Questions relatives au contrôle : consultants

EC/48/SC/CRP.14

Description : 11ème réunion

QUESTIONS RELATIVES AU CONTROLE : CONSULTANTS

1. Dans le Rapport du Comité des commissaires aux comptes (A/AC.96/885), un certain nombre d'observations et de recommandations ont été faites concernant l'administration des consultants du HCR. Plus particulièrement, le rapport recommande au HCR d'envoyer des instructions à tous les bureaux extérieurs et services demandeurs au Siège pour les aider à préparer les contrats de louage de services de façon plus précise et mieux orientée vers le résultat escompté, comment inclure les objectifs et les dates d'exécution, assorties de réalisations mesurables. Dans le cadre de ces plans de décentralisation, le HCR est également invité à constituer un fichier central et à l'actualiser régulièrement.

2. Le rapport précise les procédures en vigueur aujourd'hui au HCR pour l'engagement de consultants et les mesures prises pour répondre aux préoccupations des vérificateurs des comptes.

I. INTRODUCTION

3. Le recours temporaire du HCR au louage de services est régi par deux séries d'instruction : l'Instruction administrative des Nations Unies (ST/AI/296), du 19 novembre 1982, et le Mémorandum interservices du HCR (IOM/50/95-FOM/59/95), du 4 décembre 1995. Ces documents, qui sont complémentaires et exposent des mesures, des principes directeurs et des procédures détaillées en matière de louage de services, établissent les critères suivants :

i) Les consultants sont des personnes dont l'Organisation a besoin de temps à autre pour fournir des services consultatifs ou une assistance nécessitant des connaissances, qualifications ou compétences particulières que n'ont généralement pas les fonctionnaires en poste, c'est-à-dire non disponibles à l'intérieur de l'Organisation;

ii) Les consultants complètent ou renforcent temporairement les ressources de l'Organisation; l'Organisation n'a pas toujours besoin de leurs services;

iii) Les consultants sont engagés pour des services clairement liés à des activités prioritaires; et

iv) Les consultants ne doivent pas reprendre des travaux ou activités déjà menés à bien ou prévus par d'autres services, c'est-à-dire qu'ils ne doivent pas exercer les fonctions du personnel permanent.

4. Les principales procédures et mesures administratives régissant le louage de services sont les suivantes :

i) La nécessité pour les services de consultants de répondre aux critères décrits dans le paragraphe précédent et, en outre;

ii) Les services de consultants doivent être prévus pour une période définie, au cours de laquelle les activités ou fonctions spécifiées ou la fourniture d'un produit final sont déterminées dans le mandat du consultant annexé au contrat;

iii) Les coûts des services de consultants doivent être exclusivement imputés sur les postes budgétaires spécifiquement prévus à cette fin;

iv) Les services de consultants seront généralement limités à six mois-travail, une prolongation étant possible à titre exceptionnel jusqu'à neuf mois-travail. Les contrats doivent généralement être établis pour une période plus courte; toutefois, la période doit être fixée de façon réaliste pour que les objectifs soient réalisables dans le temps imparti;

v) La rémunération du consultant sera calculée sur la base de la nature des tâches à accomplir et du temps nécessaire à cette fin selon un barème journalier, hebdomadaire ou mensuel, soit sur la base d'une somme forfaitaire représentant la valeur estimative des services rendus au HCR;

vi) Le paiement des honoraires ne peut se faire qu'à l'achèvement satisfaisant des tranches prévues ou à la fin des services demandés, conformément à l'évaluation et à l'attestation du chef de groupe auquel le service a été fourni; et

vii) Les dossiers relatifs aux contrats et aux évaluations du travail seront centralisés par le groupe auquel le service a été fourni, sous la forme d'un registre ou d'un fichier, aux fins d'audit et d'examen avant d'établir un nouveau contrat au consultant.

II. ETABLISSEMENT DU BESOIN

5. Les chapitres suivants de ce document répondront aux questions contenues dans le rapport du Comité des commissaires aux comptes.

