Questions relatives au contrôle : réintégration
Questions relatives au contrôle : réintégration
EC/48/SC/CRP.15
Description : 11ème réunion
QUESTIONS RELATIVES AU CONTROLE : REINTEGRATION
1. Afin de faciliter le débat actuel sur la réintégration et la contribution du HCR aux programmes de réadaptation dans les sociétés déchirées par le conflit, le document intitulé Réintégration dans la transition de la guerre à la paix est joint à cette introduction. Ce document a été préparé par le Centre de documentation et de recherche du HCR pour le Comité de la politique du HCR. Ce document a été publié en septembre 1997.
2. Le document a pour but de fournir un cadre politique à la réponse au défi actuel dans la réintégration de la guerre à la paix. Il propose l'élaboration d'un cadre stratégique commun pour définir et mettre en oeuvre les activités multilatérales visant à promouvoir un retour viable.
3. La « préoccupation légitime » du HCR quant aux conséquences du retour a été reconnue depuis 1985. Cette préoccupation implique que le HCR doit s'employer à garantir le retour viable ou la réintégration effective des réfugiés et, lorsqu'il convient, des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, ce qui implique le rétablissement de la protection nationale de la part du pays d'origine. Toutefois, quatre principaux changements dans le contexte international laissent entendre que le rôle du HCR et des partenaires multilatéraux dans la promotion des besoins de protection nationale doit être réexaminé :
i) les obstacles à l'établissement de la paix après un conflit ethnique;
ii) les pressions en vue du rapatriement en l'absence d'un accord de paix durable;
iii) l'impact du rapatriement à grande échelle sur les sociétés sortant d'un conflit; et
iv) le changement des attentes en ce qui concerne le rôle du HCR dans les pays d'origine.
4. Dans ce contexte, l'organisation d'un retour viable entraînera un large éventail de mesures visant à promouvoir la reconstruction et la réconciliation. Ce document fournit un cadre pour la définition des approches et des activités requises de la part des acteurs nationaux et internationaux afin d'atteindre ces objectifs. Il souligne que le HCR ne peut et en doit pas être responsable de l'ensemble de ses activités. Toutefois, il est important de situer et de définir les activités de réintégration du HCR dans un cadre stratégique commun pour la reconstruction et la réconciliation.
19. 09.97
Réintégration dans la transition de la guerre à la paix
Préface
Le document de stratégie globale de 1996 (Global Strategy Paper) a fait remarquer que le thème de la réintégration devait faire l'objet d'une réflexion et d'un débat politique plus approfondis.
La stratégie orientée vers les solutions adoptée par le HCR, qui met fortement l'accent sur le retour et la réintégration des personnes déplacées dans leur pays d'origine, soulève aussi la question importante de l'assistance postrapatriement et de sa relation au problème plus vaste de la reconstruction des sociétés déchirées par la guerre. Si les efforts du HCR à ce sujet ont été extrêmement louables ces dernières années, il est temps aujourd'hui d'accorder davantage d'attention à certains aspects qui ont été négligés.... Il est désormais clair que si les efforts de réintégration du HCR - qu'il s'agisse d'assistance matérielle, de remise en état des infrastructures ou de constitution des capacités locales - ne font pas partie intégrante d'une stratégie internationale de reconstruction et de réhabilitation, leur impact risque d'être insuffisant, limité et éphémère.
Le présent document vise à fournir des lignes directrices pour tenter de résoudre les dilemmes actuels que pose la réintégration. Il n'entend pas donner des recommandations opérationnelles spécifiques. Il propose plutôt un cadre dans lequel des décisions de politique générale sur la réintégration peuvent être prises, et sur la base duquel les orientations et les principes opérationnels globaux, ainsi que les politiques spécifiques régionales peuvent être définis et développés.1
1. Introduction
La « préoccupation légitime du HCR quant aux suites de tout retour auquel il avait contribué » a été officiellement reconnue par le Comité exécutif en 1985.2 Cette « préoccupation légitime » a été reliée au rôle de plus en plus important que joue le HCR dans la promotion du rapatriement librement consenti, et qui a pour la première fois été reconnu dans une Conclusion de 1980.3 Là où le HCR encourageait le rapatriement volontaire sur la base d'amnisties et de garanties, il était en outre chargé de faire respecter les termes de tels accords.
Depuis les Conclusions de 1980 et de 1985, le HCR a étendu son rôle dans les pays d'origine à toute une série de mesures de protection et d'assistance en faveur des rapatriés et des autres groupes auxquels il a été demandé au Haut Commissaire de prêter assistance.4 Toutefois, un certain nombre d'évolutions intervenues en politique internationale suggèrent qu'il est nécessaire de réexaminer les implications de la Conclusion de 1985.
Les réfugiés et les personnes déplacées à l'intérieur rentrent de plus en plus dans des pays ou des régions où les causes qui avaient provoqué leur départ n'ont pas entièrement disparu. Alors que dans le passé, le rapatriement se déroulait en général uniquement une fois qu'un changement profond et durable s'était produit dans le pays d'origine, dans de nombreux cas récents, les réfugiés et les personnes déplacées à l'intérieur sont rentrés sans qu'il y ait eu un règlement de paix stable ou un changement de régime.5 Malgré les efforts déployés par le HCR pour que les réfugiés continuent à bénéficier de l'asile dans de telles circonstances, il existe des exemples de rapatriements spontané, de retours sous la contrainte ou de refoulements vers des sociétés fragiles. Tel est souvent le cas lorsque des personnes déplacées rentrent après un conflit civil, comme dans le Nord de l'Iraq, le Rwanda ou la Somalie. Dans de telles situations, l'Etat se heurte à des obstacles considérables pour étendre sa protection à tous ses citoyens, et le HCR et ses partenaires multilatéraux peuvent alors être amenés à mettre en oeuvre de nouvelles méthodes pour assurer une réintégration efficace.
Deuxièmement, dans le contexte international actuel, il est fréquent que le rapatriement soit de grande ampleur et se déroule sous la pression. Les modalités et le rythme du retour peuvent soit déstabiliser soit faciliter le processus de consolidation de la paix, et influer ainsi à leur tour sur le processus de réintégration. D'où l'importance de réexaminer l'incidence de la taille, de la nature et de la date des mouvements de rapatriement sur les perspectives de réintégration.
Dans le même temps, les nouvelles attentes à l'égard du rôle du HCR dans les pays d'origine impliquent que la « préoccupation légitime » de l'organisation peut nécessiter un plus grand degré de responsabilité à l'égard des suites du retour. La communauté internationale met de plus en plus l'accent sur l'objectif à long terme qui consiste à éviter de nouveaux exodes par-delà les frontières internationales. Or, cet objectif passe par un intérêt accru dans le processus plus vaste de consolidation de la paix.
