Note sur la détermination du statut de réfugié en vertu des instruments internationaux

EC/SCP/5

Introduction

1. Le statut de réfugié est défini dans divers instruments internationaux relatifs aux réfugiés. Les premiers instruments adoptés entre les deux guerres mondiales définissent les réfugiés par catégories, selon leur origine nationale ou ethnique. Ceux qui ont été adoptés après la Deuxième Guerre mondiale contiennent des définitions générales du terme même de « réfugié ». Par exemple, selon le Statut du HCR annexé à la résolution 428 (V) de l'Assemblée générale en date du 14 décembre 1950, un réfugié est essentiellement toute personne qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité. Une définition analogue figure à l'article 1.A(2) de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés et à l'article I du Protocole du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés.

2. Le statut de réfugié est défini également dans divers instruments régionaux relatifs aux réfugiés. Il y aurait lieu de mentionner particulièrement à cet égard la Convention de l'OUA du 10 septembre 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique.

3. On trouve enfin une définition du statut de réfugié (ou d'un statut juridique analogue, tel que celui d'« asilé ») dans la constitution ou dans la législation ordinaire d'un certain nombre de paye. S'il faut certes se féliciter de l'apparition depuis quelques années d'une tendance qui porte les pays à inclure dans leur législation une définition proche de la définition de la Convention de 1951 ou du Protocole de 1967, les définitions nationales diffèrent généralement, surtout si elles ont été rédigées à une époque assez éloignée, de celles que contiennent les instruments internationaux adoptés par les Nations Unies ou conclus sous leurs auspices.

4. L'autorité chargée d'appliquer un instrument juridique concernant les réfugiés ne peut le faire si le réfugié n'est pas reconnu comme tel. Même si l'instrument ne prévoit pas expressément la détermination du statut de réfugié, cette détermination est néanmoins une nécessité intrinsèque.¹

5. Une analyse des instruments juridiques internationaux relatifs aux réfugiés fait ressortir à l'évidence que la détermination du statut de réfugié ne peut avoir qu'un caractère déclaratoire. En effet, toute personne est un réfugié dans le cadre d'un instrument juridique donné s'il répond aux critères figurant dans la définition du réfugié énoncée dans cet instrument, qu'il soit formellement reconnu comme tel ou non.

Détermination du statut de réfugié : base juridique et compétence

6. La base juridique sur laquelle il convient de se fonder pour déterminer la qualité de réfugié d'une personne dans le contexte d'un instrument juridique donné est la définition du réfugié que contient cet instrument. Pour l'application de la Convention de 1951 par exemple, la détermination du statut de réfugié doit de faire conformément à la définition du réfugié donnée dans cette convention.

7. L'autorité compétente pour déterminer la qualité de réfugié dépendra de l'instrument en vertu duquel le processus de détermination est engagé. Dans le cas des Etats parties à la Convention de 1951 ou au Protocole de 1967, cette détermination incombe essentiellement à l'Etat contractant intéressés Conformément à l'article 35 de la Convention de 1951 et à l'article II du Protocole de 1967 prévoyant la coopération des Etats contractante avec le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, une coopération entre ces Etats et le HCR serait également indiquée.

8. La compétence pour déterminer le statut de réfugié en vertu du Statut du HCR, appartient de toute évidence au Haut Commissaire pour les réfugiés. Cependant, en raison de la similitude des définitions du réfugié données par le Statut du HCR et par les textes ultérieurs de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967, le HCR n'est normalement guère appelé à procéder à la détermination du statut de réfugié dans les Etats parties à ces deux derniers instruments.

9. Par ailleurs, le Statut du HCR occupe une place particulière parmi les instruments internationaux relatifs aux réfugiés, dans la mesure où l'on y trouve une définition de portée universelle il n'est limitée ni dans le temps, ni par les catégories géographiques, et qui est la seule définition dûment reconnue des Nations Unies applicable à des personnes se trouvant dans des Etats non parties à la Convention de 1951 pu au Protocole de 1967. En ce qui concerne les personnes qui de trouvent dans ces Etats, il se peut donc qu'il faille déterminer le statut de réfugié en vertu du Statut du HCR. De même, la détermination de statut de réfugié en vertu du Statut du HCR sera sans doute une nécessité dans les Etats qui continuent d'appliquer la limitation géographique (article 1.B(1)(a) le la Convention de 1951 ou article 1 3 du Protocole).²

10. La présente note a pour objet d'examiner des procédures qui permettent de déterminer le statut de réfugié en vertu des instruments internationaux de base, à savoir la Convention de 1951 et le Protocole de 1967. Elle ne traitera pas de la détermination du statut de réfugié en vertu d'instruments régionaux ou de législations nationales qui ne se rapportent pas à la Convention ou au Protocole.

Procédures de détermination du statut de réfugié

11. La Convention de 1951 et le Protocole de 1967 ne donnent aucune indication sur les procédures à suivre pour déterminer le statut de réfugié. Le soin est laissé à chaque Etat contractant de fixer la procédure qu'il juge la mieux appropriée, conformément à son régime constitutionnel et administratif particulier.

