MEMORANDUM CONCERNANT LE PROJET DE CONVENTION RELATIVE AU STATUT DES REFUGIES ET LE PROJET DE PROTOCOLE RELATIF AU STATUT DES APATRIDES : Note présentée par le Congrès juif mondial, organisation non gouvernementale entretenant des relations aux fins de co

A/CONF.2/NGO.1

Le Secrétaire général a reçu la note ci-jointe qui est diffusée conformément à l'article 27 du règlement intérieur de la Conférence.

Note communiquée : le 18 juin 1951

Parvenue : le 25 juin 1951

En vertu de la Résolution adoptée le 14 décembre 1950, l'Assemblée générale des Nations Unies invite la Conférence à tenir compte dans l'élaboration de la Convention sur le Statut des Réfugiés et du Protocole sur le Statut des Apatrides, des projets de ces documents préparés par le Comité spécial pour les Réfugiés et Apatrides. Ce projet fut élaboré par le Comité au cours de sa Deuxième Session qui eut lieu après la Douzième Session du Conseil Economique et social et contient les recommandations du Conseil (Doc. E/1850, E/AC.32/8)

En outre, l'Assemblée générale a recommandé à la Conférence de tenir compte de la définition du terme « réfugié » mentionnée dans la Résolution de l'Assemblée du même jour.

Le Congrès juif Mondial désire présenter les observations suivantes se référant aux projets et la Résolution mentionnés ci-dessus :

1. Définition du Terme « Réfugié »

(a) D'une manière générale, la définition proposée par l'Assemblée générale dans sa Résolution du 14 décembre 1950 est suffisante, excepté qu'elle ne comprend pas la catégorie de personnes visées au Chapitre II, section (b) de l'Annexe au statut du Haut Commissariat pour les réfugiés à savoir :

« Sur toute autre personne qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, hors du pays où elle avait sa résidence habituelle, parce qu'elle craint, ou a craint, avec raison, d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, ou qui du fait de cette crainte, ne veut pas réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, ne veut pas retourner dans le pays où elle avait sa résidence habituelle. »

Les réfugiés de ce groupe se trouvent, en fait et en droit, dans la même position et ont besoin de protection sur la base d'un accord internationale autant que ceux qui sont mentionnés à l'Annexe à la Résolution 429 (v) de l'Assemblée générale. S'il s'avérait toutefois, impossible d'étendre la définition du terme « réfugié » au groupe ci-dessus mentionné, nous voudrions suggérer l'adoption d'un protocole spécial en faveur de ces personnes (comme ce fut le cas pour les « apatrides »).

Le protocole devrait prévoir qu'au moins les Articles 3, 5, 7, 11, 15, 20, 21, 22, 23, 26-28, 30 de la Convention soient également applicables à ce groupe de réfugiés.

(b) Une définition en elle-même ne crée pas de droits pour les personnes visées. Une autorité compétente doit déclarer que la personne en question appartient à l'une des catégories visées. Alors qu'il n'existe aucune difficulté pour les réfugiés « statutaires », c'est-à-dire ceux auxquels ce statut a été accordé par l'OIR ou un autre organisme, la position des autres catégories demande dans chaque cas à être déterminée. Si la Convention ne prévoit pas de dispositions spéciales, cette détermination serait de la compétence de chaque Etat contractant. Dans ces circonstances, il serait parfaitement possible pour une même personne d'être considérée comme réfugié dans l'un des Etats contractants et de ne pas être reconnue comme tel dans un autre. Pour résoudre cette difficulté nous voudrions suggérer que les Parties à la convention acceptent de reconnaître la détermination faite par le Haut Commissaire.

Ce serait la conséquence logique de la coopération entre le Haut Commissaire et les Parties contractantes. Seulement dans le cas où le Haut Commissaire n'aurait pas procédé à cette détermination, les Etats contractants prendraient eux-mêmes une décision.

Une telle détermination par le Haut Commissaire serait extrêmement importante pour déterminer le statut de réfugiés qui ne résident pas sur le territoire d'un Etat Contractant. (Voir ci-dessous partie 2 (c).

