Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

A/AC.96/680

SOMMAIRE

Une analyse des faits nouveaux intervenus sur le terrain en matière de protection internationale des réfugiés en 1985 est contenue dans le rapport du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés au Conseil économique et social (E/1986/55). La présente note sur la protection internationale fournit une analyse de la situation actuelle en matière de protection internationale des réfugiés, ainsi que des données statistiques sur les événements survenus au cours des cinq premiers mois de l'année 1986.

Les différents chapitres qui composent cette note font état de l'action du Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés sur les trois points débattus au cours de la trente-sixième session du Comité exécutif et sur lesquels un suivi a été demandé. Ce sont respectivement les mouvements des réfugiés et personnes en quête d'asile, les attaques militaires et armées contre les camps et les zones d'installation de réfugiés, et la protection des femmes réfugiées.

LA PROTECTION

1. Le but de la protection internationale est de remédier aux situations où des personnes ont été obligées de quitter leur pays d'origine en quête d'asile, surtout en raison du mépris affiché pour les droits de l'homme en général, y compris le droit à la vie, à la liberté, à la sécurité de la personne. Cette protection trouve son fondement dans le principe bien établi que chaque homme et chaque femme a le droit d'appartenir en tant que personne libre à une société dans laquelle l'Etat reste le seul garant de sa protection. L'absence, le déni de cette protection est la raison d'être même de la qualité de réfugié. Pour combler cette lacune, le Haut Commissaire a été investi par la communauté internationale de la responsabilité d'assurer la protection internationale des réfugiés.

2. La protection internationale suppose tout d'abord la protection juridique, à savoir la garantie que les réfugiés sont traités conformément aux normes internationales reconnues, telles que la protection contre le refoulement, la liberté, la non-discrimination, et la jouissance des droits économiques et sociaux. Ensuite, elle suppose la promotion et le développement des normes juridiques relatives au traitement des réfugiés moyennant l'adoption des dispositions juridiques appropriées au niveau international et/ou national. Enfin, et c'est probablement l'aspect le plus important, elle implique la recherche de solutions durables dont l'existence constitue une condition sine qua non de l'exercice efficace de la fonction de protection internationale du Haut Commissaire.

3. L'étroite relation entre la protection et la recherche de solutions est bien mise en relief dans le Statut de l'Office du Haut Commissaire qui, dans son paragraphe premier, stipule : « Le HCR ... assume les fonctions de protection internationale ... et de recherche des solutions permanentes au problème des réfugiés. » Par ailleurs, aux termes du paragraphe 8 du Statut, il est clair que la recherche de solutions durables fait partie intégrante de la fonction de protection : « Le HCR assurera la protection des réfugiés qui relèvent du Haut Commissariat » en entreprenant une série de mesures, et notamment « en secondant les initiatives des pouvoirs publics et les initiatives privées visant à encourager le rapatriement librement consenti des réfugiés ou leur assimilation dans de nouvelles communautés nationales. »

4. S'il est un point important dans l'expérience que vivent les réfugiés, c'est sans doute la séparation forcée d'avec leur communauté. Cela implique une rupture des liens non seulement avec la famille et les amis, mais aussi avec une société et une terre qui ont façonné leur identité et dont ils sont partie intégrante. Le but premier et la finalité ultime de l'action du HCR est donc de combler cette lacune en favorisant le retour des réfugiés dans leur communauté d'origine, ou leur intégration dans une société nouvelle, deux solutions qui revêtent un caractère durable ou permanent.

5. Vue sous cet angle, la protection internationale est de nature essentiellement temporaire et n'est que l'ensemble des mesures visant à permettre l'entrée et le séjour d'un réfugié dans un autre pays où il (elle) ne craindrait pas le refoulement, jouirait des droits fondamentaux de l'homme et bénéficierait d'en traitement humain jusqu'à ce que l'objectif ci-dessus soit atteint, celui de l'appartenance à une nouvelle communauté.

6. Les instruments juridiques existants en matière de protection internationale des réfugiés comprennent le Statut de l'Office du Haut Commissaire, la Convention de 1951 et le Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, les accords multilatéraux et régionaux traitant des droits de l'homme en général ou des problèmes spécifiques aux réfugiés, le droit international général ou coutumier et les dispositions des systèmes juridiques internes. L'action du Haut Commissaire en matière de protection internationale revêt cependant une double dimension, juridique et pratique.

7. L'action sur le terrain crée les conditions nécessaires à l'exercice de la fonction de protection internationale, et parallèlement édifie la recherche des solutions. La simple défense des réfugiés, même si elle permet d'atteindre des visées immédiates telles que la prévention du refoulement ou l'identification de ceux qui sont dans le besoin, est insuffisante en elle-même. En vue d'une meilleure efficacité à long terme, le droit des réfugiés doit refléter son objectif : la réintégration du réfugié dans sa communauté. Dès lors, toute mesure prise dans le contexte du droit des réfugiés doit être entreprise en gardant présentes à l'esprit les implications qu'elle peut avoir dans le domaine plus large, politique et socioculturel, où les solutions doivent être recherchées.

