Problèmes liés au sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse en mer

EC/SCP/18

INTRODUCTION

1. Ces dernières années ont été marquées par l'apparition d'un certain nombre de problèmes posés par des personnes qui avaient quitté leur pays d'origine par mer pour chercher asile ailleurs. Ces personnes se sont souvent trouvées en détresse, leur bateau ne pouvant tenir la mer, et ont dû être sauvées par des navires de passage

2. Le problème du sauvetage en mer des personnes, en quête d'asile a été soulevé aux sessions précédents du Comité exécutif où l'obligation de prêter assistance a été soulignée.¹ A la trente et unième session du Comité, les représentants de certains grands Etats maritimes ont estimé qu'en raison de certains faits nouveaux, il fallait poursuivre l'examen de la question du sauvetage en mer des personnes en quête d'asil.e C'est à la suite de leur intervention que la présente Note a été établie.

I. Exposé du problème

3. Pendant les cinq dernières années, le Comité exécutif s'est préoccupé de l'afflux massif des personnes d'origine indochinoise en quête d'asile qui avaient pris la mer sur des bateaux surchargés et en mauvais état (couramment désignées par l'expression « réfugiés de la mer »). Nombre de ces personnes ont réussi à arriver à destination sans aide.. D'autres, en détresse, ont été sauvées par des navires de passage ou des navires marchands tandis que d'autres encore ont été victimes des pirates ou ont péri en mer. En ce qui concerne les réfugiés de la mer qui ont été sauvés, environ 8 600 ont été recueillis en 1979 par 128 navires et environ 14 560 l'ont été en 1980 par 219 navires battant pavillon de 26 nations.²

4. Compte tenu du nombre, les problèmes des réfugiés de la mer dans le Sud-Est asiatique sont certes les plus importants et, de ce fait, ont sensibilisé le plus l'opinion publique, mais des situations analogues se sont aussi produites dans d'autres régions. Les observations générales formulées dans les paragraphes qui suivent sont également applicables à ces situations chaque fois qu'elles se produisent.

5. Au début, quand le problème des personnes en quête d'asile sauvées en mer s'est posé en Asie du Sud-Est, ces personnes ont pu généralement être débarquées au premier port d'escale. Mais, après un certain temps, les « Etats d'accueil » de la région ont estimé qu'il leur était impossible d'héberger le nombre croissant de personnes en quête d'asile, et certains ont même refusé l'autorisation de débarquer aux réfugiés qui avaient été sauvés, ou ne la leur ont accordée qu'après de longues négociations. D'autres encore n'autorisaient le débarquement qu'après avoir reçu d'Etats tiers des garanties quant à la réinstallation des personnes qui avaient été sauvées. Ils jugeaient nécessaire que certaines de ces garanties soient très détaillées et assorties de délais fermes.

6. L'attitude restrictive ainsi adoptée par divers Etats côtiers a aggravé les difficultés habituellement liées aux sauvetages en mer, par exemple le coût de l'assistance aux personnes ainsi sauvées, et de leur entretien à bord. L'interdiction de débarquer pouvait entraîner un manque à gagner ou des frais considérables pour les armateurs, alors dans l'obligation de trouver un autre port où débarquer les personnes en quête d'asile qui avaient été sauvées. Des frais ou un manque à gagner pouvaient aussi résulter des délais nécessaires pour obtenir les garanties de réinstallation exigées pour le débarquement.

7. Il était à craindre que toutes ces difficultés, engendrées par le sauvetage des personnes en quête d'asile dans le Sud-Est asiatique, ne découragent les capitaines de navires d'entreprendre des opérations de sauvetage. C'est alors qu'on a commencé à signaler des cas de bateaux de réfugiés en détresse qui avaient été ignorés par des navires de passage. Les survivants interrogés dans un port d'escale (Singapour), en septembre et en octobre 1979, ont indiqué que 80 à 90 % des navires croisés avaient ignoré les signaux de détresse des personnes en quête d'asile.

