'avantage que présente cette flexibilité. Parmi ces activités, il convient de citer :

Dans le monde entier

• formation à la gestion de l'environnement pour le personnel du HCR et des partenaires d'exécution;

• reboisement et promotion de la conservation de l'énergie domestique;

• évaluation de l'adéquation des technologies de l'environnement; par exemple piquets en papier comprimé, réchauds à herbe et fours solaires;

• éducation pour l'environnement et prise de conscience; et

• évaluation et suivi des questions de l'environnement par différentes techniques, y compris la télédétection.

Dans les pays

• Afghanistan : matériaux de construction d'abris alternatifs; biogaz; amélioration de l'évacuation des déchets solides;

• Azerbaïdjan : analyse du sol et de l'eau d'un site pollué accueillant des personnes déplacées à l'intérieur du territoire;

• Ethiopie, Kenya et République-Unie de Tanzanie : suivi de l'environnement à l'aide des systèmes d'information géographique;

• Soudan : agroforesterie; réduction de la consommation d'énergie domestique.

• Thaïlande : lutte contre l'érosion des sols et protection des forêts sur un site de réinstallation;

• Zimbabwe : permaculture (système de conception viable intégré pour l'aménagement des camps).

Fournir une assistance technique

19. La nouvelle Section des services environnementaux et de l'ingénierie offre une assistance technique pour permettre de garantir que les préoccupations en matière d'environnement soient prises en considération dans la conception et la mise en oeuvre du projet. En partie, c'est un suivi de la requête globale de 1998 visant à savoir où l'assistance était nécessaire moyennant une planification et une mise en oeuvre des aspects relatifs à l'environnement.

Nouer des partenariats efficaces

20. Des liens réguliers ont été maintenus avec les partenaires d'exécution tels que le Programme d'éducation pour les situations d'urgence et la reconstruction de l'UNESCO (TSEMPRAA). Le projet TSEMPRAA s'est également efforcé de favoriser la coopération interinstitutions. Le Comité directeur comprend des représentants de partenaires d'exécution tels que les ONG, les gouvernements, les organisations des Nations Unies, y compris le Programme des Nations Unies pour l'environnement, ainsi que des donateurs. En outre, les réunions et ateliers organisés en la matière ont servi de forum utile à ces acteurs pour partager leurs expériences dans le domaine de la gestion des opérations de réfugiés dans un souci de conservation de l'environnement. Ce modèle est aujourd'hui repris dans un projet de trois ans mené à bien avec le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) visant à développer un cadre d'évaluation environnementale et de suivi dans les situations de réfugiés.

21. La participation d'autres entités dans les activités environnementales et liées aux réfugiés a contribué à aider d'autres organisations à élaborer leurs politiques. Par exemple, les Principes directeurs en matière d'environnement de la Fédération luthérienne mondiale (1997), les Principes directeurs pour l'évaluation de l'environnement dans les activités de développement (1998) de l'Agence suédoise pour la coopération internationale au développement ainsi que les Principes directeurs d'étude de l'environnement du Programme alimentaire mondial de 1999 reconnaissent les activités du HCR dan ce domaine. Ces liens avec les institutions des Nations Unies et les ONG sont enrichissants pour tous dans la mesure où les leçons tirées sont partagées et appliquées à une plus grande échelle.

22. Le PNUE est un partenaire crucial pour le HCR. Conformément à son mandat visant à élaborer des stratégies globales, régionales et nationales en matière d'environnement, le PNUE peut fournir des compétences techniques afin d'évaluer et de suivre des projets relatifs à l'environnement. Le HCR a récemment été associé au PNUE dans des activités en Guinée et au Kosovo.

Matériel de vulgarisation

23. La production de matériel d'information du public a permis de mieux faire connaître les activités du HCR en matière d'environnement. Refugees and the Environment - Caring for the Future, traduit en plusieurs langues, a été suivi par les conclusions du projet TSEMPRAA - Refugee Operations and Environmental Management : Selected Lessons Learned, à l'intention du personnel de terrain et des partenaires d'exécution et Key Principles for Decision-making, une version plus explicite de la publication antérieure visant spécifiquement les décideurs. Les fonctionnaires gouvernementaux et le personnel des partenaires d'exécution et du HCR, se réfèrent fréquemment à ces publications dans la planification et la mise en oeuvre de leurs activités dans le domaine de l'environnement.

Matériel de formation pratique et appui au terrain

24. L'expérience du HCR en matière d'environnement est désormais encouragée par le biais d'ateliers de formation à l'intention des personnels du HCR et des partenaires d'exécution. Le premier atelier s'est tenu à Addis Abeba (pour la Corne de l'Afrique et l'Afrique orientale) en octobre 1998. Il a été suivi d'ateliers à New Delhi pour l'Asie du Sud, à Johannesburg pour l'Afrique australe et à Nairobi pour la région des Grands Lacs.

25. Les différentes leçons apprises ont également contribué à définir les domaines où des améliorations étaient requises. Il convient de citer notamment :

• les retards dans la concrétisation des Principes directeurs en matière d'environnement;

• l'Afrique est restée une cible privilégiée des interventions en matière d'environnement, ce qui est éventuellement un reflet des besoins de l'époque bien que l'on reconnaisse désormais la nécessité d'avoir une couverture géographique plus large;

• l'intégration des questions de l'environnement est en cours; les ateliers de formation doivent être plus approfondis et plus détaillés et les préoccupations de l'EESS doivent être mieux intégrées dans la structure du SGO;

• un nombre assez limité de coordonnateurs pour l'environnement ont été affectés dans les opérations sur le terrain; et

• le suivi des activités environnementales est resté un point faible des programmes sur le terrain mais cet aspect est actuellement à l'étude et sera renforcé prochainement en maintenant et, si possible, en renforçant les fonctions en matière de coordination des questions de l'environnement.