Le présent document se propose d'analyser et d'évaluer la politique de réintégration du HCR dans la transition de la paix à la guerre, à la lumière de ces nouvelles tendances. Il part du principe que se préoccuper des suites du retour implique que les institutions multilatérales s'engagent activement à promouvoir la réintégration efficace des rapatriés. On considère pratiquement que « réintégration efficace » est synonyme de « retour viable », à savoir une situation où - dans l'idéal - la sécurité matérielle et physique des rapatriés est assurée, et où il existe une relation constructive entre les rapatriés, la société civile et l'Etat. L'objectif du retour viable tel qu'il vient d'être défini est difficile à atteindre dans la plupart des pays d'origine. Souvent, les personnes rentrent dans un pays où la sécurité et les relations avec la société civile et l'Etat ont été sérieusement mises à mal, ou ont peut-être toujours été précaires. Dans de tels cas, il serait naïf de croire que la communauté internationale peut atteindre cet idéal du retour viable. Néanmoins, il importe d'instaurer des normes ou des objectifs ambitieux, vers lesquels les acteurs multilatéraux doivent tendre.
Les activités visant à parvenir à l'objectif du retour viable dépendront beaucoup de la qualité de la protection nationale. Dans de nombreux cas, l'Etat ne voudra ou ne pourra étendre la pleine protection nationale à l'ensemble de ses citoyens à la suite d'un conflit violent. La nature et l'ampleur du rôle du HCR seront fonction de la manière dont l'organisation pourra le mieux aider à renforcer la protection nationale.
« Préoccupation légitime » ne signifie pas que le HCR peut ou devrait être seul responsable du renforcement de la protection nationale. En effet, vu la multiplicité des activités nécessaires pour promouvoir cet aspect, le HCR dépend fortement d'autres acteurs multilatéraux pour assumer sa responsabilité. Nombre des exigences de la protection nationale impliquent des activités que des institutions financières, de développement, de défense des droits de l'homme, ou des ONG nationales sont le mieux à même d'accomplir. En outre, les bénéficiaires ne sont pas limités aux catégories relevant de la compétence du HCR, mais incluent d'autres nationaux. Pourtant, tout comme le processus de consolidation de la paix dépend de la réintégration des personnes déplacées, la protection nationale dépend d'un Etat et d'une société civile qui fonctionnent bien. Il est donc difficile de séparer le rôle du HCR des exigences plus larges d'un Etat qui fonctionne bien. Ce n'est que lorsque ces exigences auront été définies qu'il sera possible de préciser de quelle manière les divers acteurs multilatéraux - dont le HCR - peuvent remplir ces critères. Il convient également de souligner que ces exigences ne s'entendent pas comme critères de retour en toute sécurité ou comme normes de promotion du rapatriement librement consenti. Ce sont plutôt des objectifs nécessaires à la mise en place d'activités de réintégration, une fois que le rapatriement a eu lieu.
2. Retour viable : contexte politique
Pour définir la manière dont le HCR doit aider les Etats à renforcer la protection nationale, il importe d'examiner les causes du déplacement et la mesure dans laquelle elles ont été éliminées ou modifiées au moment du retour. Un Etat qui fonctionne bien - pour prendre une définition très simple - est un Etat qui est capable de protéger ses citoyens, de lever des impôts et de distribuer des services. Il exerce ces fonctions sur un territoire bien défini et reconnu par la communauté internationale, dont les citoyens acceptent la légitimité de l'Etat à exercer ces trois fonctions. Parmi ces fonctions, celle qui est cruciale dans le contexte du déplacement forcé est la première : la fonction de protection. La protection nationale comprend primauté du droit, bonne gestion du pays, justice et équité. En échange de cette fonction protective, le citoyen accepte de respecter un certain nombre de règles et d'obligations, et de coopérer avec l'Etat dans la mise en oeuvre de ces fonctions. La relation entre l'Etat et le citoyen implique donc une trame complexe de droits et d'obligations. Le déplacement forcé se produit lorsque cette trame se déchire et que l'Etat ne peut ou ne veut étendre la protection nationale à tous ses citoyens. Que ce déchirement se manifeste par la persécution, la violence généralisée ou le conflit armé, il ne peut y avoir de réintégration réelle tant que cette relation ne s'est pas réformée.
La manière dont le HCR et les autres acteurs multilatéraux peuvent contribuer à ce processus dépend de la nature et du contexte précis de cet effondrement de la protection nationale. On peut distinguer quatre scénarios, qui définissent quatre catégories. La première est celle de l'Etat mis en échec. Un tel Etat se caractérise par une absence d'autorité centrale et une anarchie générale telles qu'aucune autorité ne peut fournir une protection nationale efficace. La deuxième est celle de l'Etat faible, qui possède un semblant d'autorité, mais n'est pas en mesure d'exercer réellement son pouvoir sur l'ensemble de son territoire. Son autorité peut être limitée sur le plan géographique, ou dans sa capacité à remplir certaines fonctions de l'Etat (p. ex. fournir des services, ou maintenir l'ordre public).
La troisième catégorie est celle de l'Etat contesté ou en proie à un conflit. Dans ces cas, si l'Etat n'est peut-être pas forcément faible en tant que tel, des groupes sont en conflit pour contrôler cet Etat ou certaines de ses régions. Il se peut que l'Etat veuille uniquement étendre sa protection nationale aux personnes appartenant à certains groupes ou certaines régions. Enfin, la quatrième catégorie est celle de l'Etat répressif, qui exerce son autorité mais n'étend pas sa protection à tous ses citoyens. Par définition, les Etats répressifs possèdent un pouvoir central fort et ont les moyens d'écraser les éventuelles rébellions et les irruptions de violence.
Ces catégories ne s'excluent pas mutuellement. Beaucoup d'Etats peuvent présenter des caractéristiques de plus d'une catégorie, ou passer par différentes phases : par exemple, un Etat contesté peut devenir répressif, ou de plus en plus faible; et un Etat faible peut être mis en échec. Pour mettre en oeuvre les politiques appropriées de renforcement de la protection nationale, il est donc nécessaire de prendre en compte les causes et les conséquences probables de l'effondrement de la protection nationale.
L'échec de l'Etat à protéger ses citoyens d'un conflit violent peut être dû à des facteurs extérieurs à son champ d'influence immédiat (p. ex. problèmes structurels à long terme de l'économie, surpopulation, absence de ressources naturelles, hostilité d'Etats voisins). Il peut également provenir de politiques menées par le gouvernement (distribution inégale des ressources, inefficacité ou corruption). Ou alors, il se peut que le gouvernement manque de légitimité dès le début, à cause de la manière dont il est arrivé au pouvoir, de sa composition sociale ou ethnique ou parce que sa juridiction territoriale est contestée.