8. Cette situation a soulevé de graves inquiétudes dans la communauté internationale et a retenu à plusieurs reprises l'attention du Comité exécutif. A sa trentième session en 1979, le Comité « a demandé instamment à tous les Etats de veiller à ce que les commandants de navires battant leur pavillon observent scrupuleusement les règles établies concernant le sauvetage en mer et, prennent toutes les mesures nécessaires pour sauver les réfugiés et les personnes déplacées ayant quitté leur pays d'origine par bateau pour chercher asile et se trouvant en détresse en mer ».³

9. A la suite de ces inquiétudes et grâce aux mesures pratiques qui ont pu être mises au point, la situation générale semble s'être améliorée. Dans l'ensemble, les pays des ports d'escale autorisent le débarquement une fois en possession de garanties de réinstallation qu'ils exigent plus ou moins fermes selon les pays et, parfois, de garanties concernant l'assistance et l'entretien. Ces garanties sont en principe fournies par les Etats dont les navires qui ont recueilli les réfugiés battent pavillon, mais des problèmes se sont posés avec certains de ces Etats qui estiment qu'ils ne peuvent pas assurer la réinstallation de grands nombres de personnes en quête d'asile, ou qu'on ne peut raisonnablement prétendre qu'ils le peuvent. Ces Etats sont surtout ceux qui accordent des pavillons dits « de complaisance » ou qui sont relativement : petits maïs qui ont une flotte marchande importante.

10. Afin de surmonter certaines de ces difficultés, une réunion d'experts que le Haut Commissaire a convoquée à Genève en août 1979, a proposé de constituer une réserve spéciale pour les garanties de réinstallation afin d'aider à accélérer le débarquement des personnes sauvées lorsque de telles garanties sont exigées et ne peuvent être fournies dans l'immédiat. A la suite d'un appel lancé ultérieurement, plusieurs pays ont apporté une contribution à cette réserve qui a été créée en mai 1980 (sous le sigle DISERO - Disembarkation Resettlement Offers / Offres de réinstallation au débarquement. Ces pays ont contribué à cette réserve sous diverses conditions. Alors que certains étaient prêts à garantir la réinstallation des réfugiés débarqués, sans sélection préalable, d'autres ont insisté pour faire appliquer leurs propres procédures d'immigration avant l'admission. Jusqu'ici, le système a en général bien fonctionné. A la fin de mai 1981, sur les 1 190 offres de réinstallations disponibles au titre du DISERO, 444 sont demeurées dans le fonds commun, tandis que 650 personnes ont pu débarquer grâce à ce fonds. (Pour les chiffres relatifs aux contributions au DISERO et à l'utilisation des offres de réinstallation, voir l'annexe I).

11. Toutes ces mesures spéciales ont permis de juguler le problème et de traiter avec une certaine régularité le cas des personnes en quête l'asile sauvées en mer. Toutefois, dans le cadre de ces mesures, les Etats du pavillon des navires qui sauvent des réfugiés - sauf lorsque le système DISERO entre en jeu - doivent assumer une lourde charge au titre des garanties s'ils veulent débarquer les réfugiés en quête d'asile qu'ils ont sauvés sans avoir à subir de pertes financières et de retards excessifs.

II. Règles de droit international applicables au sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse en mer

a) Obligation de prêter assistance

12. Le droit international prévoit l'obligation de prêter assistance à toute personne en détresse en mer, obligation qui s'étend évidemment aux personnes en quête d'asile. Le premier instrument international traitant du sauvetage en mer est la Convention pour l'unification de certaines règles en matière d'assistance et de sauvetage maritimes qui a été signée à Bruxelles le 23 septembre 1910. L'article Il de cette Convention stipule ce qui suit :

« Tout capitaine est tenu, autant qu'il peut le faire sans danger sérieux pour son navire, son équipage, ses passagers, de prêter assistance à toute personne, même ennemie, trouvée en mer en danger de se perdre.