8. L'interdépendance de la protection et de l'assistance, d'une part, et de la protection et des solutions, d'autre part, est clairement démontrée, à la base, par l'interaction entre le HCR, les gouvernements et les réfugiés dans la recherche d'une plate-forme conciliatrice de leurs intérêts et préoccupations respectifs. A titre d'exemple, le non-refoulement des réfugiés, leur admission dans des camps et l'assistance qui leur est fournie permettent de satisfaire les besoins matériels et physiques immédiats; cependant la vie, autant que la manière dont elle est vécue, mérite notre attention. Ce n'est certainement pas un succès, même à court terme, que d'avoir des réfugiés réduits à un état de dépendance, dans un vague juridictionnel, dans une province coupée des réalités de la vie communautaire, où l'éducation et l'emploi sont absents, où le statut civil leur est dénié à travers la non-reconnaissance des naissances, des décès et mariages, et où le processus naturel d'interaction et d'échange avec les communautés hôtes n'est pas autorisé.

9. Le contraire est tout aussi vrai. Si l'octroi immédiat de la protection sans l'identification de solutions durables ne doit pas être considéré comme une fin en soi, il est dès lors admis que les solutions, qu'elles revêtent un caractère temporaire ou permanent, ne peuvent être dissociées des besoins immédiats en matière de protection : il n'y a évidemment pas de solution efficace si les intérêts de protection ne sont pas pris pleinement en considération. Installer les réfugiés dans une région à proximité immédiate des frontières de leur pays d'origine, ou dans un environnement hostile, peut être, par exemple, la source d'attaques armées et de problèmes liés à la sécurité physique des réfugiés. Là aussi chercher à apporter des solutions de nature plus ou moins durable dans des pays où une pleine et entière protection n'est pas assurée ne pourrait qu'encourager des mouvements de réfugiés avec leur cortège de problèmes de protection.

10. Les mesures destinées à assurer la protection et à apporter des solutions doivent être dictées par des principes élaborés au fil des ans afin de guider les Etats et les organisations internationales dans leur action en faveur des réfugiés. Une telle action pourrait cependant donner naissance à d'autres principes nécessaires pour parer aux besoins de nouvelles situations de réfugiés. Ceci révèle la nécessité de toujours garder présents à l'esprit les règles et principes juridiques pertinents en la matière tout en permettant leur développement progressif. Ces principes et règles, leur application, leur interprétation, leur développement pour faire face à l'évolution des situations de réfugiés constituent le corps des règles du droit des réfugiés et de la doctrine.

11. La protection internationale des réfugiés va de pair avec la capacité du HCR, en tant qu'organisation, à accomplir son mandat. Etant donné les liens entre la protection et les solutions d'une part, le droit des réfugiés et l'action d'autre part, un processus de restructuration du HCR a été amorcé au début de l'année 1986. Dans un premier temps, le siège a été restructuré en cinq Bureaux régionaux qui, assistés par plusieurs services d'appui, sont chargés de diriger, coordonner et faciliter les activités sur le terrain dans les domaines de la protection et de l'assistance. L'ex-Division de la protection internationale fut au même moment considérablement renforcée et rebaptisée « Division du droit des réfugiés et de la doctrine ». Cette division s'est vu octroyer une plus grande capacité de donner des conseils sur des sujets afférent au droit des réfugiés et à la protection internationale, d'entreprendre des recherches approfondies dans ces domaines et d'identifier et développer la doctrine dans le souci de renforcer l'action du HCR sur le terrain. Elle a en outre l'importante charge d'assister les bureaux régionaux dans le cadre des activités de protection internationale.

FAITS NOUVEAUX DANS LE DOMAINE DE LA PROTECTION INTERNATIONALE

12. Une description des faits nouveaux dans le domaine de la protection internationale en 1985 est contenue dans le rapport présenté par le Haut Commissaire à la deuxième session ordinaire de 1986 du Conseil économique et social (E/1986/55). En conséquence, le présent chapitre traite seulement des développements au cours des cinq premiers mois de l'année 1986.

13. Pendant la période passée en revue, et compte tenu des accroissements et diminutions qui ont eu lieu, la population réfugiée dans le monde est restée stable. Près de 275 000 personnes auraient fui leur pays pour chercher asile dans d'autres pays. La majorité de ces personnes en quête d'asile sont arrivées en Afrique (150 000) et en Europe (60 000), les autres, en nombre moins important, en se dirigeant vers les pays d'Amérique et d'Asie. Ces statistiques doivent cependant être considérées avec prudence, en raison parfois du double enregistrement opéré lors de flux de réfugiés. Par ailleurs, les données statistiques sur le nombre de réfugiés sont souvent imprécises, particulièrement lors d'afflux de groupes. Il est dès lors raisonnable de supposer que le chiffre global est nettement moins important.

14. Par ailleurs, quelque 150 000 réfugiés ont été rapatriés dans leurs pays d'origine, de leur plein gré pour la plupart. La grande majorité a été enregistrée en Afrique (140 000). Des mouvements analogues, mais numériquement moins importants, ont eu lieu surtout vers les Etats d'Amérique latine.

15. D'autres diminutions de la population réfugiée dans le monde ont été enregistrées suite à l'application de la clause de cessation en matière de statut de réfugié. A titre d'exemple, dans certaines situations, un grand nombre de réfugiés ont bénéficié de la nationalité du pays d'accueil. Malgré l'absence de données statistiques dans ce domaine, on estime à quelques milliers le nombre des personnes qui, grâce à la naturalisation, ont cessé d'être des réfugiés.

16. Suite à l'accession de la République de Guinée équatoriale, et la confirmation de la succession de Tuvalu à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 au début de l'année 1986, le nombre total d'Etats ayant accédé à l'un ou l'autre instrument s'élevait à 99 à la fin du mois de mai 1986. La ratification de la Convention de l'OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, par le Gabon et le Zimbabwe, a porté à 33 le nombre total d'Etats africains parties à cet important instrument juridique régional. Une liste actualisée des Etats parties à ces divers instruments juridiques relatifs aux réfugiés figure à l'annexe I de cette note. Compte tenu de l'importance fondamentale que revêt l'accession à ces instruments juridiques, le HCR propose que ce sujet soit débattu au sein de la prochaine (onzième) session du Sous-comité plénier sur la protection internationale.