A. Cycle de planification

6. Le cycle de planification annuelle du HCR exige que les besoins de l'Organisation en matière de ressources humaines soient identifiés longtemps à l'avance. Il y a plusieurs options de dotation en personnel : les postes permanents (créés pour plus d'une année), les postes temporaires (pour 12 mois ou moins), l'assistance temporaire (contrats de courte durée pour quelques mois), détachement, utilisation du personnel des partenaires d'exécution, équipes de réponse d'urgence, personnel en mission et consultants. La dotation en personnel d'une opération du HCR est un processus complexe qui requiert souvent un mélange des éléments ci-dessus, selon les ressources budgétaires, l'urgence, la disponibilité, les ressources nationales, les compétences extérieures non disponibles dans le pays et d'autres considérations.

7. Même au tout début, il peut s'écouler 12 à 24 mois avant qu'une activité ne démarre, la nécessité de services de consultants peut déjà avoir été identifiée en raison de la nature de l'activité, sa durée temporaire et l'absence de compétences à l'intérieur de l'Organisation. Sur la base de la nécessité avérée de services de consultants ultérieurs, le processus d'examen de la planification annuelle établit des allocations budgétaires spécifiques pour l'année suivante.

8. Dans certains cas, le HCR a également recours aux consultants rapidement disponibles pour combler les lacunes au niveau du déploiement de personnel ou répondre à des besoins non prévus ou sous-estimés en raison de la nature imprévisible des situations de réfugiés. Ces services se caractérisent par la conduite d'activités prioritaires dans le contexte du déploiement d'urgence de spécialistes.

B. Secteurs où des consultants sont engagés

9. L'annexe I fournit une ventilation de tous les contrats de consultants établis en 1996 et 1997. Les statistiques montrent une réduction de 10% du nombre de contrats établis en 1997 par rapport à 1996. Ces deux années, 90% des contrats établis l'ont été pour une durée inférieure à six mois, et 70% des contrats en moyenne ont concerné le terrain.

10. L'annexe II compare les contrats de consultants établis en 1997 pour des services techniques avec le nombre d'agents techniques du HCR dans ce secteur. Les données fournies illustrent le fait que deux tiers des contrats de consultants concernent des secteurs techniques où les connaissances spécialisées à l'intérieur de l'Organisation sont limitées. C'est-à-dire que le HCR a eu recours au louage de services lorsque les compétences requises n'étaient pas disponibles ou lorsque les ressources intérieures limitées devaient être renforcées.

11. Statistiquement, le contrat moyen est de 80 jours-travail. En conséquence, les 295 contrats établis en 1997 pour des services techniques ont représenté 23 600 jours-travail, soit à peu près 93 années-travail. Dans ces mêmes secteurs techniques, le HCR a employé 34 spécialistes. En d'autres termes, en moyenne, le HCR a recours à des consultants pour couvrir les trois quarts de ses besoins techniques dans les domaines de l'appui opérationnel, de la diffusion de l'information et des ressources humaines en raison de l'absence ou de l'indisponibilité de compétences techniques à l'intérieur de l'Organisation.

12. Le reste des contrats de consultants établis en 1997 concernent des services dans trois domaines où le HCR dispose de spécialistes :

i) technologie de l'information;

ii) protection/questions juridiques; et

iii) relations extérieures.

La nécessité de services de consultants dans ces domaines s'est surtout fait sentir pour l'installation de nouveaux logiciels ou matériels, pour la production de manuels/publications nécessitant des compétences spécifiques et des qualifications en matière de présentation, ainsi que pour la recherche visant à élargir ou renforcer la base d'informations du HCR dans les domaines de l'éligibilité, du rapatriement et du droit des réfugiés. Ces services de consultants constituent un exemple type de l'utilisation temporaire de services consultatifs extérieurs pour compléter des ressources intérieures souvent mises à rude épreuve.

C. Renforcement de la capacité technique du HCR

13. En 1997, le HCR a lancé le système de gestion des carrières (SGC) doté d'une importante composante en matière de formation/perfectionnement du personnel. L'identification des compétences requises pour toutes les activités et l'évaluation régulière de l'utilisation à bon escient de ces compétences indiqueront les cas où la formation ou le recyclage sont nécessaires dans des domaines spécialisés ou techniques. L'absence de compétences parmi le personnel actuel, exigeant du HCR qu'il ait recours à des compétences extérieures, peut justifier que l'on ajoute ces compétences pour lesquelles une formation est planifiée.

