Note sur la protection internationale (présentée par le Haut Commissaire)

A/AC.96/643

1. Si l'on évalue les tendances actuelles de la protection internationale, il est hors de doute que bien des aspects sont positifs. Il faut donc rendre hommage aux nombreux Etats qui, par leur exemple et leur action, ont facilité la tâche du Haut Commissaire dans ce domaine. Ils ont notamment renforcé le cadre juridique dans lequel s'inscrit l'action internationale en faveur des réfugiés. Depuis quelques années, un nombre croissant d'Etats ont accédé à la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés et/ou au Protocole de 1967. Beaucoup ont adopté des lois visant à mettre en oeuvre les diverses dispositions des instruments internationaux relatifs aux réfugiés et il existe aujourd'hui dans un nombre non négligeable de pays des procédures ou des modalités spéciales pour la détermination du statut de réfugié. De plus, nombre de réfugiés, dans le monde entier, ont pu trouver asile le plus souvent dans certains des pays les plus pauvres du monde. Pris dans leur ensemble, ces développements constituent des progrès significatifs de la part de la communauté internationale dont il y a lieu de se féliciter vivement.

2. Toutefois, comme le Haut Commissaire l'indique dans son rapport à l'Assemblée générale (A/39/12), sa fonction de protection internationale lui est de plus en plus difficile à remplir dans certaines régions. Des problèmes continuent notamment de se poser en ce qui concerne l'admission des réfugiés et le traitement qui leur est réservé. On note aussi, de la part de certains Etats, une tendance à considérer l'asile et le concept de réfugié d'une manière restrictive. A ces tendances vient s'ajouter le recours de certains Etats à des mesures de dissuasion, par exemple à la détention abusive de réfugiés, parfois dans des conditions pénibles. Il faut aussi mentionner le problème difficile des atteintes à la sécurité physique des réfugiés par des attaques armées dirigées contre des camps et des zones d'installation, la conscription forcée, les actes de piraterie et la non-assistance, par des navires de passage, aux personnes en quête d'asile en détresse en haute mer.

3. Plusieurs explications peuvent être avancées face à cette situation apparemment paradoxale, notamment le caractère complexe des situations de portée plus vaste dans lesquelles s'inscrivent désormais les problèmes des réfugiés. L'attitude des Etats à l'égard de l'asile subit peut-être l'influence de ce qui est perçu comme une évolution des circonstances qui sont à l'origine des arrivées massives de réfugiés. A l'heure actuelle, la plupart des réfugiés dans le monde fuient des conflits armés ou d'autres bouleversements de caractère politique ou social dans leur pays d'origine. De l'avis des pays d'accueil, ces circonstances peuvent avoir un caractère passager, justifiant ainsi une interprétation plus restrictive de la notion d'asile. Les mouvements des demandeurs d'asile sont venus s'insérer dans les flux migratoires transnationaux et transcontinentaux de personnes quittant des régions moins développées du monde à la recherche d'une situation économique plus favorable. Les tendances xénophobes sont devenues plus sensibles et, dans certains pays, elles influent beaucoup sur l'élaboration des politiques gouvernementales. L'accumulation des demandes d'asile quoiqu'elle se soit maintenant un peu résorbée dans plusieurs pays - a eu une incidence négative sur l'image du réfugié, donnant l'impression qu'il s'agissait là d'un problème interminable et insurmontable.

4. Cette réalité complexe fait ressortir la nécessité d'examiner la question des réfugiés dans le contexte de problèmes plus généraux qui appellent des solutions plus larges et peut-être globales. Conformément à cette approche générale, des efforts devraient être entrepris pour mieux comprendre les causes profondes du problème, améliorer les mécanismes existants d'assistance et veiller davantage à trouver des solutions durables aux situations de réfugiés, notamment par le rapatriement librement consenti. Si les efforts tendant à définir et à supprimer les problèmes qui sont à l'origine des mouvements massifs de réfugiés sont de nature politique - et ne relèvent donc pas de la compétence du Haut Commissaire - ils n'en constituent pas moins un élément capital de cette approche plus large des problèmes actuels de réfugiés. En outre, leurs résultats intéressent directement le HCR, car leur échec compromettrait à la longue l'efficacité de sa fonction de protection internationale.