17. Tout en continuant à promouvoir l'élaboration et l'acceptation de principes universels et régionaux en vue de la protection des réfugiés, le HCR a su maintenir une étroite collaboration avec les nombreuses organisations engagées dans le développement du droit des réfugiés, telles que le Comité consultatif juridique afro-asiatique, le Conseil de l'Europe, l'Organisation de l'unité africaine (OUA), l'Organisation des Etats américains (OEA) et l'Organisation de la Conférence islamique. Le Haut Commissariat a aussi suivi avec beaucoup d'intérêt les efforts déployés par la Ligue des Etats arabes pour préparer un projet de convention sur les réfugiés dans les pays arabes.

18. La réalisation des objectifs de notre organisation, à savoir l'octroi de la protection internationale, nécessite une meilleure compréhension de la situation spéciale et des besoins des réfugiés de la part de ceux qui sont appelés à traiter des problèmes de réfugiés à un niveau gouvernemental et non-gouvernemental et par le public en général. En janvier 1986, un centre de documentation sur les réfugiés a été incorporé au HCR. Il détient, outre les informations d'ordre général, des documents relatifs à l'assistance et l'intégration, la protection et les solutions, ainsi que les affaires extérieures. Le Haut Commissariat travaille par ailleurs en étroite collaboration avec les agences bénévoles afin d'établir un réseau international de centres de documentation sur les réfugiés. La distribution du magazine « Réfugiés » a encore été élargie. A la fin du mois de mai, le nombre de lecteurs a été estimé à plus de 500 000 personnes par mois, éparpillées dans 150 pays. D'autres moyens visant la promotion des connaissances générales et spécifiques sur la protection internationale des réfugiés sont actuellement à l'étude.

19. Aucune tendance nouvelle relative à la protection des droits fondamentaux des réfugiés n'a été enregistrée au début de l'année 1986. Comme par le passé, les Etats ont adopté une pratique libérale d'entrée dans leurs pays, et dans la plupart des cas les personnes en quête d'asile y ont trouvé refuge. A noter toutefois quelques exceptions dans un nombre limité d'Etats où, conformément à leur politique et pratique en la matière, les personnes en quête d'asile se sont vu refuser l'admission avec pour conséquence la mise en danger de centaines de vies humaines.

20. La grande majorité des Etats, qu'ils aient ou non accédé à l'un des instruments juridiques internationaux, respecte le principe fondamental du non-refoulement. Des exceptions continuent cependant d'exister, et au début de l'année 1986 plusieurs réfugiés ont été renvoyés de force dans leur pays d'origine.

21. La situation politique actuelle dans le monde se caractérise par un niveau de violence probablement jamais égalé. Des guerres, d'autres formes de conflit armé et des violations des droits de l'homme ont lieu chaque jour dans presque toutes les régions du globe. Il n'est donc pas surprenant que la sécurité et la survie même des réfugiés et des personnes en quête d'asile soient de plus en plus en danger. Leur sécurité physique est menacée ou violée non seulement au moment de fuir leur pays, mais aussi dans les centres de transit, les camps et zones d'installation de réfugiés. On évalue à plusieurs centaines le nombre de réfugiés et de personnes en quête d'asile à avoir trouvé la mort durant les cinq premiers mois de 1986 suite à de telles violences, tandis que d'autres souffrent de blessures multiples et variées. Un grand nombre de femmes et de filles ont été violées ou ont fait l'objet de sévices sexuels. Le problème particulier des attaques militaires et armées sur des camps et des zones d'installation de réfugiés est abordé plus en détail dans les paragraphes 34 à 58.

22. La détention arbitraire de réfugiés et de personnes en quête d'asile se pratique toujours. C'est ainsi qu'au début de l'année 1986, plusieurs centaines de réfugiés et de personnes en quête d'asile ont été détenus dans certains pays pour entrée illégale ou séjour dépassant la durée de validité du visa d'entrée. De telles détentions font fi de la réalité qui veut que leur entrée illégale ou séjour irrégulier ne soient dus qu'au besoin de chercher asile. Dans certains pays, le HCR rencontre un problème similaire : le droit de visite aux réfugiés et personnes en quête d'asile en détention. Dans diverses situations, les Etats ont continué à héberger les personnes en quête d'asile et les réfugiés dans des camps dans des conditions proches de la détention. Plusieurs dizaines de milliers d'individus à travers le monde sont obligés de vivre pendant une durée indéterminée sous étroite surveillance dans des camps de réfugiés qu'ils ne peuvent quitter sous peine de représailles. Etant donné l'extrême importance du problème de la détention en général, le HCR a proposé son examen au sein du Sous-comité plénier sur la protection internationale à sa prochaine session (onzième).

23. Le HCR a continué à promouvoir le retour volontaire des réfugiés dans leur pays d'origine. En agissant de la sorte, il n'a fait qu'appliquer les conclusions du Comité exécutif 18(XXXI) et 40 (XXXVI). Durant les cinq premiers mois de 1986, une commission tripartite a été établie; ailleurs, la mise sur pied de telles commissions faisait l'objet de sérieuses études par le HCR et les Etats. Dans d'autres situations de réfugiés, des démarches concrètes ont été entreprises en vue de promouvoir et faciliter le retour librement consenti englobant l'assistance au transport et au transit, la réadaptation, la réintégration et la sécurité des rapatriés. Dans un cas particulier, le Haut Commissaire a lancé un appel de fonds à la communauté internationale afin de mettre en oeuvre un programme de grande envergure pour l'accueil des réfugiés retournant dans leur pays d'origine.