Il importe non seulement d'examiner les causes de l'effondrement de la protection, mais aussi d'étudier les conséquences d'un conflit violent sur la capacité d'un Etat à protéger ses citoyens. Trois aspects majeurs peuvent influer sur les perspectives de la protection nationale. Premièrement, la nature du conflit : en effet, les dommages physiques et économiques provoqués pendant les affrontements créent des obstacles importants à une reconstruction de la capacité de l'Etat. La durée du conflit, le niveau de militarisation et les méthodes employées par les combattants sont autant de facteurs qui ont des répercussions sur l'économie, les structures administratives, les services sociaux et l'infrastructure du pays. De surcroît, un conflit civil causera des dommages considérables aux infrastructures sociétales et aux relations sociales. En particulier lorsqu'il porte sur des problèmes identitaires (ethnicité, nationalité ou religion), et que les populations civiles sont prises pour cible, les tensions et les griefs risquent de poser de lourds obstacles à la réconciliation.
Deuxièmement, les dispositions de l'accord de paix ont des implications sur le potentiel de regain de la violence ou de la répression de l'Etat. Il importe de déterminer dans quelle mesure ces dispositions ont apporté des solutions aux griefs des parties au conflit. Si celui-ci portait sur des ressources matérielles, il convient de se demander si le règlement prévoit la redistribution des ressources, ou bien si les demandes de départ ou de nouvelles demandes risquent de resurgir sous forme de conflit violent. Lorsque des revendications sécessionnistes étaient à l'origine du conflit, on se demandera si le règlement les a pris en compte, les a ignorées ou en a créé de nouvelles.
Troisièmement, la forme du règlement indique en général la probabilité qu'a ce règlement d'être durable. Si toutes les revendications d'une ou de plusieurs parties au conflit n'ont pas été satisfaites, l'accord peut être soit un compromis, négocié entre les parties, soit un règlement imposé qui répond aux revendications du vainqueur. Si l'accord a été négocié entre des parties de force plus ou moins égale, la paix aura tendance à être moins stable. Dans la mesure où les revendications d'une ou de plusieurs parties ne sont toujours pas satisfaites, ces parties conserveront l'espoir d'être victorieuses et pourront continuer à faire pression pour obtenir gain de cause. Si l'accord est imposé par le vainqueur, les hostilités ont certes plus de chances de cesser, mais le risque sera aussi plus grand de voir la partie victorieuse se livrer à des actes de vengeance. Ainsi, un règlement de paix imposé peut déboucher sur des vagues de persécution exercées par le nouveau régime contre ses adversaires.
En cas d'accords de paix négociés et fragiles, le potentiel de résurgence du conflit dépendra aussi de la perception qu'auront les combattants des avantages stratégiques des uns et des autres, et de la tendance à lancer des offensives militaires qui en découlera. Les règlements négociés peuvent présenter une dernière difficulté, à savoir le potentiel d'intervention extérieure. En effet, les opérations de maintien de la paix classiques - comme en Croatie - ont tendance à geler la situation en faveur des groupes qui ont obtenu l'avantage militaire, créant ainsi des incitations à une action de préemption.
3. Reconstruction et réconciliation
Une fois analysés les obstacles à la protection nationale, il sera possible de définir les activités multilatérales à mettre en place pour promouvoir une réintégration efficace. La réintégration dans la période de transition de la guerre à la paix pose des problèmes particuliers. Dans une telle période, il est fort probable que l'Etat et la société civile seront faibles, que l'économie et les infrastructures seront mises à mal ou détruites, et qu'il régnera un niveau élevé d'insécurité. Les problèmes de réintégration ne se limitent au rétablissement des moyens d'existence. La réintégration durable après un conflit civil se heurte souvent à la destruction des relations sociales entre les parties au conflit, et entre les populations civiles associées à l'une ou l'autre des parties.
Outre les obstacles posés par la faiblesse de l'Etat et de la société civile, la nature précise du mouvement de retour aura aussi une incidence sur le processus de consolidation de la paix. Premièrement, le rapatriement des réfugiés en masse, et non pas en petits nombres et sur une période plus longue, aura des implications importantes pour le processus de réintégration. Un tel schéma de retour peut avoir une incidence sur le processus de reconstruction économique, notamment lorsque le nombre élevé des rapatriés met à rude épreuve les ressources et les infrastructures locales. Les retours massifs peuvent aussi influer sur la politique et la légitimité de l'Etat, en particulier dans le contexte d'élections, où lorsque les retours modifient les rapports de force militaires ou politiques. Par ailleurs, le rapatriement peut soit faciliter soit compromettre le processus de réconciliation entre les parties à un conflit. Les tensions économiques et sociales provoquées par le rapatriement peuvent saper les efforts de consolidation de la paix, par exemple lorsqu'une multitude de rapatriés revendiquent leurs terres ou leurs maisons occupés par d'autres. La nature et la durée de l'exil doivent également être prises en compte : lorsque les réfugiés sont restés longtemps en exil et sont fortement mobilisés sur le plan politique, le processus de réintégration risque d'être plus difficile.
Vu l'ampleur de ces problèmes, la réintégration des rapatriés doit impérativement être considérée comme faisant partie intégrante du processus plus vaste de consolidation de la paix. De même, un processus de consolidation de la paix efficace est la condition sine qua non de la mise en place d'une protection nationale efficace. Pour résoudre ces problèmes, les activités multilatérales doivent reposer sur deux fondements majeurs : la reconstruction et la réconciliation. La « reconstruction » fait référence à la reconstruction ou au développement des ressources matérielles et économiques, des services sociaux et des infrastructures qui ont été endommagés ou détruits par le conflit. La « réconciliation » renvoie à la consolidation de relations sociales constructives entres les différents groupes de la population, y compris les parties au conflit. Reconstruction et réconciliation peuvent s'entendre à la fois comme des objectifs et comme les processus nécessaires pour atteindre ces objectifs. La relation entre reconstruction, réconciliation et réintégration est délicate, et les trois sont dans une large mesure interdépendantes.
3.1 Eléments de la reconstruction et de la réconciliation
Pour parvenir à la reconstruction, l'Etat doit disposer des ressources nécessaires pour répondre aux besoins matériels et de sécurité des populations victimes de la guerre, des personnes déplacées et des soldats démobilisés; pour reconstruire les infrastructures endommagées et pour tenter de résoudre les problèmes causés par les terres rendues inutilisables par les mines terrestres et autres engins de guerre. A plus long terme, la reconstruction nécessite un engagement à développer la production, le commerce, l'emploi, l'éducation et les services sociaux. Lorsque l'Etat est faible ou en échec, la reconstruction passe aussi par la création ou le renforcement des institutions politiques, des structures administratives et des systèmes judiciaires et de police. Pour les Etats contestés, ces structures peuvent avoir été réformées sur la base de valeurs et de principes qui ont été acceptés par les parties au conflit.