5. En dernière analyse, les divers problèmes qui se posent en matière de protection internationale ne peuvent être traités convenablement qu'en appliquant globalement et d'une manière effective le principe de la solidarité internationale. La mise en oeuvre de ce principe suppose, de la part des Etats, un large éventail d'actions à entreprendre, notamment sur le plan politique et financier, l'offre de solutions durables et une action exemplaire au niveau national. Son application pratique suppose également le recours, dans toute la mesure du possible, à des mécanismes de consultations entre les Etats et entre ceux-ci et le HCR. Cette procédure de consultation revêt effectivement une importance primordiale pour la coopération entre les Etats qui constitue, comme le Haut Commissaire l'a souvent souligné, le principal ressort de l'action internationale en faveur des réfugiés.

6. De plus, il faut reconnaître que la capacité des Etats d'apporter une réponse favorable aux problèmes des réfugiés et, plus spécialement, à ceux qui se posent en matière de protection internationale, dépend en large mesure d'une attitude favorable de l'opinion publique. Depuis quelques années, il apparaît de plus en plus clairement que l'opinion publique tend à confondre le cas bien particulier des réfugiés avec celui des millions d'autres étrangers qui cherchent à être admis dans des pays autres que le leur. Cette confusion s'est faite au détriment des réfugiés et tend à empêcher qu'une attitude officielle bienveillante soit adoptée à leur égard. Il est urgent de susciter dans l'opinion une prise de conscience renouvelée de la situation particulière des réfugiés. Toutes les parties concernées, notamment les gouvernements, les organisations non gouvernementales, les médias et le HCR, devront entreprendre des efforts soutenus dans ce sens.

7. Conformément à la tâche du Haut Commissaire, qui consiste entre autres à identifier les problèmes spécifiques qui appellent encore des solutions, la présente Note tente d'offrir une description détaillée des principaux problèmes auxquels les réfugiés se trouvent actuellement confrontés en matière de protection internationale. On y trouvera aussi une brève évaluation de la nature des divers problèmes, tels qu'ils sont perçus par le Haut Commissariat, et des indications sur la manière dont il semble qu'il y ait lieu de les aborder.

Asile

8. L'étude de la pratique des Etats en matière d'asile continue à occuper une place importante dans les activités que le HCR déploie dans le domaine de la protection internationale. Depuis la trente-quatrième session du Comité exécutif, des pays de presque toutes les régions du monde ont ouvert leurs portes à des personnes en quête d'asile. Plusieurs hébergent des centaines de milliers de réfugiés à l'intérieur de leurs frontières et dans certains Etats, leur chiffre dépasse le million. Le fait que certains de ces Etats comptent parmi les plus pauvres du monde témoigne de leur générosité et l'exemple qu'ils donnent en accueillant de nombreux réfugiés contribue de manière inestimable au renforcement de l'institution de l'asile.

9. Bien que la situation générale en matière d'asile permette un certain optimisme, plusieurs problèmes n'en continuent pas moins de se poser et sont assez graves pour retenir l'attention.

10. Depuis la trente-quatrième session du Comité exécutif, les cas où l'asile a été refusé par crainte de compromettre des relations entre le pays d'accueil et le pays d'origine ont été de plus en plus nombreux. Cette situation est préoccupante, étant donné le principe fondamental selon lequel l'octroi de l'asile est un acte purement pacifique et humanitaire et ne doit être considéré par aucun Etat comme inamical. Certains Etats vont jusqu'à appliquer une politique selon laquelle l'accès du territoire à des demandeurs d'asile venus de pays voisins doit être interdit par la force et les ressortissants du pays surpris en train d'aider des réfugiés à pénétrer sur le territoire national doivent être poursuivis par la loi. D'autres Etats ont également cru devoir retirer le droit d'asile à des réfugiés qui avaient déjà été admis sur leur territoire parce que leur présence était considérée comme menaçant la sécurité nationale. Comme le spécifie l'article 2 de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés, il est incontestable que les réfugiés ont l'obligation de se conformer aux lois et règlements du pays d'accueil et doivent s'abstenir d'activités incompatibles avec leur statut de réfugié. Toutefois, étant donné les graves conséquences du retrait de l'asile pour les réfugiés et l'éventail limité des solutions de rechange, les Etats doivent faire preuve de la plus grande prudence lorsqu'ils abordent la question de savoir si des réfugiés mettent ou non leur sécurité en danger. Il est important aussi que les autres Etats fassent preuve de compréhension envers les efforts que déploie le Haut Commissariat pour trouver des solutions de rechange - souvent dans un laps de temps très bref à l'intention de réfugiés qu'il faut déplacer ailleurs.