(c) La Convention ne contient pas de dispositions nettes en ce qui concerne des réfugiés résidant dans des pays autres que les Etats contractants. Si rien n'est stipulé en leur faveur, on est en droit d'admettre que la Convention se réfère uniquement aux réfugiés qui ont leur résidence habituelle sur le territoire d'un Etat contractant. Toutefois, la Convention contient certaines dispositions en faveur de réfugiés résidant temporairement dans un pays autre que celui de leur résidence habituelle (Art. 7, 8, 9, 11, 21, 23, etc.). Il semble qu'il serait nécessaire d'inclure une disposition dans la Convention ayant pour effet qu'une personne, une fois reconnue comme réfugié par le Haut Commissaire pour les Réfugiés, jouisse sur le territoire de tous les Etats contractants des droits concédés aux réfugiés dans des pays autres que celui de leur résidence habituelle, sans tenir compte de leur lieu de résidence.

2. Projet de Convention sur le Statut des Réfugiés

(a) Article 3 du Projet de Convention

Cet article établit une règle d'importance primordiale qui constitue la base de toutes les mesures à prendre pour la protection du statut des réfugiés - le principe de la non discrimination.

Toutefois, cette règle, telle qu'elle est, peut sembler imposer l'obligation d'éviter toute discrimination seulement à l'Etat sur le territoire duquel vit le réfugié où il se trouve au moment donné. Bien souvent des réfugiés ont des intérêts sur le territoire d'autres Etats, ce fait a été admis par exemple dans les Articles 9 et 11 (3) du projet. Il n'y a aucune raison pour que la règle de la non discrimination ne soit pas étendue à ces cas. En fait, ainsi qu'il ressort des commentaires relatifs à l'Article 8 (Par. 21, Document E/1850), le Comité spécial a inséré les mots, « sur son territoire » seulement pour indiquer explicitement que la règle de la non discrimination ne s'applique pas à l'immigration. En d'autres termes, les réfugiés ne jouissent pas du même droit d'entrer sur le territoire d'un Etat contractant que ses propres nationaux ou certains groupes de ressortissants étrangers.

Nous nous permettons par conséquent de suggérer de supprimer à l'Article 3 les mots « sur son territoire » et d'insérer dans l'Acte Final de la Conférence une déclaration selon laquelle cette règle ne devra pas s'appliquer à l'immigration.

Il peut paraître, en même temps, que l'énumération des motifs qui peuvent conduire à un traitement différent est moins complète que ce n'est habituellement le cas : il n'est pas fait mention des motifs de « langue » et de « sexe ». Afin de donner à cet article un sens aussi précis que possible, nous voudrions suggérer d'ajouter après le mot « religion » les mots « sexe, langue ».

(b) Article 3 (B)

Si le Paragraphe (a) de cet article était appliqué à la lettre, il pourrait en résulter certaines difficultés que les auteurs du projet de Convention n'avaient certes pas prévues. Selon le texte actuel, un réfugié « doit satisfaire aux mêmes conditions ... que celles qui sont exigées d'un ressortissant étranger ... ». Dans la pratique cela n'est pas toujours possible ou même nécessaire en vertu de la Convention. Par exemple, un ressortissant étranger bénéficie souvent de certains droits à condition de posséder un passeport national valable. Une autre condition peut être l'exigence d'un visa d'entrée régulièrement délivré ou d'un visa de retour dans le pays d'origine, ce qui ne constitue pas une condition sine qua non pour les réfugiés, en vertu de l'Article 26 ff du projet. Nous voudrions donc suggérer d'insérer les mots « mutatis mutandis » ou « dans la mesure du possible » entre les mots « le réfugié doit satisfaire » et les mots « aux mêmes conditions ».

Ceci s'applique également au paragraphe (b) de cet article.

(c) Article 4

Ainsi qu'il ressort des commentaires, le Comité spécial a inséré au paragraphe 2 (2) les mots « lorsqu'ils seront établis depuis un certain délai sur leur territoire », étant sous-entendu que l'Assemblée générale sera en mesure de fixer une période déterminée.

En fait, les mots employés dans l'article 4, paragraphe 2 (2) sont d'un caractère trop vague pour être insérés dans une convention obligatoire, car un « certain délai » peut signifier un ou deux ans, aussi bien 10 ou 20 ans et même plus. La règle qui fait l'objet de l'Article 4 est - dans son application pratique - d'une importance considérable pour les personnes qui ne possèdent pas de nationalité étrangère et leur statut peut être gravement menacé si on les laisse ainsi dans l'incertitude. Pour cette raison, nous nous permettons de proposer de remplacer les mots « depuis un certain délai » par les mots « depuis deux ans ».