Toutefois, la capacité de l'Etat à assumer ses fonctions dépend surtout de la société civile et du processus de réconciliation. Il est donc crucial que les Etats qui sortent d'un conflit violent s'assurent l'engagement et la participation de tous les niveaux de la société au processus de réconciliation. Celle-ci - dans son acception la plus large - nécessite que les parties au conflit arrivent à une analyse commune des causes et de la nature du conflit, et à une idée commune des responsabilités. Elle consiste, au minimum, à assurer la coexistence pacifique des parties au conflit. La réconciliation requiert un certain nombre de composantes, dont la constitution d'un consensus sur les questions de responsabilité et de justice, avec, si besoin, des tribunaux internationaux, des commissions de la vérité ou d'autres mécanismes d'application de la justice. Elle peut aussi comprendre la promotion des droits de l'homme et des minorités par la législation et l'éducation, et une forme de redistribution des biens sociaux et économiques. Enfin, il est vital de fournir un environnement sûr pour que les personnes puissent investir dans la reconstruction des relations sociales.
La stratégie du HCR en matière d'aide aux populations de retour a évolué parallèlement au contexte politique international. Elle a notamment été influencée par le changement d'optique au sujet du rapatriement. Toutefois, à un certain nombre d'égards, les approches actuelles tant de la reconstruction que de la réconciliation ne sont peut-être pas le moyen le plus efficace de répondre à ces exigences.
3.2 Réintégration et reconstruction
La première composante des activités du HCR dans les pays d'origine a consisté à aider les rapatriés à satisfaire leurs besoins matériels. Ces activités se limitaient à l'origine à la fourniture de vivres, de semences, d'outils et d'abris, mais elles ont été étendues au début des années 90 sous la forme de projets à impact rapide. Ces projets visaient à combler le vide qui existait entre les activités ponctuelles de secours et le développement à plus long terme, en rétablissant les moyens d'existence des communautés de rapatriés. Ils prirent la forme de projets de réhabilitation rapides, de petite ampleur, mis en oeuvre localement et destinés à l'ensemble de la communauté. Il furent, à juste titre, établis sur le principe de la non-discrimination entre les rapatriés, les personnes déplacées à l'intérieur et les populations d'accueil. Ainsi, non seulement ils répondaient aux besoins immédiats des rapatriés, mais ils étaient aussi destinés à encourager la coopération dans et entre les communautés victimes d'un conflit et qui se trouvaient dans le dénuement.
Les projets à impact rapide sont devenus le coeur des activités de rapatriement du HCR à une époque où le concept de « continuum » était à la base des discussions multilatérales. Le concept de continuum des secours d'urgence au développement, en passant par la réhabilitation, visait à assurer l'existence d'un réseau d'activités ininterrompu. Cependant, dans la pratique, le continuum tel qu'il était mis en place par le HCR et ses partenaires aboutissait souvent à une rupture entre les activités des diverses entités.
Cette rupture était évidente dans le contexte du retour, où il était prévu que les projets initiaux de réintégration mis en place par le HCR soient transférés aux autres agences chargées du développement à plus long terme. L'approche du « transfert » reposait sur le postulat que les activités initiales de réhabilitation du HCR poseraient les fondements de la reconstruction viable. Elle supposait également que les autres agences financières et de développement seraient politiquement prêtes à faire fond sur le travail initial du HCR, et opérationnellement capables de le faire. Cependant, dans de nombreux cas, la présence du HCR a eu tendance à être planifiée à l'avance, et non à être basée sur les besoins de la réintégration. Au Cambodge par exemple, la réintégration a été implicitement interprétée comme signifiant toute tâche pouvant être accomplie avec un montant fixé de ressources, dans un laps de temps prédéterminé. Aucun cadre conceptuel clair n'a été utilisé pour répondre aux nouveaux besoins qui surgissaient.6
Les activités initiales de réhabilitation du HCR n'ont pas toujours posé les fondements d'une viabilité à plus long terme, car une attention insuffisante était parfois accordée à leur impact et à leur continuité. Ce problème peut être en partie attribué à un manque de planification et de compréhension adéquates des besoins des populations récipiendaires, et à une concentration sur les apports, au détriment de l'impact. Même lorsque les projets étaient bien adaptés aux besoins locaux, les communautés locales, le gouvernement et les ONG n'ont peut-être pas toujours eu accès aux ressources ou aux compétences qui auraient pu soutenir ces projets.
Le deuxième ensemble de problèmes concerne la nécessité de situer la réhabilitation dans un contexte politico-économique plus vaste. Trop souvent, la réhabilitation initiale a été perçue comme une action autonome, qui poserait les fondements du développement à long terme. Or, la réhabilitation ne peut être viable que si elle prend en compte le contexte économique et politique national et régional, y compris la sécurité, les tendances macroéconomiques et la stabilité politique du régime.
Nombre de ces obstacles étaient symptomatiques d'un manque de participation locale et d'une coopération insuffisante avec les agences compétentes, qui ont porté préjudice à la continuité à long terme des projets. Dans une certaine mesure, ces défaillances étaient inévitables : en effet, dans des situations de rapatriement de grande ampleur, le HCR était souvent obligé de répondre le plus rapidement possible aux besoins de communautés de rapatriés, de sorte qu'il lui était difficile de faire intervenir des considérations à plus long terme dans l'élaboration et la mise en oeuvre de ses projets. Dès lors, un compromis était automatiquement établi entre rapidité et durabilité. Néanmoins, le HCR peut considérablement augmenter sa contribution à la durabilité de la réintégration, en accordant davantage d'attention à l'impact et à la continuité de son action, et en planifiant la reconstruction pendant que le conflit dure encore.
Le deuxième postulat était que les partenaires multilatéraux du HCR accepteraient et seraient capables de faire fond sur les activités mises en route par le HCR. Mais en réalité, les priorités, les objectifs et les orientations des autres agences s'écartent souvent des préoccupations spécifiques du HCR. C'est en fait toute la notion de coopération avec d'autres agences - et la perception qu'a le HCR de ces agences - qui doivent être réexaminées sur la base d'une meilleure compréhension de ces divergences. En clair, des agences différentes auront toujours - et en fait doivent toujours avoir - une pluralité de priorités. L'important est qu'elles soient prêtes à équilibrer leurs priorités complémentaires, dans le cadre d'une stratégie partagée.
Les priorités des agences financières et de développement ont tendance à différer de celles du HCR à deux égards. Premièrement, la préoccupation spécifique du HCR pour les réfugiés n'a pas toujours coïncidé avec les régions ou les populations cibles d'autres agences dans un pays donné. Cet écart est en partie dû à l'absence d'une analyse et d'une définition communes des besoins de reconstruction. Cela signifie que souvent, les régions d'un pays ou les populations qui ont été retenues comme prioritaires par des partenaires de développement ne coïncident pas avec les populations qui relèvent de la compétence du HCR. Les populations rapatriées sont fréquemment des acteurs périphériques ou marginalisés dans le contexte national, dont les besoins et l'apport dans le processus de reconstruction sont sous-estimés, ou perçus comme un investissement éminemment risqué. Or, dans de nombreux cas, les rapatriés servent de catalyseur important au développement. Ceux qui sont rentrés dans l'Ogaden, en Ethiopie, ont été particulièrement actifs, créant de nouveaux secteurs d'activité et développant le commerce avec le Somaliland et Djibouti. Néanmoins, une fois que le HCR a lancé des projets de réhabilitation immédiate pour les communautés de rapatriés, ceux-ci n'ont peut-être pas faire l'objet d'un suivi suffisant de la part d'autres agences, car ils n'étaient pas considérés comme faisant partie intégrante d'objectifs de développement plus vastes.
