Mise en oeuvre de la Convention des Nations Unies de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au Statut des réfugiés

EC/SCP/54

I. OBJET DE LA NOTE

1. La présente note a pour objet de souligner certaines des difficultés rencontrées dans le cadre de la mise en oeuvre de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés et de solliciter des membres du Comité exécutif parties à l'un ou l'autre de ces instruments ou aux deux, des renseignements de caractère général sur les méthodes utilisées dans leur pays pour les appliquer, sur les résultats obtenus ou sur les obstacles rencontrés. Le HCR espère pouvoir ainsi se rendre compte de manière plus précise de la mesure dans laquelle les obligations et les responsabilités qui incombent aux Etats parties en vertu de ces instruments sont, ou pourraient être, en tout point respectées. Sur la base des renseignements fournis à la présente session, et à recueillir ultérieurement auprès de tous les Etats parties, le HCR envisage de présenter à la quarante et unième session du Comité exécutif, en 1990, un document plus complet sur la mise en oeuvre des instruments en question.

2. En entreprenant ce travail, le HCR est tout à fait conscient que la Convention et le Protocole ne sont pas les seules sources d'obligations et de responsabilités internationales à l'égard des réfugiés. Toutefois, l'année 1991 marquera le quarantième anniversaire de la Convention de 1951. Le HCR prévoit d'entreprendre des activités promotionnelles supplémentaires afin de commémorer cet important événement et il espère que, grâce au dialogue avec le Comité exécutif et, de manière générale, avec les Etats contractants, il pourra d'ici là se faire une idée plus claire et plus précise de l'efficacité et de la valeur tant de la Convention que du Protocole s'y rapportant.

II. HISTORIQUE

3. La Convention de 1951 et le Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés constituent ensemble les instruments les plus complets adoptés jusqu'ici au niveau universel pour protéger les droits fondamentaux des réfugiés et définir leur statut dans les pays d'asile. En tant que tels, ils sont déterminants pour le régime international de protection des réfugiés. Ils contribuent à garantir que les réfugiés bénéficient des normes humanitaires de traitement fondamentales. Ils facilitent aussi l'exercice par le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés de sa fonction de protection. Pour que l'adhésion à ces instruments soit aussi large que possible, leurs auteurs se sont attachés à définir des normes minima en veillant en même temps à ne pas imposer aux Etats des obligations plus rigoureuses que celles qu'ils pourront vraisemblablement assumer. Actuellement, 106 Etats sont parties à l'un ou l'autre de ces instruments, ou aux deux.

4. Reconnaissant que la Convention et le Protocole constituent « la pierre angulaire de la protection internationale » des réfugiés, le Comité exécutif a adopté, à sa trente-septième session en 1986, deux importantes conclusions, No 42 et 43 (XXXVII), portant sur l'adhésion aux deux instruments et sur leur mise en oeuvre. Au paragraphe 3 de la conclusion No 43, le Comité a notamment souligné que :

« outre l'adhésion, l'application effective des principes et dispositions de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 sont de la plus haute importance. »

De même, à l'alinéa j) de la conclusion No 42, le Comité

« A recommandé aux Etats qui ne l'avaient pas encore fait d'examiner la possibilité d'adopter des mesures appropriées d'ordre législatif ou administratif en vue de l'application effective des instruments internationaux relatifs aux réfugiés, faisant la distinction nécessaire entre les réfugiés et des autres étrangers. »

5. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a été chargé tout particulièrement par la communauté internationale d'assurer la mise en oeuvre efficace de la Convention et du Protocole dans le cadre général de ses fonctions de protection. Conformément au paragraphe 8 a) de son Statut, le Haut Commissariat assure notamment la surveillance de l'application des conventions internationales pour la protection des réfugiés.

6. En vertu de l'article 35 de la Convention de 1951, les Etats contractants doivent faciliter la tâche de surveillance du HCR en ce qui concerne l'application des dispositions de la Convention. Aux termes de l'article 35 2) b) et c), les Etats s'engagent à fournir au HCR, dans la forme appropriée, les informations et les données statistiques demandées relatives à la mise en oeuvre de la Convention et aux lois, règlements et décrets, qui sont ou entreront en vigueur en ce qui concerne les réfugiés. L'article II du Protocole de 1967 impose aux Etats les mêmes obligations que l'article 35 de la Convention.