11. On relève une autre tendance qui s'accentue, savoir que des réfugiés quittent leur pays d'asile pour se rendre - parfois par des moyens illégaux dans des pays plus éloignés, soit parce que leurs conditions de vie n'étaient pas satisfaisantes, soit parce qu'il leur paraissait impossible de trouver une solution durable dans un avenir prévisible. Bien souvent, ces réfugiés ne sont pas admis par le deuxième pays, qui estime qu'ils ont obtenu l'asile dans le pays d'où ils viennent et où ils doivent retourner. Or le pays de premier asile n'accepte généralement pas de les réadmettre, soit parce que leur présence avait un caractère tout à fait temporaire, soit parce que l'illégalité de leur départ dégage à son avis les autorités de toute responsabilité à leur endroit.

12. Il est clair que de tels cas doivent être réglés par l'application du principe de la solidarité internationale et du partage des charges. Toutefois, les cas qui se sont présentés jusqu'ici témoignent de la difficulté d'appliquer ce principe dans des situations concrètes. Ainsi, les pays où ces réfugiés se rendent semblent s'attendre à ce que la situation soit résolue au niveau régional, alors que les Etats voisins des pays d'origine demandent pourquoi ils devraient assumer toute la charge. Ces approches différentes, voire contradictoires, sont compréhensibles, mais elles entravent souvent la recherche d'une solution rapide dans des situations extrêmement pénibles sur le plan humain et qui peuvent constituer aussi une source de frictions entre les gouvernements. Pour trouver des solutions appropriées, il faudrait mettre en place des mécanismes de consultation entre les pays de premier et de deuxième asile et entre ces pays et le HCR. Des mesures plus efficaces pourraient aussi être prises pour éviter ces situations, par exemple en renforçant les mécanismes régissant les départs en vue de la réinstallation dans des pays tiers ou en améliorant l'assistance à l'intégration sur place. A propos de ces différents problèmes, il faut aussi mentionner, par analogie, la recommandation que le Comité exécutif a adoptée à sa trentième session, selon laquelle les Etats devraient envisager avec bienveillance d'accepter, à la demande du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, un nombre limité de réfugiés qui ne peuvent trouver asile dans aucun pays.¹

13. Les problèmes exposés dans les paragraphes qui précèdent représentent un aspect de la question plus vaste des réfugiés sans pays d'asile, que le Comité exécutif a examinée lors de sa trentième session. A cette même session, le Comité a aussi appelé l'attention sur le cas des réfugiés qui quittent leur pays d'asile parce qu'ils craignent que leurs droits fondamentaux, voire leur sécurité personnelle, ne soient en danger. Le Comité a recommandé que, lorsque des raisons impérieuses de cet ordre sont invoquées, les autorités du second pays considèrent avec bienveillance la demande d'asile des intéressés. Des cas de ce genre continuent de se produire et témoignent de l'importance qui s'attache à l'examen attentif des raisons que les réfugiés invoquent pour expliquer leur départ du pays d'asile où ils se trouvaient afin d'en vérifier le bien-fondé et de décider s'il y a lieu ou non d'accorder un « deuxième asile ».

14. Depuis quelques années, le HCR a noté une tendance croissante des Etats à considérer l'asile comme temporaire et à appliquer des politiques plus restrictives à l'égard des solutions durables à l'intérieur de leurs frontières. Plusieurs raisons peuvent être à l'origine de cette tendance, notamment la sécurité telle que l'entend le pays d'accueil, les relations avec le pays d'origine, des facteurs économiques et la nature de la situation qui a provoqué l'exode des réfugiés. Néanmoins, le risque existe de voir la pratique de l'asile purement temporaire se généraliser. Il faut donc espérer que les Etats n'auront recours à l'octroi de l'asile temporaire que lorsque des raisons impérieuses les empêcheront de l'accorder à titre durable.