Il est arrivé que le problème se trouve exacerbé dans le cas d'agences dont l'action passait essentiellement par le canal d'acteurs gouvernementaux, qui négligeaient parfois les besoins des rapatriés. Le Tadjikistan fournit l'exemple clair d'un gouffre infranchissable entre les attentes du PNUD et celles du HCR dans le domaine de la réintégration. Le PNUD n'a pas continué nombre des projets que le HCR avait mis en place avec des participants locaux.7
La deuxième manière dont les priorités du HCR ont tendance à diverger de celles de ses partenaires potentiels concerne les pays à assister et le type d'aide fournie. Les institutions financières demandent souvent aux gouvernements d'adopter un programme économique fondé sur la libéralisation du commerce et des politiques monétaires et budgétaires strictes. Si les programmes d'ajustement structurel peuvent à long terme être bénéfiques pour la population, ils risquent souvent à courte échéance d'exacerber les causes du conflit. Lorsque les Etats récipiendaires soit ne veulent soit ne peuvent appliquer ce programme économique, il arrive que les organisations de développement ne leur fournissent pas les ressources suffisantes pour parvenir à la reconstruction durable. En outre, les pays donateurs puissants ont infléchi les priorités des ces organisations en fonction de leurs propres priorités économiques et politiques. L'engagement des agences de développement varie donc selon l'idée qu'elles ont de l'importance stratégique ou idéologique des pays ou des régions victimes d'un conflit.
3.3 Réconciliation, suivi et constitution de capacités
Le HCR s'occupe du suivi des rapatriés depuis au moins vingt ans, et en 1985, le Comité exécutif a conclu que le suivi des amnisties, des garanties ou des assurances devait être considéré comme faisant partie intégrante du mandat du Haut Commissariat. Depuis le début des années 90, le rôle de protection du HCR a eu tendance à dépasser le suivi des amnisties et des garanties, pour s'attacher aux droits de l'homme fondamentaux des rapatriés.8 A cet égard, on entend par droits de l'homme « fondamentaux » les droit minimums à la vie, à la liberté et à l'intégrité physique. De plus en plus, le HCR veille aussi au respect d'un ensemble plus large de droits, dont l'accès à un procès en bonne et due forme, la restitution de la propriété ou l'octroi de compensations, et l'éducation, les priorités dépendant des problèmes spécifiques du pays d'origine.9 Dans certaines opérations récentes de retour, le HCR a aussi introduit de nouvelles approches à la protection, complétant le suivi par des activités de protection comme la promotion de la liberté de mouvement et de la réintégration interethnique.10
S'il y a lieu de se féliciter de ces activités récentes, il faut cependant souligner qu'elles se développent sur une base relativement ad hoc, et que le cadre principal servant à définir les activités de protection est toujours fourni par les principes de suivi traditionnels. Celui de non-discrimination entre les rapatriés et les populations locales était inhérent au concept de suivi des droits de l'homme. Une fois qu'il avait été établi que les rapatriés ne faisaient pas l'objet de discrimination concernant la jouissance des droits fondamentaux de l'homme, ou, si la discrimination persistait, que les institutions nationales y remédiaient avec efficacité, le HCR supposait couramment qu'il pouvait arrêter progressivement ses activités de suivi dans le pays d'origine.11 Plus récemment, dans le contexte d'opérations multilatérales complexes de maintien de la paix, le HCR s'est aussi de plus en plus appuyé sur le personnel militaire ou de défense des droits de l'homme pour encourager ou aider l'Etat à fournir une protection nationale aux rapatriés.
Cette approche du suivi reposait sur deux hypothèses importantes. Premièrement, elle supposait que les gouvernements nationaux pourraient ou voudraient étendre une protection adéquate aux rapatriés à court ou moyen terme, permettant ainsi au HCR de cesser progressivement ses activités, ou, si tel n'était pas le cas, que d'autres intervenants politiques, militaires ou de défense des droits de l'homme pourraient fournir cette protection. Et deuxièmement, elle supposait que le suivi contribuerait à éviter la discrimination à l'égard des rapatriés.
La première hypothèse était que le suivi du HCR serait nécessaire au début du processus d'extension de la protection nationale, et qu'il pourrait ensuite être progressivement mis fin à ces activités dans un laps de temps limité. En fait, le caractère interne de la plupart des conflits contemporains, et la prévalence d'Etats faibles ou en échec dans de nombreux pays d'origine donnent à penser que cette hypothèse peut être problématique dans de nombreux cas. Lorsque les Etats n'ont pas les capacités et les ressources suffisantes pour accomplir leurs tâches fondamentales de distribution et de protection, le processus d'extension de la protection nationale ne sera pas assuré.
Au lendemain de la Guerre froide, des actions internationales complexes de maintien de la paix ont été mises en place en Bosnie, au Cambodge et en Somalie, pour tenter de fournir les conditions nécessaires à la reconstruction et à la réconciliation, même en l'absence d'une protection nationale efficace. Au début des années 90, le HCR a commencé à compter de plus en plus sur les autres acteurs multilatéraux pour qu'ils créent le climat politique et de sécurité nécessaire à la réintégration efficace des rapatriés. Il a également accordé davantage d'importance au rôle des institutions de défense des droits de l'homme, notamment à la présence sur le terrain du Haut Commissaire aux droits de l'homme. Dans certains pays d'origine, le HCR a pensé qu'il pourrait transférer le suivi des droits de l'homme aux agences régionales ou aux institutions des Nations Unies, une fois mises en place les activités initiales de suivi des rapatriés.
Toutefois, les choses ont été plus difficiles que prévu. Cette difficulté est notamment due au fait que l'élan initial manifesté à la fin de la Guerre froide pour résoudre les conflits internes est en grande partie retombé. Les opérations complexes du début des années 90 ont représenté une période exceptionnelle d'engagement international dans la consolidation de la paix. Or, cette attitude correspondait davantage à un dividende de la paix de l'après Guerre froide qu'à l'émergence d'un nouveau paradigme d'engagement au niveau international. Les espoirs d'une extension et d'un renforcement de la capacité de suivi des droits de l'homme des Nations Unies ont indéniablement été irréalistes, vu le niveau de ressources fourni par la communauté internationale. Espérons que l'importance accrue que prend le Haut Commissaire aux droits de l'homme posera les fondements d'une collaboration future.