24. Comme il est indiqué au paragraphe 14, la grande majorité des 150 000 personnes réputées être rapatriées durant les cinq premiers mois de l'année 1986 a agi spontanément et de son propre gré. Plus de 60 000 ont opté pour le rapatriement en raison des attaques armées contre leurs zones d'installation et de la peur et l'insécurité qui en résultent.

25. Dans bien des cas, la solution du rapatriement librement consenti exige des mesures s'attaquant aux causes d'un problème donné de réfugiés. Dans deux régions du monde (l'Amérique centrale et l'Asie du sud-ouest), la communauté internationale a poursuivi ses efforts pour trouver une solution politique aux tensions qui sévissent dans ces régions en vue de permettre le retour volontaire d'un grand nombre de réfugiés dans la sécurité et la dignité. Jusqu'à ce jour cependant, ces efforts n'ont pas été couronnés de succès. Dans d'autres situations de réfugiés, la communauté internationale n'a pas pu prendre de mesures efficaces à cette fin.

MOUVEMENTS DES REFUGIES ET DES PERSONNES EN QUETE D'ASILE

26. Des changements au niveau des caractéristiques des mouvements de réfugiés ont été observés ces dernières années, et les éléments nouveaux ont été débattus au cours des deux dernières sessions du Comité exécutif. Au cours de la trente-sixième session, des efforts ont été déployés pour adopter des conclusions sur les « mouvements irréguliers de réfugiés et de personnes en quête d'asile ». Ces mouvements sont considérés comme étant ceux de réfugiés et de personnes en quête d'asile depuis un pays où ils ont déjà trouvé protection vers un autre pays sans l'autorisation préalable des autorités de ce dernier. De tels mouvements ne comprennent ni les mouvements directs du pays d'origine vers le pays d'asile, ni les mouvements de personnes qui ont simplement transité par un pays intermédiaire sans avoir pu y bénéficier d'une protection.

27. Le projet de conclusions qui a fait l'objet de discussions tentait de parvenir à un équilibre entre les intérêts des réfugiés, les pays dits de premier asile et les pays vers lesquels se rendent ensuite les réfugiés. Ce projet affirme le principe selon lequel les réfugiés qui ont trouvé protection dans un pays, doivent généralement y rechercher des solutions durables (qui peuvent comprendre la possibilité d'user des avantages de la réinstallation), et ne devraient pas voyager dans n'importe quel pays sans l'accord préalable des autorités de ce pays à la recherche d'une solution. Néanmoins, s'ils le faisaient, ils pourraient être retournés vers leur pays de premier asile, à condition toutefois qu'ils soient protégés contre le refoulement, qu'il leur soit permis de séjourner et d'être traités conformément aux droits fondamentaux de la personne humaine jusqu'à ce qu'une solution durable soit trouvée.

28. Au cours des débats du Comité exécutif, il a cependant été difficile de parvenir à un consensus. En conséquence, le Comité exécutif a demandé au Haut Commissaire « de poursuivre les consultations afin de parvenir à un accord sur cette question dans un esprit de coopération internationale et de partage de la charge. » Depuis, le Haut Commissaire a poursuivi ses consultations sans pour autant obtenir un consensus sur le projet de conclusions.

29. Afin d'évaluer la dimension du problème dit des mouvements irréguliers de réfugiés et de personnes en quête d'asile, il ne suffit pas de tenir compte des données statistiques à l'état brut sur ces mouvements. A titre d'exemple la grande majorité des 275 000 nouvelles personnes en quête d'asile enregistrées durant les cinq premiers mois de l'année 1986 se sont déplacées directement de leur pays d'origine vers des pays de premier asile avoisinants. Par définition, elles n'entrent pas dans le cadre des mouvements irréguliers.

30. Parmi ceux qui, moins nombreux, se sont déplacés indirectement, une évaluation doit être faite quant à la protection qu'ils auraient ou n'auraient pas pu recevoir dans un pays intermédiaire. Une telle évaluation n'a pas été faite de façon globale. Sur les 41 Etats membres du Comité exécutif, trois seulement ont été en mesure de dissocier, par le biais des statistiques, les mouvements directs des mouvements indirects, et aucun ne s'est donné les moyens d'établir une distinction entre les réfugiés qui ont trouvé et ceux qui n'ont pas encore trouvé de protection ailleurs. Dès lors, le Haut Commissaire a encouragé ces Etats à réviser leurs systèmes de collecte des données statistiques afin de se faire une idée plus précise des caractéristiques des mouvements des réfugiés.

31. Le Haut Commissaire a par ailleurs collaboré de manière étroite avec les Etats qui se sentent les plus touchés par ces mouvements, afin d'identifier des solutions à la fois appropriées et humainement réalisables. Il a pris part aux consultations tenues à La Haye en avril 1986 afin d'examiner le mouvement de réfugiés et personnes en quête d'asile vers les pays européens. Durant cette réunion, le Haut Commissaire a exprimé le point de vue selon lequel l'absence de conclusions adoptées de façon formelle ne devrait pas empêcher les Etats de rechercher des solutions en faveur des réfugiés. Il a réaffirmé le rôle prépondérant du HCR dans ce contexte et a demandé en conséquence aux Etats concernés d'examiner conjointement les situations spécifiques aux réfugiés.