Non-refoulement

15. Le respect, par les Etats, du principe du non-refoulement est évidemment essentiel à la structure tout entière de l'action internationale en faveur des réfugiés. Il est donc encourageant de noter que la pratique des Etats montre qu'ils sont fermement attachés à ce principe fondamental. Le nombre croissant d'Etats ayant accédé à la Convention des Nations Unies de 1951 et/ou au Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, dont le principe du non-refoulement constitue la pierre angulaire, témoigne de cet attachement. La réaffirmation répétée, par les Etats, du caractère fondamental de ce principe et de la nécessité de le respecter scrupuleusement ont contribué à l'affermir, lui donnant ainsi de plus en plus, comme le Comité exécutif l'a reconnu à sa trente-troisième session, le caractère d'une norme impérative de droit international.

16. Malgré ces signes encourageants de l'attachement des Etats au principe du non-refoulement, il y a eu un certain nombre de cas dans lesquels il n'a pas été respecté depuis la trente-quatrième session du Comité exécutif. Dans plusieurs de ces cas, des mesures de refoulement ont été prises dans le cadre d'accords plus généraux conclus entre le pays d'asile et le pays d'origine en vue de normaliser des relations bilatérales. Tout en reconnaissant l'importance et la valeur de tels objectifs, il est néanmoins essentiel que le principe du non-refoulement, qui n'est pas négociable, soit pleinement respecté et qu'il soit tenu compte également d'un autre principe - non moins fondamental - selon lequel l'octroi de l'asile est un acte purement pacifique, humanitaire et apolitique.

17. Le respect du principe du non-refoulement est étroitement lié à la détermination du statut de réfugié. Il est évident que l'existence de procédures ou de modalités permettant d'établir si une personne est bien un réfugié offre une garantie indispensable contre les erreurs, car ils fournissent un moyen de s'assurer que les personnes qui peuvent invoquer le principe du non-refoulement bénéficient effectivement de son application. Ces procédures ou modalités sont encore plus nécessaires lorsque l'arrivée de personnes en quête d'asile survient en même temps que des mouvements migratoires et que les risques de non-respect du principe du non-refoulement s'en trouvent accrus en conséquence.

18. Le corollaire du principe du non-refoulement est que le rapatriement des réfugiés doit être librement consenti. Le retour forcé des réfugiés constitue une violation du principe du non-refoulement et c'est pour cette raison que la nécessité de respecter le caractère essentiellement volontaire du rapatriement a toujours été soulignée. La participation du HCR à plusieurs opérations de rapatriement ces dernières années a permis de faire en sorte qu'un organisme dont la compétence est internationalement reconnue confirme le caractère volontaire du rapatriement et par là même le respect plein et entier du principe du non-refoulement. A plusieurs reprises cependant, il n'a pas été donné au HCR la possibilité d'assumer ce rôle. Dans certains cas, le HCR a été informé que sa participation n'était pas jugée nécessaire car la sécurité des rapatriés était assurée en vertu d'un accord bilatéral entre le pays d'asile et le pays d'origine. Dans un cas, survenu depuis la trente-quatrième session du Comité exécutif, des réfugiés ont été ramenés dans leur pays d'origine, bien que le HCR ait pu établir que bon nombre d'entre eux ne souhaitaient pas être rapatriés.

Sécurité physique des réfugiés et des personnes en quête d'asile

19. Les attaques contre la sécurité physique des réfugiés et des personnes en quête d'asile - en particulier celles qui interviennent au cours de leur fuite - continuent de poser l'un des problèmes les plus difficiles à régler dans le domaine de la protection internationale. Ces dernières années, le Haut Commissaire a appelé l'attention à plusieurs reprises sur les périls auxquels les réfugiés et les personnes en quête d'asile sont souvent exposés, surtout en raison du grave problème des attaques armées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés, des actes de piraterie dirigés contre les personnes en quête d'asile, et de l'attitude des navires de passage qui ne portent pas secours aux personnes en quête d'asile en détresse en haute mer. Dans chacun de ces trois domaines, des efforts ont déjà été entrepris par la communauté internationale afin de remédier à la situation, mais aucune solution fondamentale n'a encore été trouvée. Le problème de la sécurité physique des réfugiés continue d'exiger une action urgente de la part des Etats, comprenant notamment un appel énergique à l'opinion publique qui n'est peut-être pas pleinement consciente de l'ampleur de la tragédie que vivent les réfugiés et les personnes en quête d'asile.

20. A ses trente-troisième et trente-quatrième sessions, le Comité exécutif a examiné divers aspects du problème des attaques armées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés. Depuis la trente-quatrième session du Comité exécutif, des camps et des zones d'installation ont à nouveau fait l'objet d'attaques militaires en provenance de territoires voisins, mettant en évidence la nécessité urgente d'une action internationale visant à affronter les causes de ces attaques, à rechercher les moyens de les éviter et à faire en sorte que les victimes reçoivent l'assistance nécessaire.