14. Dans le cadre du processus de gestion du changement décrit par le Directeur du changement dans son rapport à la dixième réunion du Comité permanent, le HCR passe actuellement en revue les dispositifs en matière de louage de services, y compris la prolongation de leur durée et les besoins récurrents. Cela concerne en particulier le secteur de la technologie de l'information où des dispositions plus officielles de nature commerciale (appel aux ressources extérieures) peuvent présenter des avantages à long terme tant au plan de la fiabilité que de la réduction des coûts.

D. Mesures de contrôle

15. Les mesures adoptées par le HCR en septembre 1996, dans le cadre du gel du recrutement et des compressions de personnel prévues en 1997 et 1998, ont inclus la justification par avance et l'attestation par la Division de la gestion des ressources humaines (DGRH) selon lesquelles les fonctions des consultants ne pouvaient être exercées par des fonctionnaires en poste, particulièrement par les fonctionnaires touchés par les coupures de postes. Ces mesures ont été rigoureusement mises en oeuvre par la DGRH. L'ensemble des 400 demandes de services de consultants, présentées dans les 18 mois qui ont suivi le gel, ont été examinées par la DGRH au plan des fonctions, de la durée et du coût des services, afin de déterminer si l'Organisation disposait de personnel ayant les compétences nécessaires et si leur déploiement serait rentable par rapport au coût estimatif des consultants. Cette justification est produite par les administrateurs chargés des ressources humaines car ils connaissent bien les profils et la disponibilité du personnel permanent. Si l'Organisation ne dispose pas des ressources humaines nécessaires, la demande de consultants est soumise au Haut Commissaire adjoint ou au Directeur de la DGRH pour approbation.

III. DEFINITION DU BESOIN

A. Mandat

16. Le mandat qui définit les fonctions que doit exercer un consultant a pour but de préciser les services requis, ainsi qu'un calendrier d'exécution. Lorsque le service est un produit final - tel qu'une publication ou l'installation d'un logiciel ou d'un matériel information ou la construction d'une école de réfugiés - le mandat peut être très spécifique et décrire le service sous forme quantitative et qualitative, et donner un calendrier d'exécution. Toutefois, bon nombre de consultants engagés par le HCR ont dû poursuivre leurs activités pendant des périodes variables, s'enchaînant ou non.

B. Contexte

17. Le mandat des consultants est rarement isolé; en général, ce mandat fait partie d'un projet ou d'une initiative présentant des paramètres beaucoup plus larges et parfois changeants. En voici des exemples :

a) La construction d'une école de réfugiés peut faire partie d'un projet de soins et entretien multisectoriel à l'intention d'un groupe de réfugiés dans un lieu d'affectation rurale reculé. Un architecte extérieur peut être engagé pour aménager une école de cinq places sur un site où sont déjà en construction un dispensaire et un centre communautaire. Les spécifications pour le service de consultant peuvent brusquement changer en raison d'un nouvel afflux ou du rapatriement d'enfants d'âge scolaire ou en raison de la pénurie de matériaux de construction ou si l'architecte doit assumer la responsabilité de maître d'oeuvre.

b) Les nouveaux logiciels doivent être adaptés aux utilisateurs, et un consultant est engagé pour les installer. Toutefois, au moment de la mise à l'essai, certains utilisateurs ont besoin d'un matériel plus performant pour accepter le nouveau système. Le consultant peut se voir confier la tâche additionnelle d'installer le nouvel équipement ou d'adapter le logiciel à une utilisation sur plusieurs types de support. Le mandat et le calendrier peuvent donc être profondément modifiés;

c) Le HCR veille à ce que la section technique compétente recueille ou passe en revue le mandat, et le consultant est pleinement conscient du contexte dans lequel ces services sont loués. Les différents groupes techniques de la Section d'appui technique aux programmes (SATP), de la Section des systèmes d'information et de communication (SSIC), du Groupe chargé de la politique des programmes (GPP), de la Section de la sécurité du personnel sur le terrain (SSPT) et autres sont ceux qui demandent le plus souvent les services de consultants. En tant que tels, ils fournissent non seulement le mandat, mais également la documentation d'appui qui replace les services de consultants dans leur contexte, ainsi qu'une supervision technique constante. Cela permet au HCR de prendre les mesures correctrices qui s'imposent au plus vite, et de réorienter, de prolonger ou d'interrompre un service de consultants lorsque les circonstances ne sont plus les mêmes.