Néanmoins, même si cet appui existe à l'avenir, il peut ne pas être un moyen adéquat de promouvoir ou de renforcer la protection nationale de l'Etat, et ne pas être viable à long terme. Si les opérations complexes de consolidation de la paix cherchaient à combler le vide laissé par des Etats faibles ou en échec, elles n'ont pas résolu les causes profondes de l'incapacité de l'Etat à fournir une protection nationale. Dans les situations où l'Etat est fondamentalement faible, et où la société civile est fragile et divisée, les violations des droits de l'homme et les persécutions sont en fait la manifestation de problèmes plus profonds. L'idée que le suivi des violations des droits de l'homme peut avoir un effet dissuasif repose sur l'hypothèse qu'en fin de compte, l'Etat est capable de fournir cette protection. Toutefois, souvent, l'Etat ne peut pas - ou ne veut tout simplement pas - protéger ses citoyens contre la violence généralisée ou un conflit armé, ou contre des persécutions ou des violations des droits de l'homme perpétrées par des acteurs nonétatiques. Dans le cas du Tadjikistan par exemple, la législation visant à assurer que les rapatriés puissent récupérer leurs biens et leur emploi n'a pas pu être appliquée, à cause d'un manque de ressources et de l'incapacité de l'Etat à assurer l'application de la législation au niveau local.
En plus des activités de suivi, le HCR et les autres acteurs multilatéraux devraient se concentrer davantage sur les causes de l'insécurité et des violations des droits de l'homme, et sur les moyens de renforcer les capacités de l'Etat et de la société civile, pour éviter de telles violations. Des pas ont été accomplis dans cette direction, dans le contexte des opérations de retour récentes. Depuis le milieu des années 90, le HCR et d'autres agences, en particulier la Banque mondiale et le PNUD, se sont engagés dans toute une série de projets destinés à doter les pays de capacités. Le HCR a encouragé la constitution de capacités judiciaires et juridiques nationales dans les pays d'origine, en particulier en Asie centrale, en Afrique australe, au Rwanda, en Amérique centrale et en Bosnie. Au Rwanda, il a fourni une assistance et une formation sur le système judiciaire, les droits de propriété et de succession. Il a également aidé un certain nombre d'autres ministères ayant affaire aux problèmes de réfugiés et de rapatriés, et a travaillé avec l'administration locale et nationale à l'élaboration et à la mise en oeuvre de projets sur la propriété, l'éducation, la santé, l'agriculture et les services communautaires.
Vu le rôle essentiel des structures de la société civile dans la promotion de la réconciliation, l'organisation s'attache aussi de plus en plus à renforcer les capacités des ONG locales et des groupes communautaires. Lorsque les partenaires d'exécution traditionnels - en particulier les structures gouvernementales - sont réticentes à encourager la réconciliation ou rencontrent des obstacles, il peut s'avérer plus constructif de trouver d'autres groupes et structures d'appui. Cette constitution de capacités peut consister à planifier et à mettre en oeuvre des projets qui font intervenir et profiter des pans de la communauté qui ne recoupent pas les parties au conflit. Le fait d'encourager la société civile à participer à des projets conjoints fournit des intérêts et des sujets d'investissement communs aux communautés. Cela contribue également à mettre l'accent sur des besoins et des intérêts mutuels qui ne sont pas déterminés par l'identification à différentes parties au conflit. Les ONG locales des pays de la CEI ont reçu le soutien du HCR sous la forme de bourses, de programmes de formation et d'échange. Ces activités ont été entreprises afin de renforcer la société civile, de promouvoir la paix et d'éviter une résurgence du conflit.12 Au Guatemala, la constitution de capacités par le HCR a favorisé la résolution du différent en soutenant les ONG locales et nationales, les municipalités et les groupes de femmes.13
Toutefois, ces activités restent limités et se heurtent à de nombreux obstacles. Premièrement, l'objectif qui consiste à promouvoir la réconciliation et à renforcer la société civile est difficile à définir en termes concrets et les résultats ne sont pas faciles à évaluer. Investir dans des partenaires non traditionnels peut entraîner davantage de risques, et peut parfois ne pas apporter de résultats immédiats ou tangibles. En outre, promouvoir l'autonomie de tels acteurs implique autoriser les groupes à définir leurs propres objectifs, et non pas seulement mettre en oeuvre les objectifs définis par le HCR. Deuxièmement, les mécanismes de la société civile ne doivent pas devenir le seul centre d'intérêt des mesures de constitution de capacités : de telles activités doivent aller de pair avec la poursuite de l'appui aux structures gouvernementales. Travailler exclusivement avec les ONG locales peut faire naître des sentiments de ressentiment, et en l'absence d'appui gouvernemental, ces mécanismes ne seront pas viables à long terme. Enfin, il manque aux activités de constitution de capacités un cadre général dans lequel définir les objectifs, les principes directeurs et les meilleures pratiques. Un tel cadre doit également permettre de différencier les approches nécessaires pour les Etats faibles, en échec et contestés, et, celles qui dépendent des besoins de reconstruction et de réconciliation. Enfin, il est impératif de disposer d'un cadre commun, pour coordonner les activités multilatérales.
La deuxième grande hypothèse sur laquelle reposaient les activités de suivi était que ce suivi était un moyen efficace pour le HCR de s'assurer que les populations rapatriées jouissaient d'un niveau de protection et de respect des droits de l'homme équivalent à celui des autres populations. Les normes de protection des rapatriés étaient donc considérées par rapport aux normes nationales générales de protection, l'objectif étant d'assurer l'absence de discrimination entre les rapatriés et les communautés d'accueil.14 Pourtant, dans le contexte de fuites causées par un conflit interne, l'objectif consistant à élever le niveau de sécurité et de respect des droits de l'homme des rapatriés à celui des autres populations peut aboutir à adopter le « plus petit commun dénominateur » en matière de protection.
De surcroît, lorsque le déplacement forcé provient d'un conflit interne généralisé ou de la violence armée plutôt que de persécutions individuelles, certaines approches du suivi des droits de l'homme des rapatriés peuvent nuire à la réconciliation. Lorsque les rapatriés et les populations locales courent les mêmes risques, l'idée de traiter de manière séparée les rapatriés peut être source de ressentiment et exacerber des tensions existantes. En clair, lorsque les rapatriés ont besoin d'une protection supplémentaire parce qu'ils continuent d'être exposés aux persécutions, ou d'être persécutés en raison de leur ancien statut de réfugié, le HCR doit veiller à ce que leurs droits de l'homme soient respectés, y compris par des amnisties et des garanties spéciales le cas échéant. Cependant, dans la transition de la guerre à la paix, les rapatriés ne courent pas nécessairement un risque plus grand que le reste de la population, et le HCR doit être sensible aux effets possibles de cette forme de suivi. Ces considérations ont été prises en compte dans d'autres types d'activités, comme l'assistance au développement en Bosnie. Comme l'a fait remarquer en substance un document récent du Groupe de travail sur les questions humanitaires, le HCR encourage ses partenaires qui participent à l'assistance au développement à veiller à ce que les investissements profitent à la fois aux personnes déplacées de retour et à leurs futurs voisins dans la communauté d'accueil. Cette approche dynamique, fondée sur la communauté, encouragera le retour dans la paix et la tolérance.15 Des considérations parallèles doivent guider les approches du suivi des droits de l'homme. En effet, les exigences de la protection des rapatriés doivent être définies en fonction des causes du conflit et du déplacement forcé, de la mesure dans laquelle le conflit et son règlement ont pris en compte ces causes, ainsi que de la volonté et de la capacité de l'Etat à étendre sa protection à tous ses citoyens. Le retour après un conflit ethnique peut notamment nécessiter une approche plus sensible du suivi des rapatriés que le retour après des actes de violence généralisée, sans cible précise.