21. Un autre aspect du problème de la sécurité physique des réfugiés dans différentes régions du monde, est leur conscription forcée dans des groupes armés dans le pays d'accueil. Des incidents de ce genre se sont produits dans des camps où les conditions d'hébergement des réfugiés en font une cible facile pour diverses formes d'exploitation.

22. Les attaques armées, la conscription forcée et d'autres formes d'exploitation soulignent toute l'importance de la présence du HCR dans les camps de réfugiés, où il doit jouer un rôle actif de surveillance du bien-être et de protection physique des réfugiés qui y sont hébergés. L'expérience a montré en effet que cette présence contribué à réduire l'incidence des abus dont les réfugiés sont victimes. Elle devrait en outre être facilitée par les Etats, compte tenu de leur responsabilité de coopérer avec le Haut Commissaire dans l'exercice de sa fonction de protection internationale. Ce rôle est largement reconnu, mais il doit être réaffirmé eu égard à un certain nombre d'incidents récents où le HCR s'est vu refuser l'accès aux réfugiés et aux personnes en quête d'asile.

23. Le problème des attaques de pirates contre des personnes en quête d'asile en mer persiste malgré les efforts entrepris par les Etats les plus concernés et par d'autres gouvernements pour mettre fin à ces atrocités. Depuis que les Dispositions relatives à la lutte contre la piraterie ont été arrêtées entre le HCR et le Gouvernement royal thaïlandais, on a enregistré une diminution sensible du nombre des actes de piraterie. Plus récemment, toutefois, on a assisté à une aggravation notable de la brutalité lors de ces attaques agressions et enlèvements de femmes notamment. Sur la base du rapport d'une équipe d'experts, les autorités thaïlandaises ont récemment prolongé de douze mois la durée des Dispositions relatives à la lutte contre la piraterie, manifestant ainsi leur volonté de renforcer l'efficacité de leur action contre la piraterie. Il convient toutefois de souligner que ce programme, qui est financé par un petit nombre de pays, est de portée limitée et que la responsabilité de la surveillance en haute mer - conformément à une tradition maritime et aux instruments les plus récents relatifs au droit de la mer - incombe à la communauté internationale tout entière. Malheureusement peu de mesures concrètes ont été prises pour assumer cette responsabilité collective, malgré les efforts déployés par le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, le Président du Comité international de la Croix-Rouge et le Haut Commissaire.

24. La question connexe du sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse en mer est non moins préoccupante. En 1980, 21 pour cent de toutes les personnes en quête d'asile arrivant dans des pays de premier asile avaient été sauvées en mer par des navires de passage. Pendant le premier semestre de 1984, cette proportion est tombée à 5,3 pour cent. Ces chiffres mènent à la conclusion alarmante que moins de navires qui rencontrent des personnes en quête d'asile en haute mer viennent à leur secours et que donc nombre de réfugiés risquent de perdre la vie en mer. Le Comité exécutif pour sa part a réaffirmé le caractère fondamental de l'obligation qu'ont les capitaines de navires de porter secours aux personnes en quête d'asile en détresse en mer. Il s'est aussi félicité des mesures adoptées par le HCR pour faciliter le respect de ces obligations, notamment en supprimant autant que possible les difficultés auxquelles sont confrontés les capitaines de navires pour débarquer les réfugiés auxquels ils ont porté secours et en prenant en charge une partie des frais encourus par les propriétaires de navires lors du sauvetage de réfugiés en mer. A sa trente-quatrième session, le Comité exécutif a discuté un nouveau programme intitulé « Offres de réinstallation des personnes secourues en mer » (RASRO), qui vise à faciliter le débarquement des personnes en quête d'asile secourues en offrant des garanties grâce à un pool international d'offres de réinstallation, et il a demandé aux Etats d'appuyer ce projet afin qu'il puisse démarrer sur une base expérimentale. Au moment de la rédaction du présent rapport, onze Etats avaient annoncé leur appui à ce projet, qui requiert seulement la participation de deux ou trois autres pays pour débuter. Le Haut Commissaire espère que ces nouveaux appuis seront annoncés avant la trente-cinquième session du Comité exécutif.