7. Conformément aux responsabilités qui lui incombent en vertu de l'article 35 de la Convention et de l'article II du Protocole, et en application des conclusions susmentionnées du Comité exécutif, le HCR a sollicité dans certains cas des renseignements précis sur certains articles. De plus, à l'occasion de l'établissement des rapports annuels, notamment en matière de protection, les bureaux extérieurs du HCR ont demandé aux Etats certains renseignements qu'ils continuent à recevoir. Ceux-ci permettent au Haut Commissariat de s'assurer que certaines dispositions spécifiques de la Convention et du Protocole sont respectées. Ils sont aussi utilisés pour l'établissement de certaines parties des rapports annuels présentés par le HCR au Comité exécutif et à l'Assemblée générale par l'intermédiaire du Conseil économique et social. Le renforcement et le développement de la coopération entre les Etats et le HCR dans le domaine de l'information pourraient contribuer encore davantage à faciliter la tâche du HCR en ce qui concerne le contrôle de l'application de la Convention et l'établissement des rapports destinés aux organes compétents des Nations Unies.

III. MISE EN OEUVRE DE LA CONVENTION

8. Il ressort des renseignements dont dispose le HCR que, dans bien des cas, la Convention est mise en oeuvre de manière tout à fait satisfaisante. Tel est particulièrement le cas lorsque les Etats parties ont adopté des mesures spécifiques, d'ordre législatif ou administratif, ou les deux, pour appliquer la Convention et se sont assurés que les services pertinents ont eu connaissance de ces lois, règlements ou décrets et les ont bien compris. Il y a des cas où la portée de ces lois ou décrets va plus loin que celles des normes minima définies par la Convention et le Protocole. Bien souvent, la mise en oeuvre a été grandement facilitée par l'introduction de procédures équitables et rapides concernant la détermination du statut de réfugié et, dans plusieurs pays, les autorités judiciaires ont contribué à la mise en oeuvre efficace de la Convention et du Protocole par l'application positive des dispositions de ces instruments.

9. En revanche, divers obstacles empêchent la mise en oeuvre intégrale et appropriée de la Convention sur le territoire de nombreux Etats contractants. D'une manière générale, ces obstacles sont de trois types : socio-économiques, juridiques et politiques ou pratiques. Ils peuvent être résumés comme suit :

i) Considérations socio-économiques

10. L'un des buts essentiels de la Convention de 1951 est de définir le statut juridique du réfugié sur le territoire de la partie contractante. La Convention contient des dispositions générales sur les obligations et les droits des réfugiés dans des domaines aussi divers que l'emploi rémunéré, la législation du travail, la sécurité sociale, les secours et l'éducation. Même dans des conditions normales, tout Etat contractant peut être confronté à une certaine opposition intérieure lorsqu'il décide de répondre aux besoins essentiels d'un groupe particulier d'étrangers dans ces domaines, qui intéressent aussi, directement et quotidiennement, ses propres ressortissants.

11. L'arrivée de nombreuses personnes en quête d'asile et le fait d'en absorber un certain nombre, voire la totalité, en qualité de réfugiés, même à titre temporaire, peut peser lourdement pour les pays d'accueil. Tel est le cas notamment des communautés défavorisées où le gouvernement peut n'être guère enclin à accepter une charge que le pays pourrait difficilement assumer, en raison de difficultés économiques, d'un taux de chômage élevé, de la baisse du niveau de vie et de la pénurie de logements et de terres disponibles. A ces problèmes viennent souvent s'ajouter des catastrophes répétées causées par l'homme ou des catastrophes naturelles telles que la sécheresse, ainsi que des considérations relatives aux conséquences néfastes des afflux de population sur l'environnement et sur les ressources naturelles déjà maigres dont on dispose. Dans une telle situation, il est inévitable que des conflits surgissent entre les obligations internationales et les responsabilités nationales, conflits qui amènent certains Etats à accorder la priorité à leurs nationaux sur tous les étrangers, y compris les réfugiés, dans des domaines tels que l'emploi, l'éducation ou le logement.

12. Les graves inégalités entre les niveaux de développement économique et social dans le monde, s'accompagnant d'une plus grande mobilité internationale et transcontinentale, ainsi que les problèmes internes liés notamment au chômage et à la sécurité, ont aussi amené les pays industrialisés à contrôler plus sévèrement l'accès à leur territoire. Là encore, il n'est pas toujours facile d'harmoniser les responsabilités internationales envers les réfugiés et les impératifs du contrôle national des frontières.

ii) Obstacles juridiques

13. Des problèmes juridiques se posent d'abord lorsque aucune mesure législative spécifique n'a été prise pour incorporer les dispositions de la Convention et du Protocole dans la législation nationale. La question se pose avec moins d'acuité si les instruments internationaux ont automatiquement force obligatoire aux termes de la constitution nationale, mais elle est plus grave lorsque le pays doit adopter des dispositions législatives pour donner à des obligations internationales force de loi sur le plan national. Le problème du statut juridique des obligations contractées est encore plus complexe lorsque l'Etat a formulé des réserves à l'égard de l'une ou l'autre des principales dispositions de la Convention, notamment de l'article 31 (Absence de sanctions en cas d'entrée illégale) ou de l'article 32 (Interdiction d'expulsion). Dans certains cas ces réserves se sont révélées plus théoriques que pratiques, mais des problèmes continuent néanmoins de surgir, en particulier lorsque des Etats ont formulé des réserves en vertu desquelles des dispositions ayant force obligatoire ne sont considérées que comme des recommandations.