32. L'objectif de ces discussions est, tout d'abord, la promotion d'une meilleure compréhension des facteurs qui motivent les mouvements de réfugiés et de personnes en quête d'asile, de la spécificité de leur situation, ainsi que de leurs besoins, puis l'identification de solutions humaines et appropriées pour les réfugiés et enfin l'instauration de la plus large coopération interétatique possible, fondée sur le concept de solidarité internationale et de partage en matière de solutions.

33. Jusqu'à ce jour, les Etats concernés ont réagi sans se concerter face aux paramètres changeants des mouvements de réfugiés. A travers ses démarches, le Haut Commissaire cherche à promouvoir la coopération et la coordination entre Etats. Sur la base de l'expérience acquise dans le traitement des situations spécifiques où les réfugiés et personnes en quête d'asile se déplacent, on peut espérer qu'une doctrine humanitaire pourra se développer et être consacrée par l'adoption ultérieure d'un ensemble de conclusions. Ces conclusions devraient entraîner la reconnaissance des conditions qui engendrent et perpétuent l'afflux de réfugiés et le besoin de proposer des solutions durables fondées sur le principe de la solidarité internationale.

ATTAQUES MILITAIRES ET ARMEES CONTRE DES CAMPS ET LES ZONES D'INSTALLATION DE REFUGIES

34. De sporadiques qu'elles étaient, les attaques militaires et armées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés sont devenues à la fin des années 70 tristement courantes. En conséquence, le problème fut discuté pour la première fois à la trente-deuxième session du Comité exécutif en 1981. Il a fait par la suite l'objet d'études et de débats dans certains forums internationaux.

35. Les efforts déployés par le Comité exécutif avaient pour objet l'identification d'un ensemble de principes susceptible d'être adopté par les Etats afin de traiter de manière efficace le problème des attaques militaires et armées. Plus de cinq ans après, ces efforts n'ont toujours pas porté leur fruit. A sa trente-sixième session, le Comité exécutif « souligne l'importance de ce que le Comité exécutif garde constamment à l'étude la question des attaques militaires et armées contre des camps et zones d'installation de réfugiés et demande au Président de poursuivre les consultations à cet égard. » Ces consultations sont en cours au moment où cette note est rédigée.

36. Il est généralement admis que les camps de réfugiés et les zones d'installation doivent être utilisés exclusivement à des fins civiles et humanitaires et que les pays d'asile ou de refuge, les instances onusiennes concernées, ainsi que les réfugiés eux-mêmes doivent tout mettre en oeuvre afin de s'assurer de leur caractère exclusivement civil et humanitaire. Selon un point de vue, le maintien de leur caractère civil est une condition préalable à la condamnation des attaques militaires et armées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés. D'autres Etats, tout en reconnaissant que les camps et zones d'installation de réfugiés doivent être utilisés uniquement à des fins civiles et humanitaires, sont réticents à l'idée d'en faire une condition préalable. A leur sens, toutes les attaques militaires et armées doivent être condamnées de manière non équivoque.

37. Depuis la dernière session du Comité exécutif, plusieurs centaines de réfugiés et de personnes en quête d'asile ont été tués au cours d'attaques militaires ou armées, et davantage encore ont été blessés. En outre, les dégâts matériels ont été considérables. Il ne faudrait pas non plus perdre de vue que dans la plupart de ces incidents la population civile du pays d'accueil, les travailleurs réfugiés ainsi que la propriété civile n'ont pas été épargnés.

38. Cependant, au moment même où les délégués commençaient à délibérer à Genève lors de la trente-sixième session, une nouvelle attaque armée avait lieu contre une zone d'installation de réfugiés en Afrique. Seize réfugiés y ont trouvé la mort, et plusieurs autres furent blessés. Depuis lors, un certain nombre d'attaques militaires ou armées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés se sont encore produites. En 1986, des agresseurs non encore identifiés entreprirent une série d'attaques armées contre plusieurs zones d'installation dans un autre pays sur le continent africain qui ont fait au moins 15 morts et davantage de blessés parmi les réfugiés. En conséquence, un sentiment de panique s'empara de la population réfugiée dans cette partie du pays et des dizaines de milliers de réfugiés durent fuir les camps et les zones d'installation établis à la recherche d'une sécurité relative,

39. Tout de suite après, encore en Afrique, les forces armées d'un Etat ont bombardé un centre d'accueil pour réfugiés et personnes en quête d'asile dans un autre Etat. A cette occasion, 11 réfugiés ont trouvé la mort et plusieurs autres furent blessés. De surcroît, le centre qui était financé par le HCR, a subi des dégâts matériels considérables.

40. Ailleurs, à la même époque, les réfugiés étaient victimes d'attaques armées dans leur pays de résidence respectifs. Même si ces attaques ne semblaient pas viser directement des camps ou des zones d'installation établis pour réfugiés, elles coûtèrent néanmoins la vie à plusieurs personnes parmi la population réfugiée. Dans d'autres cas, les attaques étaient dirigées contre les foyers de réfugiés situés dans les centres urbains.

41. Les attaques militaires et armées contre les camps de réfugiés et les zones d'installation, mettent en péril non seulement la vie des réfugiés en général, mais aussi l'intégrité physique des femmes et des filles en particulier. Dans un certain nombre de cas, les femmes réfugiées ont été victimes de viols et autres formes de sévices sexuels. Au moment de la préparation de cette note, dont le projet fut élaboré au début du mois de juin, plusieurs douzaines de femmes réfugiées avaient été violées au cours de ces attaques.