(d) Article 5

La rédaction de cet article ne reflète peut-être pas son but véritable, c'est-à-dire d'abréger dans la mesure du possible la période de détention qui est admise et d'ouvrir au réfugié détenu toutes les voies légales en vue de recouvrer sa liberté aussitôt que possible.

En vue de fixer clairement le but ci-dessus mentionné, nous nous permettons de proposer un supplément à l'Article 5 ainsi conçu :

« Il doit être procédé à cette détermination dans le plus bref délai possible et selon une procédure permettant aux réfugiés détenus de se défendre contre toute suspicion ».

(e) Article 6

Il semble que le Paragraphe 2 de cet article n'est pas tout à fait conforme au sens propre de la déportation. Si un réfugié a vécu sur le territoire d'un Etat contractant, s'il fut déporté ensuite au cours de la guerre et y est retourné ultérieurement, la déportation devrait être considérée comme n'ayant pas eu lieu, parce qu'elle a été effectuée non seulement contre sa volonté, mais aussi contre celle du pays de résidence.

Pour cette raison, nous voudrions proposer de remplacer la deuxième partie de ce paragraphe et notamment les mots « la période qui précède ... période ininterrompue » par les mots « la durée de cette déportation sera considérée comme faisant partie d'une résidence ininterrompue à toutes les fins pour lesquelles une résidence ininterrompue est nécessaire. »

(f) Article 8

Le projet de convention place la propriété mobilière et immobilière sur le même pied. Il est difficile de prévoir les difficultés qui pourraient naître pour l'Etat si les réfugiés jouissaient du même droit que les nationaux quant à l'acquisition de la propriété mobilière. La position d'un réfugié est suffisamment compliquée et il semble qu'il ne devrait pas être soumis à des restrictions sur la propriété mobilière.

(g) Article 10

L'Article 12 restreint déjà les possibilités pour les réfugiés de gagner leur vie si de telles mesures sont nécessaires au bien-être du pays de résidence. On pourrait donc admettre qu'il ne convient pas de leur imposer des restrictions supplémentaires dans l'exercice de professions salariées. L'Article 10 paraît donc plutôt superflu et devrait être remplacé par une disposition assimilant les réfugiés aux nationaux pour autant que les syndicats professionnels sont en cause. En outre, il semble y avoir contradiction entre l'Article 10 et l'Article 12 (2). Alors que ce dernier lève les restrictions pour les professions salariées en faveur de certaines catégories de réfugiés, l'Article 10 n'accorde pas ce privilège à ces réfugiés. Il n'est guère logique de leur accorder le même droit qu'aux nationaux en ce qui concerne l'emploi et de leur imposer en même temps des restrictions quant à l'admission dans les syndicats professionnels.

Il conviendrait par conséquent de remanier l'Article 10 dans ce sens.

(h) Articles 13 et 14

Comme nous l'avons dit, la position des réfugiés est déjà en fait assez difficile : ils ont perdu leurs positions et leurs biens : ils ont souffert des privations physiques et morales. Tout cela les place dans une position inférieure vis-à-vis des autres étrangers, sans parler des nationaux de leur pays de résidence. La situation des personnes exerçant des professions non salariées ou libérales est particulièrement difficile. Pour ces raisons, il peut paraître que les Articles 13 et 14 sont inutilement durs et devraient être remplacés par la même règle qui gouverne l'exercice des professions salariées.

(i) Article 17 (2)

Les réfugiés, contrairement aux étrangers, ressortissants d'un Etat, n'ont pas le choix en ce qui concerne les écoles supérieures ou les universités. D'autre part, leurs enfants sont les futurs citoyens de leur pays de résidence qui devrait avoir intérêt à leur donner une éducation convenable. Nous voudrions suggérer, par conséquent, d'étendre « le traitement accordé aux nationaux » également au genre d'éducation visé par l'Article 17 (2).

(j) Article 27

Il est évidemment indispensable de donner à l'Etat le droit de s'assurer que les réfugiés ne mettent pas en danger la sécurité nationale ou l'ordre public. Toutefois, l'expulsion d'un pays de résidence régulier aurait dans de nombreux cas pour conséquence de placer ces personnes dans une sorte de « no man's land », comme ce fut le cas sous les régimes nazi et fasciste, étant donné que le réfugié ne serait pas légalement admis dans un autre pays, même si « un délai » raisonnable lui est accordé.