12. D'après l'expérience du HCR, les procédures formelles de détermination du statut de réfugié doivent être préférées aux mesures officieuses ou ad hoc prises dans le cadre du système administratif existant. Seules des procédures formelles peuvent garantir que l'examen du statut de réfugié aura lieu conformément aux dispositions des instruments internationaux pertinents, qu'il n'aboutira pas, entre autres choses, au refoulement du postulant ou à une décision le priant de « s'en aller ailleurs » simplement parce que son cas a été examiné selon les procédures réservées aux étrangers ordinaires qui pénètrent sur le territoire, ou qu'il ne l'exposera pas à une sanction pénale ou à la détention s'il ne quitte pas le territoire de l'Etat concerné.

13. Il faut se rappeler qu'un postulant au statut de réfugié est normalement dans une situation particulièrement vulnérable. Il se trouve dans un milieu qui lui est étranger et il peut éprouver de graves difficultés psychologiques à présenter son cas aux autorités d'un pays étranger, souvent dans une langue qui n'est pas la sienne. C'est pourquoi il convient que sa demande soit examinée selon des procédures spécialement établies, par du personnel qualifié connaissant la question et comprenant les difficultés et besoins particuliers de postulant.

14. La détermination du statut de réfugié est une préoccupation fondamentale du HCR, étant donné qu'elle est étroitement liée à la question de l'asile et de l'admission et aussi parce qu'elle peut donner naissance à des problèmes particuliers se rapportant aux fonctions de protection du Haut Commissaire. On trouvera dans le document A/AC.96/INF.152 une description des procédures formelles en vigueur pour la détermination du statut de réfugié. Comme on le verra, ces procédures diffèrent beaucoup d'un pays à l'autre. Dans certains pays, elles ont un caractère purement administratif; dans d'autres il est prévu une procédure de recours dans le cadre d'un système judiciaire. Dans plusieurs pays, la participation du HCR est prévue, mais le degré et la nature de cette participation diffèrent selon le caractère particulier de la procédure.

Exigences minimales

15. On a exprimé l'avis ces dernières années qu'il serait souhaitable d'harmoniser les procédures de détermination du statut de réfugié. Puisque ces procédures sont nécessairement liées à la structure constitutionnelle et administrative de chaque pays, il serait difficile d'envisager la mise en place de procédures identiques dans les 70 Etats parties à la Convention de 1951 et/ou au Protocole de 1967. Néanmoins, en raison même de la portée internationale de ces instruments, la procédure de détermination de chaque Etat contractant devrait répondre à certaines exigences minimales communes à tous ces pays.

16. Se fondant sur une étude comparée des diverses procédures, le Haut Commissaire estimé que ces exigences minimales pourraient être les suivantes

a) Le fonctionnaire compétent (Par exemple le fonctionnaire de l'immigration ou le fonctionnaire de la police des frontières) auquel le postulant s'adresse à la frontière, ou à l'intérieur du territoire d'un Etat contractant, devrait avoir des instructions précises pour traiter des cas susceptibles de relever de la Convention de 1951 au du Protocole de 1967. Il devrait être tenu de renvoyer ces demandés à une instance supérieure

b) Le postulant devrait recevoir les indications nécessaires quant à la procédure à suivre.

c) Un service bien déterminé devrait être spécialement chargé d'examiner les demandes de statut de réfugié et de prendre une décision en premier ressort.

d) Le demandeur devrait se voir accorder les moyens nécessaires, y compris les services d'un interprète compétent, pour présenter son cas aux autorités intéressées. Il devrait aussi avoir la possibilité - dont il serait dament informé - de se mettre en rapport avec un représentant du HCR.

e) Si l'on reconnaît la qualité de réfugié au postulant, celui-ci devrait en être informé et recevoir un document certifiant son statut de réfugié.

f) Si l'on ne lui reconnaît pas cette qualité, il faudrait lui accorder un délai raisonnable pour demander le réexamen de la décision, soit à là même, soit à une autre autorité administrative ou judiciaire, selon le système existant.

g) Le demandeur devrait être autorisé à rester dans le pays jusqu'à ce qu'une décision définitive, ayant force obligatoire soit prise. Il devrait également être autorisé à y rester tant qu'une instance administrative supérieure ou les tribunaux d'appel n'auront pas statué sur son cas à là suite d'un recours, sauf s'il est établi que ce retours a été abusivement formé et n'est pas fondé.

Les diverses exigences minimales exposées ci-dessus sont conformes aux principes généralement acceptés de l'égalité devant la loi et visent à garantir l'impartialité et l'objectivité des procédures judiciaires

17. Comme il est indiqué plus haut, certaines procédures de détermination du statut de réfugié prévoient la participation du HCR et ce sous diverses formes, en général comme participant direct au premier échelon de la procédure ou comme membre d'un organe d'appel, ou encore comme observateur au premier échelon et/ou au stade de l'appel. On estime qu'en raison de l'expérience des problèmes liés à la détermination du statut de réfugié que le HCR a acquise, sa participation aux procédures peut être utile aussi bien au demandeur qu'aux autorités de l'Etat intéressé.