Détention de réfugiés et de personnes en quête d'asile

25. Dans diverses régions du monde, de très nombreux réfugiés et personnes en quête d'asile sont soumis à différentes formes de détention. Dans la mesure où il s'applique à des réfugiés et des personnes en quête d'asile, le problème de la détention est incontestablement complexe et doit être abordé principalement sous deux angles : il faut se demander d'abord si la détention est justifiée ou non et ensuite si le traitement réservé aux réfugiés détenus est conforme ou non aux normes minimales acceptables.

26. Il est évident qu'on ne peut pas assimiler à la détention toute mesure restreignant la liberté de mouvement des réfugiés et que, en cas d'arrivées massives, le problème de la détention ne se présente pas sous le même aspect que lorsqu'il s'agit de réfugiés isolés. S'agissant de ces derniers, nombre de pays ont pour pratique de détenir les réfugiés isolés jusqu'à ce que leur statut de réfugié soit établi ou jusqu'à ce qu'ils puissent se rendre dans un autre pays) une période initiale limitée de privation de liberté est souvent jugée nécessaire pour déterminer l'identité du demandeur d'asile et le bien-fondé de la demande qu'il a présentée pour que le statut de réfugié lui soit reconnu. La détention prolongée ne devrait toutefois intervenir que si elle est pleinement justifiée, c'est-à-dire lorsqu'il y a de bonnes raisons de suspecter l'existence de crimes ou délits ou la probabilité de passage à la clandestinité. Mais il devient, toutefois, de plus en plus évident que des réfugiés sont souvent détenus presque systématiquement pendant des périodes exagérément longues - parfois en prison ou dans des conditions quasi pénitentiaires et sans aucune possibilité de recours légal ou même de contacts avec le HCR - la justification donnée pour ces mesures étant que leur présence est illégale parce que leur arrivée ou entrée dans le pays est irrégulière.

27. Il convient de rappeler qu'en vertu de l'article 31 de la Convention des Nations Unies de 1951 relative au statut des réfugiés, les réfugiés arrivant directement du territoire où leur vie ou leur liberté était menacée sont exemptés de sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, à condition qu'ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières. Ce même article stipule également que les Etats contractants n'appliqueront aux déplacements de ces réfugiés d'autres restrictions que celles qui sont nécessaires ces restrictions seront appliquées seulement en attendant que leur statut ait été régularisé au qu'ils soient admis dans un autre pays.² Cet article montre bien que la détention ne doit intervenir qu'en cas de nécessité, or, on constate une tendance de la part de certains Etats à élargir cette notion de « nécessité » d'une manière injustifiée, ce qui a pour effet d'entraîner la détention presque automatique des réfugiés.

28. Lors d'arrivées massives, il est reconnu que les problèmes qui se posent sont qualitativement et quantitativement différents, car des considérations intéressant la sécurité nationale, l'ordre public, la santé publique, la sécurité et le bien-être des réfugiés eux-mêmes et de la communauté nationale peuvent justifier au moins une certaine limitation de leur liberté de mouvement. Toutefois, même en pareil cas, il importe que ces mesures limitatives ne soient pas trop prolongées et qu'après un certain délai, même si la solution souhaitée ne se présente pas, on examine avec bienveillance la possibilité d'assouplir les restrictions à la liberté de mouvement des réfugiés.

29. Si, comme on vient de le voir, il existe des situations où, tant pour les personnes en quête d'asile à titre individuel que pour les arrivées massives, des mesures de détention peuvent être justifiées, tel n'est pas le cas lorsque des demandeurs d'asile sont détenus dans le seul but de décourager des arrivées futures. Il est devenu évident que, dans certains pays, la pratique qui consiste à détenir les personnes en quête d'asile s'inscrit dans une politique manifeste de dissuasion visant à prévenir de nouvelles arrivées. Dans ces pays, les réfugiés sont souvent confinés dans des prisons ou hébergés dans des conditions quasi pénitentiaires pendant de longues périodes, conformément à la politique dite de « dissuasion douce'. Il est inutile de préciser que des pratiques de ce genre - vu les motivations qui les inspirent - ne sont guère conformes aux principes de la protection internationale.