V. ORIENTATIONS POUR L'AVENIR

26. Bien que les activités aient été très nombreuses, il reste encore beaucoup à faire, particulièrement pour poursuivre sur l'élan et fournir un appui sans faille au terrain, y compris les partenaires d'exécution. Parmi les besoins identifiés, il convient de citer :

• un besoin constant de veiller à ce que l'environnement ne soit pas considéré comme une adjonction mais qu'il soit pris en considération au moment crucial de chaque opération pour les réfugiés. Bien qu'un début couronné de succès ait été fait pour intégrer l'environnement dans les opérations du HCR, cette activité cruciale ne doit pas être considérée comme achevée;

• le HCR, en particulier l'EESS, doit toujours être en position de répondre aux requêtes d'assistance du terrain de façon ponctuelle et méthodique;

• une intégration plus étroite au plan physique et technique doit être réalisée avec les activités environnementales actuelles et prévues. Le personnel technique sur le terrain, essentiellement les planificateurs physiques, les ingénieurs en hydrologie et en assainissement ainsi que les spécialistes dans les domaines de l'agriculture et de la sylviculture ont besoin d'un appui pour veiller à ce que leurs connaissances des principes de gestion de l'environnement soient régulièrement actualisées;

• une intégration plus systématique des préoccupations en matière d'environnement dans les instruments de gestion du HCR, y compris les plans d'opérations par pays, les soumissions de projet, les lettres d'instruction, les manuels et les principes directeurs, doit être réalisée;

• il convient d'intégrer les préoccupations en matière d'environnement dans les ateliers et modules de formation; et

• il faut continuer la collaboration avec d'autres institutions spécialisées.

29. L'un des arguments les plus percutants pour l'intégration des questions de l'environnement à toutes les phases d'une opération de réfugiés reste la défense de l'asile. L'assistance des pays hôtes en vue de renforcer leur capacité d'accueil est une priorité pour le HCR. A l'avenir, l'Office continuera de travailler avec ses partenaires pour prévenir et alléger les dommages à l'environnement liés à la présence des réfugiés et s'efforcera de traduire son engagement politique dans les faits sur le terrain.

APERCU DES EVENEMENTS ET DES ACTIVITES CLES

1992 : La quarante-troisième session du Comité exécutif a étudié en termes généraux la question des réfugiés et de l'environnement et demandé au Sous-Comité chargé des questions administratives et financières d'étudier plus avant les implications financières de cette politique.

1993 : Premier Coordonnateur principal pour l'environnement. Elaboration de principes intérimaires pour les préoccupations environnementales liées aux réfugiés.

1994 : Principes directeurs intérimaires pour une gestion respectueuse de l'environnement des programmes en faveur des réfugiés.

1995 : Révision de la politique en matière d'environnement. Constitution du Groupe de coordination de l'environnement afin d'influencer l'élaboration concertée d'une politique environnementale.

1996 : Publication des principes directeurs du HCR en matière d'environnement. Conférence sur les réfugiés et l'environnement organisée par l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) et le Refugee Policy Group. Atelier régional sur les réfugiés et l'environnement en Afrique organisé à Dar es Salaam, République-Unie de Tanzanie.

1997 : Publication de Environmentally-Friendlier Procurement Guidelines. Publication de Les réfugiés et l'environnement : penser à l'avenir (versions anglaise, française et espagnol disponibles au Siège, autres langues sur le terrain). Lancement du projet TSEMPRAA (Towards sustainable Environmental Management Practices in Refugee-Affected Areas) dont les objectifs sont de tirer les leçons de l'expérience acquise, de diffuser les meilleures pratiques, et d'élaborer des matériaux de formation.

1998 : Publication de Principes directeurs sur l'énergie domestique, la foresterie et l'élevage. Achèvement du projet TSEMPRAA et distribution de matériel visant à améliorer la prise de conscience : Selected Lessons Learned et Key Principles for Decision-making, et ainsi que des matériaux de formation. Ateliers de formation à la gestion régionale des questions relatives à l'environnement à Addis Abeba (Corne de l'Afrique et Afrique orientale).

1999 : L'ancienne Unité de l'environnement est intégrée dans la Section des services environnementaux et d'ingénierie. Ateliers de formation à l'environnement pour l'Asie du Sud (New Delhi), l'Afrique australe (Johannesburg) et la région des Grands Lacs (Nairobi). Lancement d'un nouveau projet sur l'évaluation de l'environnement et les méthodologies de suivi. Meilleure intégration des activités liées à l'environnement au sein du processus du SGO.

PROJET DE CONCLUSION

Intégrer les préoccupations en matière d'environnement dans les opérations pour les réfugiés

Le Comité exécutif,

P1 Reconnaissant les activités déjà conduites par le HCR pour intégrer les questions environnementales dans ces programmes,

D1 Note l'utilité de la politique et des principes directeurs en matière d'environnement élaborés par le HCR;

D2 Se félicite des efforts constants du HCR pour élaborer et promouvoir des réponses adéquates aux préoccupations environnementales dans le cadre des opérations de réfugiés, moyennant l'intégration des principes environnementaux dans ses instruments de gestion et de formation;

D3 Encourage le HCR à renforcer ses liens de collaboration avec d'autres institutions spécialisées préoccupées par la gestion des questions de l'environnement, particulièrement le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), notamment en étudiant l'impact sur l'environnement des pays hôtes d'un grand nombre de réfugiés;

D4 Encourage en outre le HCR, de concert avec les institutions compétentes, à promouvoir une évaluation et un suivi adéquats des activités environnementales dans les régions accueillant des réfugiés et des rapatriés.

1 L'annexe contient un aperçu des événements et des activités clés.