IV. ELECTION DES CANDIDATS/TENUE DE FICHIERS

A. Procédures

18. Les aptitudes exigées des consultants au HCR sont très diverses, allant de l'environnement à l'hydrologie, à la recherche juridique et à l'informatique. En conséquence, la responsabilité de la sélection et de l'évaluation des consultants incombe aux groupes techniques du HCR ayant les compétences requises pour évaluer ces tâches de façon professionnelle. C'est également le cas pour le louage de services dans ces domaines spécialisés. La meilleure façon d'évaluer un consultant est de se fonder sur son travail antérieur auprès du HCR et sur l'évaluation de ses aptitudes techniques. Cette évaluation est faite par ceux au HCR qui ont les compétences nécessaires pour juger si un consultant peut être engagé de nouveau.

19. Le service qui utilise le plus d'experts venus de l'extérieur, la SATP, dispose d'un fichier de consultants techniques utilisé dans le processus de sélection. La DGRH détient un dossier pour chaque consultant extérieur dont les services ont été loués par le HCR ces dernières années, y compris un rapport sur les services antérieurs. Ces dossiers servent de fichiers dans la mesure où ils permettent de garder une trace de travaux antérieurs effectués à la satisfaction du HCR, expérience dont il convient de tenir compte lorsque l'on se propose de recruter à nouveau les mêmes consultants. Par ailleurs, les appréciations négatives figurent sur le dossier et le réengagement de ce consultant donnerait lieu à quelques questions de la part de la DGRH.

20. La décentralisation prévue de la gestion des consultants au HCR est le résultat d'une étude de gestion qui a estimé que les sections techniques seraient mieux à même d'exercer un contrôle plus efficace et que la rationalisation des procédures permettrait de dégager des économies.

21. Afin de répondre à la préoccupation selon laquelle la décentralisation prévue de l'administration des consultants pourrait affaiblir le processus, le HCR veillera à ce que les sections tiennent les dossiers contenant une évaluation du travail effectué lors de consultations antérieures. En outre, les dossiers informatisés tenus par la DGRH dans le passé resteront sur la base de données centrale. Chaque groupe important ayant recours au louage de services aura accès à cette base de données et sera en mesure de consulter le dossier rempli à l'issue de contrats antérieurs.

22. La DGRH restera responsable de deux activités importantes qui garantiront la conformité avec les procédures établies et la nécessité de passer régulièrement en revue l'étendue du recours aux services contractuels extérieurs, soit :

a) Le classement des consultants sur la base de leurs qualifications et de leur expérience en établissant une équivalence avec les critères de classement pour un fonctionnaire en poste. Le niveau de rémunération pour les consultants sera fixé par la DGRH conformément à la classe qui lui sera attribuée et aux barèmes de rémunérations en vigueur aux Nations Unies pour la catégorie des administrateurs;

b) L'examen périodique des dossiers tenus par les unités engageant des consultants pour veiller à ce qu'ils soient conformes aux politiques et aux procédures, et la tenue des dossiers et documents requis aux fins d'audit.

B. Elargissement de la base de sélection

23. Le HCR est conscient de la nécessité d'élargir la base de recrutement des consultants. Plusieurs paramètres doivent être respectés :

i) Sur le terrain, lorsqu'aucun consultant local ayant les connaissances requises n'est disponible, un consultant externe peut devoir être engagé;

ii) Lorsque les compétences requises présentent un haut niveau de spécialisation, un expert réputé et reconnu présentant le rapport coût/avantage le plus intéressant peut être engagé; et

iii) Le sexe des consultants peut être pris en considération lorsque la nature des tâches à effectuer le justifie ou dans le cadre des initiatives du HCR en matière d'équilibre entre les sexes.