14. Un Etat partie à un traité a l'obligation générale de veiller à ce que sa législation nationale soit conforme aux obligations qu'il a contractées sur le plan international. Dans certains pays, les lois en vigueur sont absolument contraires aux responsabilités envers les réfugiés prévues par la Convention et le Protocole. Les principaux domaines où des restrictions aux droits des réfugiés ont été expressément prévues par la loi sont la liberté de circulation (art. 26), la propriété mobilière et immobilière (art. 13), les droits relatifs à l'emploi (art. 17 à 19), les pièces d'identité et les titres de voyage (art. 27 et 28), la naturalisation (art. 34) et la dispense de mesures exceptionnelles (art. 8).

15. Même lorsque la législation ne va pas directement à l'encontre de dispositions spécifiques de la Convention ou du Protocole, il existe dans plusieurs pays des lois qui, dans leur application, pourraient être contraires aux buts et objectifs de ces instruments et parfois aux principes fondamentaux de la protection des réfugiés. Le problème s'est posé par exemple lorsque des règlements visant à lutter contre un recours jugé abusif aux procédures d'asile ont aussi eu pour effet d'entraver l'accès des réfugiés aux procédures de détermination du statut de réfugié et au bénéfice des droits et de la protection définis dans la Convention et dans le Protocole.

16. L'approche législative adoptée par certains Etat pour réglementer les droits des réfugiés peut avoir en elle-même des répercussions négatives sur l'exercice de ces droits. Selon certains pays par exemple, en ce qui concerne la protection des réfugiés, il s'agit de définir non pas les droits proprement dits mais les pouvoirs dont sont investis les services chargés des réfugiés. Dans cette optique, la protection des droits des réfugiés relève de l'exercice, par lesdits services, de pouvoirs et de mesures discrétionnaires et non de l'application de droits déterminés, reconnus et garantis par la loi. Dans d'autres cas, l'application des droits des réfugiés est laissée en dernier ressort à la discrétion des services ministériels.

17. Bien souvent, le pouvoir judiciaire est appelé à jouer un rôle important pour protéger les droits prévus par la Convention et le Protocole. Lorsque les tribunaux adoptent une interprétation par trop restrictive des dispositions de ces instruments, ils dressent un grave obstacle à leur application complète et appropriée. Dans certains cas, par exemple, on pourrait soutenir que l'interprétation donnée par les tribunaux de la notion de persécution ou de crainte fondée, est manifestement trop étroite. La charge de la preuve peut aussi soulever de grosses difficultés et les candidats qui ne sont pas en mesure d'étayer leurs demandes par les preuves se voient souvent refuser le bénéfice du doute. Il convient toutefois d'ajouter que la rédaction ambiguë de certaines dispositions de la Convention laisse toute latitude à une interprétation restrictive. De ce fait, dans certains pays des tribunaux ont émis des avis divergents sur l'interprétation à donner à d'importantes dispositions de la Convention.

iii) Obstacles politiques et pratiques

18. Les Etats parties à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 se sont engagés non seulement à s'acquitter de certaines obligations concernant le statut et le traitement des réfugiés, mais encore à mettre en oeuvre ces instruments efficacement et en toute bonne foi. La législation n'est que l'un des moyens de s'acquitter des obligations internationales. La bonne exécution de cet engagement traduit souvent une volonté politique et implique des mesures gouvernementales qui, à leur tour, dépendent de la conception de l'intérêt national et de problèmes de caractère géopolitique.

19. Selon certains Etats, faciliter l'exercice des droits des réfugiés sur leur territoire peut servir de « facteur d'attraction ». D'autres Etats, quant à eux, pensent que le plein exercice de ces droits pourrait nuire au rapatriement librement consenti, dans lequel ils voient la meilleure solution durable. Dans certains de ces pays, la limitation des droits fait office de mesure dissuasive destinée à décourager de nouvelles arrivées. Un moyen efficace de limiter les droits est d'en assurer l'exercice moyennant paiement. Dans plusieurs pays, le gouvernement a pour politique de subordonner l'obtention d'un permis de résidence ou de travail et/ou d'une naturalisation au versement d'une somme si élevée que les réfugiés, déjà désavantagés sur le plan financier, ne peuvent, sans assistance extérieure, en acquitter le montant.