Le propriétaire du navire n'est pas responsable à raison des contraventions à la disposition précédente. »

Cet article qui confirme ce qui a toujours été une règle de comportement acceptée par tous les gens de mer, fait peser l'obligation fondamentale du sauvetage sur les capitaines de navire.

13. La Convention de Genève sur la haute mer de 1958 va plus loin en imposant aux Etats l'obligation expresse de prêter assistance aux personnes en détresse en mer. Aux termes de l'article 12 de la Convention

« 1. Tout Etat est tenu d'obliger le capitaine d'un navire naviguant sous son pavillon, autant que le capitaine peut le faire sans danger sérieux pour le navire, l'équipage ou les passagers :

a) A prêter assistance à toute personne trouvée en mer en danger de se perdre;

b) A se porter à toute la vitesse possible au secours des personnes en détresse, S'il est informé de leur besoin d'assistance, dans la mesure où l'on peut raisonnablement compter sur cette action de sa part;

c) Après un abordage, à prêter assistance

2. Tous les Etats riverains favoriseront la création et l'entretien d'un service adéquat et efficace de recherche et de sauvetage pour assurer la sécurité en mer et au-dessus de la mer, et concluront à cette fin, le cas échéant, des accords régionaux de coopération mutuelle avec les Etats voisins. »⁴

14. Les obligations des capitaines de navire et des Etats en matière de sauvetage sont confirmées et précisées dans la Convention internationale pour le sauvetage de la vie humaine en mer (SOLAS) de 1960.

15. En ce qui concerne les capitaines de navire, la Règle 10 de la Convention SOLAS stipule notamment ce qui suit :

« Le capitaine d'un navire en mer qui reçoit, de quelque source que ce soit, un message indiquant qu'un navire ou un avion ou leurs embarcations et radeaux de sauvetage se trouvent en détresse, est tenu de se porter à toute vitesse au secours des personnes en détresse en les informant si possible de ce fait. En cas d'impossibilité ou si, dans les circonstances spéciales où il se trouve, il n'estime ni raisonnable ni nécessaire de se porter à leur secouru, il doit inscrire au journal de bord la raison pour laquelle il ne se porte pas au secours des personnes en détresse. »

16. En ce qui concerne les Etats, la Règle 15 stipule ce qui suit :

« a) Tout Gouvernement contractant s'engage à assurer que toutes les dispositions nécessaires seront prises pour la veille sur côtes et pour le sauvetage des personnes en détresse en mer auprès des côtes. Ces dispositions doivent comprendre l'établissement, l'utilisation et l'entretien de toutes installations de sécurité maritime jugées pratiquement réalisables et nécessaires, eu égard à l'intensité du trafic en mer et aux dangers de la navigation, et doivent, autant que possible, fournir des moyens adéquats pour repérer et sauver les personnes en détresse.

b) Chaque Gouvernement contractant s'engage à fournir lis renseignements concernant les moyens de sauvetage doit il dispose et, le cas échéant, les projets de modification auxdits moyens. »

17. Enfin, en avril 1979, un grand nombre de nations maritimes ont adopté, dans le cadre de l'Organisation intergouvernementale consultative de la navigation maritime (OMCI) une Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes qui confirme et élargit les obligations décrites plus haut. Les dispositions de cette Convention sont particulièrement importantes en ce sens qu'elles renforcent encore les obligations des Etats en matière de sauvetage et stipulent expressément que ces obligations s'appliquent aux réfugiés et aux personnes déplacées. La Convention contient des dispositions relatives à la coopération pratique entre les Etats pour assurer le sauvetage des personnes en détresse (renforçant encore les dispositions de la règle 10 de la Convention « SOLAS » de 1960). Il est aussi stipulé dans l'annexe à la Convention que l'obligation de prêter assistance concerne toute personne en détresse quelles que soient sa nationalité et les conditions ou les « circonstances dans lesquelles celle-ci a été trouvée ».⁵ Par ces termes, il faut entendre la situation des réfugiés, décrite de manière plus explicite à l'alinéa e) 5.3.3.(8) de l'annexe où il est stipulé qu'en cas de phase de détresse, il faut aviser non seulement les autorités consulaires ou diplomatiques mais aussi les organisations internationales compétentes si l'événement concerne des réfugiés ou des personnes déplacées.⁶