42. L'auteur d'une attaque militaire ou armée une fois identifié, le Haut Commissaire n'a pas manqué d'exprimer sa désapprobation en termes très forts et a demandé des assurances pour que de tels actes ne soient pas réitérés. Dans tous les cas d'attaques militaires ou armées, le Haut Commissariat a exprimé sa grave préoccupation et a collaboré étroitement avec les autorités nationales et les agences en vue d'apporter les soins et traitements appropriés aux victimes. Enfin, aucun effort ne fut ménagé pour trouver des lieux d'hébergement plus sûrs pour les réfugiés victimes de tels actes.

43. Dans le cadre de ses activités de protection, le HCR alerte les gouvernements sur les dangers auxquels peuvent être exposés les camps et les zones d'installation de réfugiés et dans certains cas, des camps et zones d'installation ont été déplacés vers des zones plus sûres. Dans ces cas, le HCR a étroitement coopéré avec les autorités nationales afin de faciliter ces opérations de transfert. Le Haut Commissariat est intervenu quand les circonstances le justifiaient pour promouvoir le respect du principe fondamental selon lequel les camps et les zones d'installation de réfugiés doivent seulement être utilisés à des fins strictement civiles et humanitaires. Par ailleurs, une étroite coopération a été maintenue avec les organes politiques du système des Nations Unies.

44. L'action humanitaire destinée à assister et protéger les réfugiés, tend à atténuer les souffrances endurées par les victimes. Toutefois une action humanitaire non accompagnée d'efforts sérieux visant à s'attaquer aux causes profondes du conflit, ne serait pas à même d'atteindre l'objectif général. Trop de situations de réfugiés se sont aujourd'hui dégradées en raison de l'incapacité de s'attaquer à leurs causes. En effet, les réfugiés sont de plus en plus exploités à des fins politiques, ce qui les expose aux attaques militaires ou armées.

45. Le Haut Commissaire reste gravement préoccupé par les attaques militaires et armées attentant à la vie des réfugiés et des personnes en quête d'asile. Il continuera aussi à collaborer avec les Etats dans le souci de prévenir d'autres attaques en prenant les mesures préventives qui s'imposent, telles que le transfert des camps et zones d'installation vers des zones plus sûres, et en s'assurant de leur caractère civil et humanitaire. Son Office assistera de toute évidence les victimes de ces attaques.

46. Il appartient cependant aux Etats d'apporter un soutien aux efforts concrets visant à traiter de ce sérieux problème humanitaire. Ils doivent surtout s'attaquer aux causes profondes des situations des réfugiés et s'assurer que les problèmes humanitaires des réfugiés ne deviennent un enjeu don confrontations politiques et que soit pleinement respectée l'intégrité physique des réfugiés et des personnes en quête d'asile.

PROTECTION DES FEMMES REFUGIEES

47. Les programmes établis en vue de la protection et l'assistance des réfugiés ne peuvent être conçus et mis en oeuvre sans une compréhension claire des caractéristiques et des besoins spécifiques des réfugiés. Tout en se devant d'adopter une approche globale lors de l'élaboration de ces programmes, il convient d'analyser les groupes dont se compose la population réfugiée. Dans cette perspective le HCR a, eu cours des années précédentes, porté une attention particulière aux besoins des femmes et des filles réfugiées.

48. A sa trente-sixième session, le Comité exécutif a noté que « les femmes et filles réfugiées sont majoritaires au sein de la population mondiale des réfugiés et que beaucoup parmi elles sont exposées à des problèmes spécifiques dans le domaine de la protection internationale. » Le Comité « reconnaît que ces problèmes découlent de leur situation vulnérable qui les expose fréquemment à la violence physique, aux sévices sexuels et à des discriminations ». Dans sa conclusion no 39 (XXXVI), le Comité exécutif souligne la nécessité pour les gouvernements et le HCR d'accorder une attention urgente à ces problèmes pour que toutes les mesures appropriées soient prises afin de garantir aux femmes et aux filles réfugiées une protection contre la violence, les menaces d'atteintes à leur sécurité physique, les mauvais traitements ou les sévices sexuels. »

49. Le Comité exécutif a également demandé au Haut Commissaire de présenter régulièrement un rapport à ses membres sur les besoins des femmes réfugiées ainsi que sur les programmes existants et projetés en leur faveur. Les paragraphes suivants traitent des femmes réfugiées, de leurs besoins en matière de protection et des mesures prises ou projetées à cet égard par le Haut Commissariat.

50. En termes généraux, la situation des femmes réfugiées en matière de protection n'a pratiquement pas évolué depuis l'année dernière. Les mauvais traitements, y compris le viol et les sévices sexuels contre les femmes réfugiées, continuent d'avoir lieu dans de nombreuses régions du monde. Fuyant le long des routes terrestres, des femmes en quête d'asile ont été violées, enlevées ou soumises à des sévices sexuels dans bon nombre de cas, particulièrement dans les régions frontalières peu peuplées et où les autorités nationales n'exercent qu'un contrôle limité. Ces viols et sévices sexuels ont aussi eu lieu dans des régions davantage contrôlées par les autorités militaires que civiles. Il n'est pas possible de se faire une image exacte de la dimension du problème étant donné que le HCR n'est pas nécessairement tenu informé de ces incidents. Il arrive même parfois que des efforts soient faits pour protéger les délinquants. En Asie du sud-est, des systèmes sophistiqués de transmission de rapports sur la violence contre les femmes réfugiées en mer permettent une évaluation plus exacte de la situation. Durant les quatre premiers mois de l'année 1986, 62 fermes en quête d'asile ont été enlevées, dont neuf seulement ont été retrouvées et 54 autres violées ou soumises à d'autres formes de sévices sexuels.