Vu ces problèmes, les approches multilatérales de la réconciliation peuvent nécessiter plus que des activités de suivi initiales : le suivi doit alors être complété par des activités visant à promouvoir l'équité, la justice, la démilitarisation et les activités fondées sur la communauté. Premièrement, dans certains scénarios, le concept de non-discrimination entre les rapatriés et les populations locales peut demander à être complété par le principe de l'équité dans la distribution des droits politiques, économiques et sociaux. Lorsque des pans de la population locale font aussi l'objet d'actes de discrimination au regard des droits de l'homme, ou que certaines régions du pays d'origine sont particulièrement dangereuses, le principe d'équité peut être un point de départ utile pour définir les besoins des rapatriés, des personnes déplacées à l'intérieur et des communautés d'accueil. Il implique la promotion de la justice politique et sociale, et la juste distribution des droits et des biens entre tous les citoyens. C'est un objectif qu'il est utile de prendre en compte pour tenter de résoudre le vaste éventail de problèmes matériels et de sécurité qui ont peut-être conduit au déplacement forcé.
En clair, les acteurs multilatéraux ne peuvent espérer résoudre les questions de répartition. L'accent doit surtout être mis sur la justice civile et politique, et, si besoin, sur le renforcement des droits de groupes minoritaires qui ont été persécutés. Ils tenteront également d'éviter l'apparition de nouveaux schémas de discrimination. Dans des cas exceptionnels, où la question des ressources économiques est une source de controverse majeure et une cause de conflit, des mesures de redistribution peuvent s'imposer pour la paix et la réconciliation.
Deuxièmement, la réconciliation peut aussi nécessiter des mécanismes permettant d'instruire et de juger les crimes liés au conflit. La punition des crimes peut faciliter le processus de pardon et de rapprochement entre les victimes et les auteurs des crimes, et peut également éviter des crimes futurs. La justice dans ce sens est particulièrement importante lorsque les parties au conflit ont eu recours à la purification ethnique ou au génocide. Dans de tels cas, il est souvent impératif (bien qu'extrêmement difficile) que briser le cycle de l'impunité. Toutefois, la relation entre justice et réconciliation est loin d'être simple. Dans la transition de la guerre à la paix, les mécanismes servant à punir les crimes peuvent ne pas être considérés comme justes par toutes les parties au conflit, et il peut exister des tensions entre la justice et la promotion de la paix et de la réconciliation. Il est important que les agences de développement et de défense des droits de l'homme concernées soient sensibles à ces aspect, et évitent d'imposer une seule approche dans des contextes différents.
Une troisième composante de la réconciliation concerne le niveau de sécurité qui doit exister pour que les personnes puissent investir dans des relations de reconstruction. Le fait de surmonter les obstacles immédiats à la sécurité physique et matérielle par l'assistance et la réhabilitation permettra aux personnes de prendre des initiatives pour reconstruire leur moyens de subsistance. De même, cela fournira un environnement plus propice au compromis et à la confiance entre les parties au conflit, et entre l'Etat et les citoyens. Ce processus fera intervenir plusieurs composantes, dont la démilitarisation de la société et la réintégration des combattants. Le désarmement, la démobilisation et la réintégration des soldats sont cruciaux pour établir les conditions de la réconciliation, en particulier lorsque des sociétés entières ont été mobilisées des années de suite. Il faudra aussi souvent réformer le secteur de la sécurité de l'Etat, et notamment séparer ses fonctions de sécurité interne et externe, réformer la police civile et renforcer le système de justice.
4. Vers un cadre stratégique
Des discussions récentes entre les diverses agences des Nations Unies ont porté sur le concept de cadre stratégique pour la reconstruction. Ces propositions sont parties de la constatation que les approches actuelles présentaient des insuffisances. Elles visaient en particulier à tenter de résoudre les problèmes dans l'application du concept de continuum des secours au développement, la coordination interorganisations, et le manque d'impact et de viabilité des programmes. Il a été proposé que les organisations concernées utilisent un outil conceptuel commun pour définir, analyser et hiérarchiser les thèmes et les problèmes clés d'une situation donnée, et adopter des stratégies permettant de prendre en compte ces besoins, en se fondant sur des principes et des objectifs communs, les différentes organisations ayant des rôles complémentaires et clairement définis. Ce concept de cadre stratégique a été largement accepté par les donateurs et par les organisations, bien qu'il ait encore fortement besoin d'être affiné et qu'il faille ensuite l'appliquer concrètement.
La notion de cadre stratégique est un point de départ utile pour tenter de résoudre maints problèmes de réintégration mis en lumière dans le présente document. En procédant à une évaluation conjointe et en définissant une stratégie de reconstruction commune fondée sur des objectifs et des principes partagés, elle pourrait apporter une solution au problème de la rupture entre secours et développement. Elle pourrait aussi permettre aux acteurs multilatéraux d'incorporer l'objectif de la réconciliation dans leurs activités de reconstruction d'une manière plus complète. Enfin, un tel cadre pourrait faire naître une plus grande complémentarité entre les rôles et les activités des différentes agences. Dans la mesure où tous les acteurs adopteraient une stratégie, des objectifs et des principes communs, ils seraient contraints de résoudre le problème de divergence des priorités à un stade précoce de la planification.
Le cadre stratégique peut fournir un modèle permettant au HCR de revoir son approche des activités dans les pays d'origine et ses partenariats avec les autres agences. De manière plus générale, le HCR devrait jouer un rôle dans l'élaboration d'un cadre général des Nations Unies, afin d'incorporer les exigences de la réintégration durable dans les activités multilatérales. La contribution du HCR à ce cadre à l'échelle des Nations Unies devrait reposer sur son souci de qualité de la protection nationale. Cette contribution devrait mettre l'accent sur la relation étroite qui existe entre la réintégration et le processus plus vaste de consolidation de la paix. Si le HCR a pour rôle précis de se concentrer sur les personnes qui relèvent de sa compétence, il doit, pour parvenir à cet objectif, reconnaître l'importance d'activités multilatérales plus larges; et souligner que le réintégration est un élément essentiel du processus de consolidation de la paix. Tant l'ampleur du retour que le caractère des populations de retour peuvent avoir des implications importantes pour la réconciliation et le processus de réintégration. Les conflits au Libéria et en Bosnie-Herzégovine ont provoqué le déplacement de plus de la moitié de la population, tandis que plus d'un tiers ont été déplacés par la guerre en Afghanistan, en Angola, au Mozambique et au Rwanda. Dans de telles situations, le retour peut faciliter, ou au contraire empêcher la stabilisation de sociétés fragiles dans la transition de la guerre à la paix.