20. Des pratiques telles que la détention de réfugiés sont aussi dans une certaine mesure le résultat d'une politique de dissuasion. Dans bien des pays, ces mesures sont tolérées ou exigées par la loi, bien qu'en fait, elles sanctionnent les réfugiés entrés illégalement malgré l'interdiction formulée à cet égard à l'article 31 de la Convention.

21. S'il est largement reconnu, sur le plan international, que l'octroi de l'asile est un acte pacifique et humanitaire qui ne doit donc pas être une cause de tension entre les Etats, le souci de préserver des relations amicales avec des pays voisins joue cependant souvent un rôle important dans de nombreuses décisions prises par les Etats quant aux droits dont les réfugiés doivent bénéficier. Des conflits ethniques et culturels entre les ressortissants et différents groupes de réfugiés aboutissent aussi, dans certains pays, à une discrimination contre des groupes particuliers de réfugiés en ce qui concerne leur statut dans le pays d'asile. La naturalisation des réfugiés, par exemple, constitue souvent une question politique délicate et, dans divers pays, des sentiments d'animosité d'origine historique, des différences ethniques ou des conflits politiques latents peuvent influer grandement sur les décisions en matière de naturalisation.

22. Dans bien des cas de graves obstacles d'ordre bureaucratique paralysent la mise en oeuvre. Les structures bureaucratiques peuvent être lourdes et inefficaces, l'évolution législative ou administrative n'intervenant que très lentement. Souvent, les structures administratives nécessaires font défaut et l'on se heurte à la pénurie de main-d'oeuvre et, pis encore, de moyens appropriés de formation des agents chargés d'interpréter et d'appliquer les dispositions de la Convention et du Protocole. Dans certains pays, il n'existe pas de services consultatifs d'experts pour expliquer aux demandeurs d'asile quels sont leurs droits et comment formuler leurs demandes. Le renforcement des activités de formation et de promotion du HCR s'est révélé efficace, mais encore insuffisant pour surmonter ces problèmes.

IV. DEMANDE DE RENSEIGNEMENTS

23. L'étude qui précède rend compte des types de problèmes qui s'opposent à la mise en oeuvre complète et efficace de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 s'y rapportant. Ces problèmes sont exposés en vue d'entamer un dialogue constructif sur la manière dont les Etats et le HCR pourraient, individuellement et conjointement, faciliter et améliorer la mise en oeuvre globale de la Convention et du Protocole.

24. Les participants à la réunion du Sous-Comité sont appelés à examiner cette étude et, conformément aux responsabilités qui incombent aux Etats parties en vertu de l'article 35, à communiquer au HCR, lors de la présente session du Sous-Comité, leurs observations et les renseignements complémentaires dont ils disposent sur les moyens de mettre en oeuvre, dans leurs pays respectifs, la Convention ou le Protocole, ou les deux, et sur les problèmes qu'ils rencontrent à cet égard. Il serait particulièrement utile que les membres du Sous-Comité fassent porter spécialement leur attention sur la législation ou les mesures permettant d'incorporer la Convention ou le Protocole dans la législation nationale; sur les lois, les programmes ou les politiques assurant l'exercice des droits spécifiques énoncés dans la Convention (par exemple en ce qui concerne la naturalisation, l'éducation, la formation ou l'emploi des réfugiés); et sur les principaux obstacles qui s'opposent à la pleine mise en oeuvre des dispositions de la Convention ou du Protocole.

25. De plus, il serait bon que les Etats qui ne sont pas devenus parties à l'un ou l'autre de ces instruments ou aux deux communiquent des renseignements sur la législation, les mesures administratives et les politiques, analogues à celles que prévoient la Convention et le Protocole, qui sont en vigueur et qui ont pour objet de promouvoir et de protéger les droits des réfugiés.

V. CONCLUSION

26. Les pays qui ont adhéré dans un esprit humanitaire à la Convention de 1951 ou au Protocole de 1967 s'y rapportant ou aux deux, ont accepté de participer, dans le cadre de ces instruments, à l'effort commun de protection internationale des réfugiés. Cet effort a pour caractéristique essentielle le partage par tous de la responsabilité de la mise en oeuvre pleine et efficace de ces instruments, car nul ne peut l'assumer à lui seul. Le Sous-Comité, lorsqu'il a examiné l'an dernier la question de la solidarité internationale et de la protection des réfugiés, a fait porter son attention sur l'importance de la coopération et de la solidarité dans l'effort de protection internationale des réfugiés face aux politiques et aux pratiques nationales restrictives qui menacent les fondements de la cause commune dont dépend la mise en oeuvre efficace de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967. A la veille du quarantième anniversaire de la Convention de 1951, le moment est venu pour le Comité et le HCR d'entreprendre l'étude de la manière dont la Convention et le Protocole sont mis en oeuvre. Cette étude a pour objectif ultime de renforcer la capacité collective des Etats de répondre aux besoins de protection de tous les réfugiés.