30. En ce qui concerne les conditions de détention des personnes en quête d'asile à titre individuel, la pratique des Etats varie. Il devrait toutefois être reconnu que les demandeurs d'asile en détention doivent être traités conformément à certaines normes minimales de base, incluant notamment des garanties d'une procédure régulière et la possibilité de faire appel à des conseils juridiques et/ou aux services du HCR. Dans les cas d'arrivées massives, où les personnes en quête d'asile sont placées dans des camps ou dans des centres fermés, les normes minimales de base devraient être celles que le Comité exécutif a définies à sa trente-deuxième session.³ Or, dans bien des pays, les conditions de détention sont très en deçà de ces normes minimales.

Définition du terme « réfugié » et application de la notion de réfugié

31. Comme on sait, la compétence du Haut Commissaire dans le domaine de la protection internationale s'étend aux personnes visées par la définition du terme « réfugié », telle qu'elle figure dans le Statut⁴ ainsi qu'aux personnes visées par le mandat plus large confié au HCR en vertu de résolutions ultérieures de l'Assemblée générale. Dans ces résolutions, le Haut Commissaire est prié d'apporter sa protection et son assistance à toutes les personnes qui ont été contraintes de chercher refuge hors de leur pays d'origine en raison d'un conflit armé ou d'autres bouleversements politiques ou sociaux. S'il est généralement reconnu que les personnes qui relèvent de ces catégories plus larges ont droit à la protection et à l'assistance du HCR dans les régions où elles se trouvent, des difficultés ont surgi lorsqu'elles se sont déplacées individuellement dans des régions où, du fait de l'application de la définition plus étroite du terme « réfugié », elles ne sont pas considérées comme des réfugiés. Le problème qui s'est posé pour les personnes dans cette situation est celui de leur statut juridique, qui devrait prévoir au moins la protection contre le refoulement et l'autorisation de demeurer sur le territoire jusqu'à ce qu'une solution appropriée soit trouvée. Il convient d'ajouter que ce problème ne se pose pas en Afrique où, en raison de la définition élargie du terme « réfugié » figurant dans la Convention de l'OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, l'autorité du Haut Commissaire pour agir en faveur de catégories plus larges de réfugiés est renforcée par un instrument juridique ayant force légale.⁵ Dans d'autres régions du monde, il devient cependant de plus en plus nécessaire de trouver une solution à ce problème particulier.

32. En ce qui concerne la détermination du statut de réfugié, il semblerait que, d'une manière générale, les Etats reconnaissent désormais l'importance d'adopter des procédures ou des modalités appropriées. L'expérience du HCR montre qu'il existe une relation directe entre l'absence de procédures permettant d'identifier les réfugiés et le non-respect des principes de la protection internationale. Cependant, il faut noter que, depuis quelques années, le nombre des Etats ayant introduit des procédures de détermination du statut de réfugié a nettement augmenté.

33. L'existence de telles procédures ne suffit pas à elle seule à garantir qu'une demande de reconnaissance du statut de réfugié soit examinée de manière impartiale et raisonnable. La procédure de détermination du statut de réfugié suppose aussi que les critères soient appliqués uniformément et que le cas de tous les candidats, quel que soit leur pays d'origine, soit examiné avec impartialité et bienveillance. Il ressort toutefois des chiffres disponibles sur le nombre de reconnaissances que certains pays appliquent les critères moins généreusement lorsqu'il s'agit de candidats venus de certains pays ou régions du monde. Il est difficile de tirer des conclusions définitives de ces inégalités apparentes, mais on ne peut exclure qu'elles traduisent peut-être l'application trop restrictive par certains pays de la notion de réfugié à l'égard de certains groupes.

Instruments internationaux relatifs aux réfugiés

34. Depuis quelques années, le nombre des Etats parties à la Convention des Nations Unies de 1951 et au Protocole de 1967 relatifs aux réfugiés a augmenté régulièrement et l'on compte aujourd'hui 96 Etats ayant ratifié l'un de ces instruments internationaux fondamentaux relatifs aux réfugiés, ou les deux, ou y ayant adhéré. Ces instruments constituent un élément indispensable pour permettre au Haut Commissaire d'exercer pleinement et efficacement sa fonction de protection internationale il est donc souhaitable que les Etats qui connaissent de gros problèmes de réfugiés y accèdent. L'adhésion à ces instruments est importante également en tant qu'expression de la solidarité internationale à l'égard du problème des réfugiés. Elle permet aussi d'assurer plus efficacement la mise en oeuvre du principe du partage des charges en faveur des Etats qui accueillent de nombreux réfugiés. Il est donc regrettable que, dans certaines régions du monde où de graves problèmes de réfugiés se posent, très peu d'Etats seulement aient accédé à la Convention de 1951 et/ou au Protocole de 1967. Bien que plusieurs Etats de ces régions aient fait un gros effort afin que les réfugiés soient traités conformément aux normes minimales de base, les très nombreux réfugiés qui s'y trouvent ne disposent néanmoins d'aucune base juridique pour bénéficier de la protection garantie par les instruments internationaux relatifs aux réfugiés.