18. Ce qui précède montre à l'évidence qu'il existe pour les Etats maritimes une obligation internationale péremptoire de venir en aide aux personnes en détresse en mer et pour les Etats côtiers, une obligation de coopérer aux opérations de sauvetage.

b) Problème du débarquement des personnes en quête d'asile : responsabilités des pays du premier port d'escale

19. Les diverses conventions visées plus haut ne traitent pas expressément de la question du débarquement des personnes sauvées en mer. Un navire qui recueille des personnes en détresse en mer devrait normalement poursuivre sa toute vers le prochain port d'escale pour y débarquer les personnes recueillies qui seraient alors prises en charge par leurs autorités consulaires ou diplomatiques nationales.

20. Récemment encore, cette procédure paraissait si indiscutable qu'il n'avait pas été jugé nécessaire, dans aucun des instruments cités plus haut, de prévoir l'obligation expresse, pour le pays du premier port d'escale, d'autoriser le débarquement des personnes sauvées. C'était une obligation présumée et cette présomption était renforcée notamment par les termes de la Règle 15 de la Convention SOLAS de 1960 (reprise plus haut au paragraphe A) et du paragraphe 2 de l'article 12 de la Convention de Genève de 1958 sui la haute mer (repris plus haut au paragraphe 13) qui prévoient la responsabilité des Etats côtiers et leur coopération aux opérations de sauvetage.

21. Toutefois, ce qui semblait être une procédure de routine s'est heurté à des difficultés avec l'apparition des réfugiés de la mer qui, outre leur nombre important, ne bénéficiaient de la protection d'aucune autorité diplomatique. On a vu cependant que le débarquement des personnes sauvées en mer était considéré comme allant de soi dans la pratique des Etats et dans les diverses dispositions visées plus haut. Autoriser le débarquement des réfugiés de la mer en faisant preuve de la plus grande libéralité serait tout à fait conforme à ces dispositions. Inversement, refuser ce débarquement ou ne l'autoriser que s'il est assorti de garanties fermes de réinstallation, serait contraire à l'esprit des principes internationaux acceptés, cette attitude risquant indirectement de décourager le sauvetage en mer.

22. Dans le cas des réfugiés de la mer, la question est aussi de savoir si la responsabilité d'autoriser le débarquement ne pourrait pas découler de considérations plus générales concernant l'asile.⁷ Les conclusions que le Comité exécutif a adoptées à ses trentième et trente et unième sessions à propos des cas d'afflux massif sembleraient pertinentes à cet égard. Dans ces conclusions, le Comité a souligné ce qui suit : « en cas d'afflux massif de personnes en quête d'asile, ces personnes doivent toujours se voir accorder refuge, au moins temporairement. Les Etats qui, du fait de leur situation géographique, ont à faire face à un afflux massif de telles personnes doivent recevoir une assistance immédiate des autres Etats conformément au principe du partage équitable des charges ». L'application de ce principe a permis à un grand nombre de réfugiés de la mer de trouver des possibilités d'installation durable dans des pays de deuxième asile. La question se pose donc de savoir si l'obtention de « garanties de réinstallation » doit toujours être considérée comme une condition préalable au débarquement des réfugiés sauvés en mer.

c) Responsabilités des Etats du pavillon des navires sauvant des personnes en quête d'asile