51. Les femmes réfugiées continuent de souffrir de mauvais traitements et de sévices sexuels dans les centres d'accueil, camps et zones d'installation. De telles atteintes à l'intégrité physique ne sont pas spécifiques à un groupe de pays, ou à une région quelconque. Une forme moins évidente d'exploitation sexuelle prévaut dans certaines régions du monde, où les femmes sont astreintes à des relations pour obtenir des rations alimentaires. Quant aux incidents qui ont lieu au cours de la fuite, il est difficile de se représenter exactement l'ampleur de tels sévices en raison de la réticence qu'éprouvent souvent les femmes à relater de tels faits, mues souvent par un sentiment de culpabilité, de honte ou de peur de représailles et d'ostracisme. Les mauvais traitements au sein des couples mariés, les abandons par les maris se produisent également quand les réfugiés sont obligés de vivre dans des camps pendant de longues périodes sans liberté de mouvement ni espoir d'avenir.

52. Les femmes réfugiées vivant en dehors des camps et zones d'installation, particulièrement dans les zones urbaines, connaissent les mêmes problèmes de sévices sexuels, d'exploitation et de prostitution. Les femmes en milieu rural ont souvent des structures familiales auprès desquelles elles peuvent trouver un soutien. En milieu urbain cependant, leur qualité de réfugiées les expose davantage et les rend plus vulnérables aux sévices. En l'absence de programmes d'assistance appropriés en leur faveur, elles dépendent dans une large mesure de leur propres ressources et peut-on dès lors ne pas avoir d'autre issue que de se faire exploiter ou se livrer a la prostitution.

53. Une série de mesures a été déjà prise ou pourrait être envisagée pour faire face aux risques de mauvais traitements et sévices sexuels auxquels les femmes réfugiées peuvent être exposées. En Asie du sud-est, l'effort le plus remarquable entrepris jusqu'à ce jour a été sans doute le programme de lutte contre la piraterie mis en place par le Gouvernement royal thaïlandais qui fut renforcé au début de l'année 86. Durant les trois premiers rois de cette année, 15 pour cent des femmes arrivant en Thaïlande avaient été victimes de viol ou d'enlèvement, contre 25 pour cent pour les trois premiers mois de l'année dernière. Au contraire, les statistiques pour l'ensemble de la région ne révèlent aucune amélioration par rapport aux années passées. Dans les régions où les réfugiés fuient par les routes terrestres, le HCR a demandé à renforcer sa présence physique le long des chemins empruntés afin de réduire l'incidence des enlèvements, des mauvais traitements et des sévices sexuels. Il encourage aussi la coopération des autorités par l'adoption de mesures préventives, la communication et la diffusion des incidents, ainsi que l'identification et la poursuite de ceux qui ont pris part à de tels actes.

54. Le HCR a par ailleurs voulu renforcer sa présence et celle du personnel des agences dans les camps et zones d'installation de réfugiés. La méthode de protection consistant à héberger les femmes célibataires et veuves chefs de famille dans des logements distincts, a été particulièrement couronnée de succès. Le HCR a aussi encouragé, lorsque les circonstances le justifiaient, une surveillance plus stricte par les autorités, nationales des limites des camps. Suite à des incidents enregistrés dans certains camps, le HCR a pris des dispositions pour renforcer l'éclairage en vue de faciliter la surveillance nocturne. Quant aux incidents survenant pendant la fuite, le HCR a demandé la coopération des autorités nationales concernant l'identification et la poursuite des délinquants ainsi que la prévention des représailles. A plusieurs reprises, des délinquants ont été jugés, reconnus coupables et condamnés.

55. Des conseillers sociaux ayant des qualifications spéciales, employés soit directement par le HCR, soit indirectement par le biais d'agences bénévoles, ont été affectés auprès des groupes vulnérables de femmes réfugiées. Leur mission a deux volets : premièrement, ils encouragent les femmes à faire état de tout incident où leur intégrité physique a été menacée ou violée et aident à atténuer les conséquences de tels sévices. Deuxièmement, ils encouragent les femmes à prendre part aux activités communautaires, à participer aux programmes d'éducation et de formation et à utiliser les services de santé existants.

56. Dans l'élaboration de tels programmes, le HCR tente d'apporter l'aide nécessaire sans toutefois porter atteinte aux traditions culturelles. Le choix de méthodes et de personnel, doit respecter les coutumes et les traditions des bénéficiaires de l'assistance. La formation médicale de certains membres du groupe, ou de ceux qui sont traditionnellement responsables des problèmes de santé rend les services de santé plus efficaces. Les femmes réfugiées d'origine rurale, tout particulièrement, hésitent moins à s'adresser au personnel médical féminin pour des problèmes de santé ou pour obtenir des informations. Le HCR a aussi favorisé le lancement de programmes d'autosuffisance ou générateurs de revenus, améliorant ainsi les revenus des femmes réfugiées et de leurs familles. Ces programmes se sont révélés utiles pour contrecarrer la prostitution.