35. Il est préoccupant aussi que, sur les 96 Etats parties aux instruments internationaux relatifs aux réfugiés, on en compte trois⁶ où la portée des engagements contractés est considérablement limitée parce que le pays concerné n'est partie qu'à la Convention de 1951 et non au Protocole de 1967, de sorte que ses obligations ne s'appliquent qu'aux personnes qui sont devenues des réfugiés par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951. De plus, huit Etats⁷ continuent à subordonner les obligations qui découlent de ces instruments à une limitation géographique car, lorsqu'ils ont adhéré à la Convention, ils ont opté pour la clause d'application la plus étroite, limitant ainsi les obligations découlant de la Convention aux personnes qui sont devenues des réfugiés par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 en Europe, limitation qui s'applique également aux obligations qu'ils ont contractées en vertu du Protocole de 1967. La limitation géographique introduite par plusieurs autres Etats au moment de leur adhésion à la Convention et au Protocole a été progressivement retirée et il faut espérer que les Etats qui continuent à appliquer des limitations soit quant à la date, soit quant à la portée géographique - aux obligations qui découlent des instruments internationaux relatifs aux réfugiés envisageront sérieusement de remédier à cette anomalie évidente.

Conclusion

36. L'exposé, dans les paragraphes qui précèdent, des différents problèmes qui se posent dans le cadre de la protection internationale, montre la nécessité d'une action urgente de la part des Etats. Selon la nature spécifique du problème, cette action pourra, soit être prise individuellement par les Etats, soit exiger un effort concerté de la part de la communauté internationale. Trois conclusions majeures se dégagent de l'examen de ces divers problèmes.

37. Premièrement, il faut mettre en place les conditions voulues pour que le Haut Commissaire puisse exercer efficacement la fonction de protection internationale qui a été définie et qui lui a été confiée par les Etats. Ceci requiert de toutes les parties concernées une approche globale et positive à l'égard des situations actuelles de réfugiés, s'attachant à en étudier les causes profondes, à améliorer les mécanismes de secours et à rechercher des solutions appropriées.

38. Deuxièmement, il devient de plus en plus évident que dans toutes les régions du monde où des problèmes de réfugiés se posent, la présence du HCR offre souvent le moyen le plus efficace et parfois le seul, de garantir le respect des principes de la protection internationale. Pour être en mesure de maintenir cette présence, le HCR doit pouvoir compter sur l'appui efficace des Etats afin de disposer de ressources adéquates en personnel.

39. Enfin, des efforts doivent être déployée par toutes les parties concernées, y compris le HCR, pour promouvoir un climat favorable dans l'opinion publique, condition indispensable d'une action positive dans le domaine de la protection internationale.

1 A/34/12/Add.1, par. 72 2) 1).

2 Il ressort d'une étude récente du HCR sur la pratique d'une trentaine d'Etats parties à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 que seul un très petit nombre d'Etats on introduit cette disposition dans leur législation nationale.

3 A/36/12/Add.1, par. 57 2).

4 C'est-à-dire de personnes qui, craignant avec raison d'être persécutées du fait de leur race, de leur religion, de leur nationalité ou de leurs opinions politiques, se trouvent hors du pays dont elles ont la nationalité, ou hors du pays dans lequel elles avaient leur résidence habituelle.

5 Selon l'article 1) 2) de la Convention de l'OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, le terme « réfugié » s'applique également à « toute personne qui, du fait d'une agression, d'une occupation extérieure, d'une domination étrangère ou d'événements troublant gravement l'ordre public dans une partie ou dans la totalité de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité, est obligée de quitter sa résidence habituelle pour chercher refuge dans un autre endroit à l'extérieur de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité.

6 Madagascar, Monaco, Mozambique.

7 Argentine, Brésil, Italie, Madagascar, Malte, Monaco, Paraguay et Turquie.