23. Si, comme on l'a vu plus haut (section a)), les capitaines des navires, les armateurs et les gouvernements des pays du pavillon sont tenus de sauver les personnes en quête d'asile en mer, en revanche l'Etat du pavillon d'un navire de sauvetage n'a aucune obligation, en droit international, d'accorder un asile durable aux réfugiés qui ont été sauvés. Il est sans aucun doute vrai qu'à partir du moment où il est à bord, le réfugié relève de la juridiction de l'Etat du pavillon qui est considéré comme ayant juridiction sur le navire en haute mer. Il n'existe toutefois aucune base juridique valable pour affirmer qu'à partir du moment où il est monté à bord, un réfugié se trouve sur le territoire de l'Etat ayant juridiction sur le navire. De plus, même si l'on considérait que la présence physique sur le navire était équivalente à la présence sur le territoire, il n'en résulterait pas pour autant, dans l'état actuel du droit international, une obligation pour l'Etat du pavillon d'accorder un asile durable.

24. Néanmoins, pour aider les réfugiés sauvés en mer à débarquer et pour résoudre un grave problème humanitaire, plusieurs grandes nations maritimes ont consenti à donner les garanties que certains Etats côtiers tiennent à recevoir. Si cette procédure a fonctionné sans heurt depuis quelques années et a sans aucun doute profité à de nombreux réfugiés, elle n'a été possible, comme un l'a vu plus haut, que parce que les nations dont le commerce maritime est important dans la région ont accepté d'assumer une lourde charge.

III. Conclusion

25.

a) Depuis la trentième session du Comité exécutif, la situation en matière de sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse en mer s'est améliorée, comme en témoigne la diminution du nombre des cas connus dans lesquels les signaux de détresse en mer des personnes en quête d'asile ont été ignorés.

b) Cette amélioration a été facilite par la bonne volonté dont ont fait preuve les Etats du pavillon des navires de sauvetage pour donner les garanties de réinstallation requises par certains Etats côtiers comme condition préalable au débarquement. Elle l'a aussi été par l'accord conclu entre ces Etats et d'autres Etats en vue de contribuer dans le cadre du plan DISERO, à un fonds commun de garanties de réinstallation.

c) Conformément à la pratique établie au niveau international, qui est étayée par les instruments internationaux pertinents, les personnes sauvées en mer devraient normalement être débarquées au premier port d'escale. Cette pratique devrait également être appliquée aux personnes en quête d'asile sauvées en mer.

d) En autorisant les personnes en quête d'asile à débarquer sans exiger de garanties de réinstallation, on irait aussi dans le sens des conclusions que le Comité exécutif a adoptées à ses trentième et trente et unième sessions, à savoir qu'en cas d'afflux massif de personnes en quête d'asile ces personnes devraient toujours se voir accorder refuge, au moins temporairement. Il semble évident que ce débarquement devrait se faire dans le cadre général de dispositions prises pour alléger la charge des pays de premier asile.

e) A la suite des efforts concertés de beaucoup de pays, de nombreuses possibilités de réinstallation ont été et continuent à être offertes aux réfugiés de la mer. Cela étant, la question se pose de savoir si les pays du premier port d'escale ne pourraient pas revoir leur politique actuelle concernant les garanties de réinstallation exigées comme conditions préalables au débarquement.

f) En attendant que les Etats côtiers modifient leur pratique, il est évidemment souhaitable que les dispositions actuellement en vigueur pour faciliter le débarquement soient maintenues.

ANNEXE II

1. L'Organisation intergouvernementale consultative de la navigation maritime (OMCI), créée en vertu d'une Convention le 6 mars 1948, compte aujourd'hui 121 Etats membres et un nombre associé.

2. La Conférence internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes, que l'assemblée de l'OMCI a convoquée à Hambourg (République fédérale d'Allemagne) du 9 au 27 avril 1979, a réuni les délégations de 51 Etats nombres. Trois Etats y étaient représentés par des observateurs.

3. La Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes, ainsi que l'Acte final de la Conférence, ont été adoptés le 27 avril 1979. A ce jour, la Convention a été ratifiée par les Etats-Unis d'Amérique, la France et le Royaume-Uni. Elle entrera en vigueur 12 mois après la date à laquelle 15 Etats y seront devenus Parties.