18. Les descriptions de procédures qui figurent dans le document A/AC.96/INF.152 montrent que certains Etats ont pris des dispositions pour une participation interministérielle. Dans certains cas, cette participation est prévue en premier ressorti par exemple lorsque la responsabilité de la première décision incombe à un Comité interministériel; dans d'autres, cette participation intervient au stade de l'appel, par exemple quand l'organe d'appel est composé de représentants des divers ministères intéressés.

19. On a aussi, ces dernières années, manifesté le désir que les critères de base employés pour déterminer le statut de réfugié soient harmonisés. A cet égard, il convient de noter que les critères de base utilisés à cette fin sont définis dans la Convention de 1951 et dans le Protocole de 1967 et qu'ils sont donc identiques pour tous les Etats parties à ces instruments. Il est évident qu'en raison du grand nombre d'Etats en jeu et de la diversité de leurs régimes internes, des différences peuvent en fait surgir dans l'interprétation de ces critères et dans les pratiques qui en résultent. C'est précisément en vue de réduire ces différences qu'il serait utile d'instituer, sur la base de l'article 35 de la Convention de 1951 et de l'article II du Protocole de 1967, des consultations systématiques avec le HCR. Ce type de consultation est déjà pratiqué dans les cas où la procédure de détermination prévoit la participation du HCR (voir paragraphe 16 ci-dessus).

Effet extra territorial de la reconnaissance du statut de UNES

20. L'objet de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 est de permettre une approche commune au problème du statut de réfugié. Par conséquent, le statut de réfugié reconnu à une personne par un Etat contractant devrait normalement être accepté lorsque cette personne passe sur le territoire d'un autre Etat contractant, soit à titre temporaire soit pour s'y établir de manière permanente.³ Le HCR connaît toutefois plusieurs cas où un réfugié arrivant dans un autre Etat partie à la Convention de 1951 a constaté que le statut qui lui avait été précédemment accordé n'était plus valable et qu'il était considéré simplement comme un étranger ordinaire.

21. Compte tenu de ces considérations, il serait souhaitable que les Etats parties à la Convention de 1951 ou au Protocole de 1967 se donnent pour règle générale d'accepter la reconnaissance du statut de réfugié par les autres Etats contractants.

Conclusions

22. La détermination du statut de réfugié est essentiellement une exigence technique de l'application des instruments juridiques relatifs aux réfugiés. Seuls quelques-uns des 70 Etats parties à la Convention de 1951 ou au Protocole de 1967 ont jusqu'ici institué une procédure formelle à cet égard.

23. Alors que la Convention de 1951 et le Protocole de 1967 prévoient des critères internationaux uniformes pour la détermination du statut de réfugié, les procédures de détermination varient beaucoup d'un pays à l'autre, en grande partie à cause des différences de structure juridique et administrative. Il serait néanmoins conforme au caractère international de la Convention et du Protocole que chaque procédure nationale réponde à un certain nombre d'exigences minimales communes.

24. Des consultations entre chaque Etat contractant et le HCR, sur la base de l'article 35 de la Convention de 1951 et de l'article II du Protocole de 1967, consultations dont la pratique est déjà assez fréquente, de même que la participation du HCR à la procédure de détermination du statut de réfugié, comme c'est déjà le cas dans un certain nombre de pays, devraient contribuer à réduire les divergences d'interprétation des critères internationaux établis en cette matière.

25. Etant donné le caractère international de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967, tout Etat partie à ces instruments devrait accepter de reconnaître le statut de réfugié accordé par les autres Etats contractants.

1 Dans la Convention de l'OUA, il est prévu « qu'aux termes de la Convention, il appartient à l'Etat contractant d'asile de déterminer le statut de réfugié du postulant ». (Article I.6)

2 En devenant partie à la Convention de 1951, un Etat contractant est tenu de faire une déclaration précisant qu'il accepte la Convention en reconnaissant que les mots « événements survenus avant le 1er janvier 1951 » pourront être compris dans le sens, soit d'événements survenus en Europe, soit d'événements survenus en Europe ou ailleurs. Le Protocole de 1967 Prévoit expressément que ses dispositions seront appliquées sans limitation géographique aucune sauf que les limitations précédemment appliquées par des Etats déjà parties à la Convention s'appliqueront aussi, à moins qu'elles ne soient retirées, sous le régime du Protocole.

3 On trouve un exemple de ce genre d'acceptation dans divers accords spéciaux, bilatéraux ou multilatéraux, relatifs au transfert des responsabilités concernant la délivrance aux réfugiés de titres de voyage conformément à la Convention de 1951. En vertu de ces accords, la responsabilité de la délivrance d'un document de voyage au titre de la Convention passe à l'autre Etat - dans les conditions stipulées - sans aucun réexamen du statut de réfugié de la personne intéressée.