57. La discrimination au sens large constitue un problème plus répandu auquel se heurtent les femmes hébergées dans les centres d'accueil, camps et zones d'installation. Comme depuis toujours seules les femmes s'acquittent des tâches domestiques, le bien-être de la cellule familiale, et partant, la vie communautaire dans le camp dépendent de leur état de santé. La fourniture d'articles de première nécessité et des soins de santé, des services d'éducation et de sans distinguos sexuels peut dans certains cas entraîner une discrimination. Afin de minimiser ces effets discriminatoires, le HCR a continué de promouvoir le participation des femmes dans l'élaboration et la mise en oeuvre des programmes d'assistance. Cela a permis d'identifier les besoins spécifiques des femmes et des filles réfugiées et de concevoir les moyens de les satisfaire. Les conseillers du HCR ont également encouragé les femmes et les filles réfugiées à participer aux programmes d'éducation et de formation. Dans certains pays, ces programmes ont remporté un franc succès.

58. Comme il est indiqué plus haut, l'octroi de la protection internationale aux réfugiés nécessite une compréhension claire des situations et besoins de toute la population réfugiée, y compris des femmes et des filles réfugiées. Des principes directeurs ont récemment été communiqués à toutes les délégations sur le terrain, concernant les objectifs d'une telle protection et les moyens de les réaliser. Le HCR poursuivra ses efforts pour renforcer la protection des femmes et des filles réfugiées. Dans cette entreprise, comme pour d'autres aspects de la protection, le soutien actif des gouvernements et des agences bénévoles demeure essentiel.

CONCLUSIONS

59. Il y a cinq ans, le Haut Commissaire informait le Comité exécutif de la présence de quelque 10 millions de réfugiés de par le monde ayant besoin d'une protection internationale. La grande majorité des situations de réfugiés apparues à cette époque demeurent inchangées parce qu'il s'est révélé impossible jusqu'à ce jour de leur trouver des solutions durables authentiques.

60. En général, la communauté internationale dans son ensemble n'a pas pu amoindrir les causes qui sont à l'origine des mouvements de réfugiés et un grand nombre de personnes se sentent toujours obligées de quitter leurs pays d'origine en quête de refuge. Dans certains cas, les flux se poursuivent depuis plus d'une décennie.

61. Les situations de réfugiés font partie intégrante de l'évolution politique et socio-économique dans le monde, des bouleversements et divisions au sein de la communauté internationale. En tant que telles, elles ne peuvent être appréhendées et traitées séparément. L'action humanitaire en faveur des réfugiés ne peut porter ses fruits que si l'on s'attaque en même temps aux causes profondes des mouvements de réfugiés. La plénitude de la protection internationale, c'est-à-dire, les solutions durables passe par cette action.

62. Néanmoins, on a récemment enregistré une tendance à croire qu'aussi longtemps que l'intervention humanitaire prendra soin des victimes, les raisons politiques qui sous-tendent de telles situations pourront être ignorées. Pis encore, les réfugiés sont aujourd'hui fréquemment perçus comme des instruments à même de justifier une politique nationale, devenant par là même doublement victimes. Dans ces circonstances, les problèmes humanitaires des réfugiés sont condamnés à rester partie intégrante des confrontations politiques qui les créent.

63. Quatre principes fondamentaux doivent guider la communauté internationale dans l'octroi de la protection internationale aux réfugiés. Premièrement, il est impérieux de donne suite aux efforts visant s'assurer que les réfugiés obtiennent l'asile, soient protégés du refoulement et traités conformément aux normes reconnues. En deuxième lieu, la protection internationale doit être replacée dans le contexte des efforts déployés pour trouver des solutions durables. En troisième lieu, aucune solution de nature durable ou temporaire ne doit être conçue sans tenir pleinement compte des aspects fondamentaux de la protection. Cette approche, qui aurait dû être adoptée depuis longtemps en raison de la multitude des situations de réfugiés qu'on a laissé se perpétuer, reste tout aussi valide lorsqu'il s'agit d'examiner les solutions aux nouvelles situations de réfugiés.

64. Les mesures spécifiques doivent être accompagnées d'efforts pour raviver l'esprit de la solidarité internationale. Les politiques adoptées par les Etats dans une région du monde peuvent avoir de sérieuses répercussions sur la situation des réfugiés ailleurs, et il est rare qu'une situation de réfugiés dans le monde aujourd'hui puisse être confinée à un pays, une région ou un continent. L'interdépendance et l'interaction entre les Etats implique la responsabilité conjointe d'identifier et de mettre en oeuvre des solutions durables en faveur des réfugiés, le rapatriement librement consenti, lorsqu'il est réalisable, ou l'intégration dans une nouvelle communauté. Il incombe au Haut Commissaire d'essayer d'instaurer le participation la plus large possible et le sens de la solidarité dans la mise en oeuvre de ces solutions.

65. Dans l'exercice de son mandat strictement humanitaire, il est essentiel que le Haut Commissaire adopte une position impartiale et indépendante. Il est aussi amené à remplir la fonction de catalyseur en encourageant et en facilitant l'examen et l'analyse des problèmes de réfugiés à travers un dialogue constructif entre toutes les parties concernées : réfugiés, pays d'origine, pays d'asile et autres Etats concernés.

66. Dans la mesure où le fait d'être un réfugié devrait être temporaire, il existe un danger réel de voir les situations et les problèmes de réfugiés s'institutionnaliser et les personnes rester à jamais des réfugiés. Le premier défi que doit aujourd'hui relever la communauté internationale est de renverser cette tendance. Dans cette entreprise commune, le Haut Commissaire demande aux Etats de continuer à lui apporter leur soutien dans les efforts qu'il déploie pour accorder une protection internationale et de s'engager résolument dans la recherche de solutions humaines et permanentes dont l'aboutissement redonnerait aux réfugiés le sentiment d'appartenir à une communauté.

(Note de l'éditeur : annexe statistique ne figure pas dans cette version en ligne.)