4. Los dispositions suivantes de la Convention ont été mentionnées au paragraphe 17 de la présente Note :

(Article I)

a) Obligations générales découlant de la Convention

« Les Parties s'engagent à adopter toutes les mesures législatives ou autres mesures appropriées nécessaires pour donner pleinement effet à la Convention et si son Annexe, qui fait partie intégrante de la Convention. Sauf disposition expresse contraire, toute référence à la Convention constitue en même temps une référence à son Annexe. »

(Article II)

b) Autres traités et interprétation

i) « Aucune disposition de la Convention ne préjuge la codification et l'élaboration du droit de la mer par la Conférence des Nations Unies sur le droit do la mer convoquée on vertu de la résolution 2750 (XXV) de l'Assemblée générale des Nations Unies, ni les revendications et positions juridiques présentes ou futures de tout Etat touchant le droit de la mer et la nature et l'étendue de la juridiction de l'Etat côtier et de l'Etat du pavillon.

ii) Aucune disposition do la Convention ne saurait être interprétée au préjudice dos obligations ou des droits des navires définis dans d'autres instruments internationaux. »

c) Annexe 2.1.1

« Les Parties veillent à ce que les dispositions nécessaires soient prises pour que les services requis de recherche et de sauvetage soient fournis aux personnes en détresse en mer au large de leurs côtes. »

d) Annexe 2.1.10

« Les Parties s'assurent qu'une assistance est fournie à toute personne en détresse on mer. Elles le font sans tenir compte de la nationalité ou du statut de cette personne, ni des circonstances dans lesquelles celle-ci a été trouvée. »

e) Annexe 5.3.3

« Lorsqu'une phase de détresse est déclarée, le contre de coordination de sauvetage ou le centre secondaire de sauvetage, le cas échéant

8. ... avise les autorités consulaires ou diplomatiques intéressées ou, si l'événement concerne un réfugié ou un expatrié, le siège de l'organisation internationale compétente; ».

1 Voir Documents officiels de l'Assemblée générale, trente-deuxième session, Supplément No 12 A (A/32/12/Add.1) par. 36 B; Documents officiels de l'Assemblée générale, trente-troisième session, Supplément No 12 A, (A/33/12/Add.1), par. 38 E et Documents officiels de l'Assemblée générale, trente-quatrième session, Supplément No 12 A (A/34/12/Add.1), par. 72 1) d).

2 Ces chiffres reposent sur des données fournies par les bureaux du Hong-kong, Philippines, à Singapour, en Thaïlande et au Japon. Le total mondial est probablement plus élevé.

3 Voir Documents officiels de l'Assemblée générale, trente-quatrième session, Supplément No 12 A (A/34/12/Add.1), par. 72 1) d).

4 Cette règle qui a été reprise, à quelques petites modifications près, dans le projet de convention encours d'élaboration à la Troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer, entraîne pour les Etats contractants l'obligation do promulguer une législation nationale, mais l'absence d'une telle législation ne les dispenserait pas de leurs obligations en matière de sauvetage.

5 Voir alinéa d) 2.1.10 à l'annexe II de la présente note.

6 bid., voir alinéa e) 5.3.3

7 Si la personne en quête d'asile ne craint pas d'être persécutée compte tenu de l'Etat du pavillon et si sa vie ou sa liberté ne sont pas menacées à bord du navire qui l'a recueillie, il est évident que l'interdiction de débarquer ne constituerait pas une violation du principe du non-refoulement. De plus, dans l'état actuel du droit international, le pays où la personne en quête d'asile cherche à débarquer ne peut être considéré comme se trouvant dans l'obligation juridique d'accorder l'asile.

8 Utilisées = nombre de personnes parties par rapport au nombre d'offres.

9 En attente = nombre de personnes en attente d'être admises ou de quitter la région (y compris celles qui se trouvent dans les centres d'acheminement des réfugiés).