24. Le HCR s'efforce de veiller au respect du critère de la répartition géographique la plus large possible lorsqu'il sélectionne les consultants et lorsque cela ne va pas à l'encontre du critère de la représentation des nationalités parmi le personnel international de la catégorie des administrateurs. Les cartes peuvent être brouillées par le fait que de nombreux consultants sont recrutés au titre d'un projet mis en oeuvre par l'un des partenaires d'exécution du HCR, généralement une ONG ou un service gouvernemental et, dans certains cas, financé par une contribution affectée. Compte tenu de l'absence d'experts locaux ou de la disponibilité connue à l'avance d'un expert en provenance d'un pays donateur, l'utilisation de consultants extérieurs peut être à la fois nécessaire et rentable.

25. En 1996 et 1997, 35 % des consultants rémunérés recrutés par le HCR étaient des femmes. Ce pourcentage est conforme à l'équilibre entre les sexes enregistré parmi les administrateurs du HCR au cours de la même période. En 1996, les consultants recrutés étaient des nationaux de 22 pays industrialisés et de 36 pays en développement. Alors que la ventilation par nationalité en 1997 révèle que le nombre de pays en développement d'où proviennent les consultants est passé à 42 (voir annexe 3), le HCR poursuivra ses efforts pour élargir la base de recrutement, tout en veillant à ce que les critères de disponibilité, de qualité, de rentabilité et d'opportunité restent les principaux critères de choix.

C. Réengagement

26. Le HCR a recours au réengagement de consultants dans les cas où des compétences extérieures sont requises dans les domaines techniques où le HCR n'en possède pas suffisamment. En conséquence, un consultant pouvant se prévaloir d'un bon dossier, après plusieurs affectations couronnées de succès, peut être un candidat idéal pour de nouveaux services de consultants dans la même discipline, essentiellement parce qu'il s'est montré capable de répondre aux exigences du HCR et de se conformer aux normes et aux calendriers moyennant un coût raisonnable.

27. Le réengagement du même consultant peut également se révéler nécessaire en raison de la définition antérieure de tranches de travail et/ou des modalités budgétaires du projet. En voici quelques exemples :

a) Un projet peut avoir pour produit final une publication ou un manuel. La première phase consisterait à effectuer une recherche sur le sujet donné et à soumettre un projet au HCR pour examen. Le contrat peut être interrompu lorsque le HCR examine le projet. Si le HCR est satisfait du travail du consultant, cette personne peut être réengagée pour achever le travail en corrigeant le projet, en vérifiant le texte et en organisant sa publication;

b) Un projet technique sur le terrain peut nécessiter dans un premier temps une étude de faisabilité de la part d'un consultant. Si le HCR décide de l'effectuer et dispose des ressources budgétaires à cet effet, le consultant peut être réengagé pour superviser la phase de mise en oeuvre;

c) Lorsqu'un nouveau système informatique est introduit, il peut nécessiter le développement ou la mise à l'essai du logiciel et l'installation de nouveaux matériels ou équipements connexes. Un consultant peut être recruté pour développer le logiciel ou mettre à l'essai le matériel dans une première phase. Si le HCR décide de procéder à l'installation, le même consultant peut être réengagé pour mettre en place les systèmes, convertir les données ou clientéliser le logiciel pour qu'il réponde aux besoins spécifiques des utilisateurs.

D. Evaluation moyennant les compétences du SGC

28. L'utilisation des compétences récemment adoptées dans le cadre du SGC pour identifier un ensemble spécifique de qualifications peut être étendue aux consultants. Cela permettra une analyse plus approfondie des fonctions exercées par les consultants par rapport à un ensemble de compétences pertinentes identifiées avant le recrutement du consultant. Le choix d'un consultant et l'évaluation ultérieure du travail de ce consultant seraient déterminés par rapport à cet ensemble de compétences.

V. CONCLUSION

29. Les points susmentionnés ont pour but d'illustrer les mesures prises par le HCR pour répondre aux questions soulevées dans le rapport du Comité des commissaires aux comptes.

(Note de l'éditeur : annexes statistiques ne figurent pas dans cette version en ligne.)