Nous voudrions suggérer une nouvelle rédaction de l'Article 27 pour prévenir une telle possibilité.

(k) Article 34

Nous nous permettons de suggérer un amendement au Paragraphe 1 de cet Article pour faciliter l'adhésion d'Etats non membres des Nations Unies les autorisant à demander au Conseil Economique et Social de leur adresser une invitation de signer ou de ratifier cette Convention.

Nous voudrions suggérer par conséquent de compléter le Paragraphe 1 par les mots suivants :

« agissant de son propre chef ou sur la demande de l'Etat intéressé ».

(l) Article 36

La question des effets juridiques des réserves a été discutée au cours de la dernière session de l'Assemblée générale, à la suite d'une communication du Secrétaire général, communication qui a conduit à la Résolution sur les réserves aux Conventions multilatérales du 16 novembre 1950. Pour éviter des délais inutiles en vue de la mise en vigueur de cette convention en général et en vue de la ratification ou de l'adhésion d'un Etat faisant une réserve (dans la limite admise), nous voudrions suggérer à la Conférence d'insérer une règle conforme à la pratique suivie actuellement par le Secrétaire général et définie dans la communication ci-dessus mentionnée. Nous voudrions suggérer, en outre, qu'aucune réserve ne sera admise eu égard à l'Article 5, qui est d'une importance primordiale pour le statut des réfugiés.

(m) Annexe au projet de Convention

(i) Le Paragraphe 6 (1) ne prévoit aucune disposition matérielle concernant soit la prolongation soit le renouvellement. Nous voudrions donc proposer de compléter ce paragraphe par la phrase suivante :

« Les Etats contractants s'engagent à accorder le renouvellement ou une prolongation lorsque le requérant pourra justifier l'absence prolongée de leur territoire. »

(ii) Le Paragraphe 8 est trop faible et ne contient pas de disposition similaire au Paragraphe 6 (3). Nous voudrions suggérer, par conséquent, de compléter ce paragraphe par la phrase suivante :

« Les Etats contractants examineront avec bienveillance les demandes de réfugiés pour l'obtention d'un visa d'entrée temporaire sur leur territoire et ne rejetteront pas de telles requêtes pour le seul motif que le requérant est un réfugié, à condition, toutefois, que celui-ci possède un visa de retour. »

3. Projet de Protocole relatif au Statut des Réfugiés

(a) Le Comité spécial n'a pas inséré l'Article 5 du projet de Convention dans les dispositions qui s'appliqueront mutatis mutandis aux apatrides qui ne bénéficient pas du statut de réfugiés.

Cette omission trouve probablement son origine dans la supposition que puisque l'apatride ne possède en fait pas de nationalité, il ne peut être assujetti aux mesures exceptionnelles prises à l'égard de ressortissants d'un pays déterminé . Toutefois, aussi logique que cet argument puisse paraître, il n'est pas conforme à la pratique actuelle. Au cours de la dernière guerre notamment, certains Etats ont pris des mesures exceptionnelles non seulement à l'égard de ressortissants d'Etats ennemis, mais également contre les anciens ressortissants de ces Etats, qui étaient apatrides à cette époque. Il est évident que le Comité spécial n'avait pas l'intention et que ce n'est pas l'intention de la Conférence de sanctionner cette pratique. Dans la mesure où les apatrides présentent individuellement un danger pour l'Etat de leur résidence, des mesures exceptionnelles peuvent naturellement être prises, mais des mesures générales de cette nature sont contraires à la nature même des apatrides qui ne doivent aucune allégeance à l'Etat de leur ancienne nationalité, qui n'ont plus aucune relation avec cet Etat et n'appartiennent pas à la collectivité de ses ressortissants.

C'est pour cette raison que nous nous permettons de suggérer d'appliquer l'Article 5 du projet de Convention aux apatrides ayant possédé antérieurement la nationalité de l'Etat dont les ressortissants font l'objet de mesures exceptionnelles.

(b) Il n'y a aucune raison évidente pour ne pas appliquer les Articles 25 à 28 aux apatrides qui ne sont pas des réfugiés. Leur position à cet égard n'est guère différente de celle des réfugiés.