4.1 Composantes d'un cadre stratégique
L'élaboration d'un cadre stratégique pour une réintégration efficace fait intervenir trois composantes : analyser le contexte politique; définir les exigences nécessaires à la reconstruction et à la réconciliation; et formuler des principes directeurs communs pour les activités multilatérales.
Pour combler les lacunes qui existent actuellement dans son approche de la réintégration, le HCR a besoin d'un cadre qui lui permette d'identifier les obstacles à la protection nationale. Un tel diagnostique nécessite l'analyse de trois éléments majeurs : les causes de l'effondrement de la protection nationale; la nature du conflit et de son règlement et leur effet sur la capacité de l'Etat à fournir la protection nationale; et l'impact probable du rapatriement sur le processus de reconstruction et de réconciliation. De cette manière, le HCR et ses partenaires seront mieux à même de définir les entraves majeures à la protection nationale, et de tenter d'y remédier.
A partir de cette analyse du contexte politique, le cadre stratégique devrait identifier et hiérarchiser les composantes clés de la réintégration viable, ou les exigences nécessaires à l'instauration d'une protection nationale efficace. Les composantes suivantes peuvent être plus ou moins importantes pour la réintégration :
Reconstruction
satisfaction des besoins matériels immédiats des populations touchées par la guerre et des rapatriés;
déminage, désarmement;
réparation des infrastructures endommagées;
développement des services éducatifs et sociaux;
renforcement / réforme des institutions politiques et des structures administratives;
développement de la production et du commerce.
Réconciliation
suivi de la situation des droits de l'homme dans les communautés de rapatriés;
promotion de l'équité dans le domaine des droits économiques, sociaux et politiques;
mise en place des mécanismes de répression des crimes liés au conflit;
démilitarisation de la société et réintégration des combattants;
renforcement / réforme des systèmes judiciaire, civil et de police;
renforcement des structures de la société civile pour promouvoir la réconciliation.
Il est crucial pour l'idée de cadre stratégique de parvenir à un consensus sur les principes qui guideront ces activités. Le cadre stratégique ne doit pas reposer sur les considérations institutionnelles, budgétaires et fonctionnelles des acteurs multilatéraux, mais sur les principes nécessaires aux objectifs de reconstruction et de réconciliation. Du point de vue du HCR, l'accent devrait avant tout être mis sur l'importance de la protection nationale pour la réintégration viable. Deux principes directeurs sont essentiels à cet égard : la participation des acteurs locaux à la reconstruction et à la réconciliation; et la promotion de l'équité.
La participation des rapatriés, des communautés d'accueil et du gouvernement local est déterminante pour parvenir à la reconstruction durable. Cette participation aidera le HCR et ses partenaires à évaluer les besoins, et à s'assurer que les intervenants locaux et nationaux possèdent les connaissances et les compétences nécessaires pour poursuivre les activités de reconstruction. La viabilité ne sera possible qu'en faisant appel aux agences locales et aux organisations communautaires, et en développant leurs capacités. Lorsqu'il existe des tensions entre différentes parties de la communauté, l'engagement actif de groupes qui ne recoupent pas les divers camps peut aussi contribuer à faire naître des intérêts communs et amener les personnes à s'investir pour les mêmes objectifs. Vu l'importance que revêt la maximalisation de la participation, il est vital de fournir aux personnes les outils nécessaires pour participer de suite à la reconstruction. Même lorsque l'Etat et les citoyens sont prêts à coopérer pour reconstruire des structures sociales et économiques, des conditions minimales de sécurité matérielle et physique doivent exister. Les acteurs multilatéraux doivent trouver le juste milieu entre l'assistance immédiate et le fait d'encourager les personnes à prendre des initiatives autonomes : l'apport et les investissements initiaux doivent fournir les conditions qui permettent à ces personnes de participer à la reconstruction de leur propre vie.
Le renforcement des capacités du gouvernement doit s'accompagner d'incitations et de mécanismes qui assurent une distribution juste et transparente des droits et des ressources. L'équité implique l'absence de discrimination entre les différentes parties au conflit et entre les personnes déplacées et celles qui ne l'ont pas été, dans la répartition des ressources sociales, économiques, politiques et civiles. Elle appelle également des normes justes et appropriées de qualité des droits et des biens qui sont distribués. En tant que tel, le principe d'équité est essentiel à la réconciliation. Il doit limiter la possibilité pour les politiques gouvernementales et les activités multilatérales de favoriser certains groupes; et doit aussi s'attaquer aux causes du conflit, lorsque celles-ci sont liées à l'inégalité économique ou politique.
Le principe d'équité doit aussi être pris en compte dans toutes les activités des agences multilatérales. L'équité serait un complément utile à la notion de non-discrimination dans le contexte du suivi des rapatriés. De même, elle devrait être à la base des mesures destinées à améliorer les services sociaux, à reconstruire les infrastructures et à augmenter la production économique. Elle devrait aussi, le cas échéant, accorder une attention particulière aux besoins des pans de la société qui ont déjà été victimes d'actes de discrimination, et aux questions de distribution qui ont conduit au conflit. Enfin, elle devrait être un principe directeur dans le renforcement de la capacité de l'Etat et de la société civile.
4.2 Implications possibles de politique générale
Le cadre stratégique ne vise pas à fournir une réponse unique à toutes les situations de réintégration. Néanmoins, un certain nombre d'implications de politique générale ressortent de cette analyse :
Au niveau le plus général, le HCR devrait réexaminer ses activités de réintégration à la lumière de l'incertitude et de l'instabilité qui règnent dans de nombreuses situations de retour. Il lui faudra pour cela développer une capacité d'analyse politique dans les pays d'origine. La prise de décision sur la nature et l'ampleur de ses activités dans les pays d'origine devrait reposer sur une meilleure compréhension de l'état de la protection nationale, et des exigences de la reconstruction et de la réconciliation.
Le HCR devrait accorder une attention particulière à la relation entre retour et consolidation de la paix. Lorsque le rapatriement se produit dans le cadre d'un processus complexe de consolidation de la paix, l'organisation devrait systématiquement analyser le profil des personnes concernées, la nature et la durée de l'exil, ainsi que le calendrier et l'ampleur du rapatriement, et évaluer l'impact éventuel de ces éléments sur la réconciliation.
Le HCR doit aussi s'efforcer de mieux comprendre ses partenaires multilatéraux. Il doit notamment être plus sensible aux priorités, programmes et orientations des agences de développement, afin de faciliter les activités qui sont cohérentes et complémentaires.
Les activités dans les pays d'origine devraient aussi être adaptées à la situation précise qui prévaut dans le pays d'origine, au mouvement de rapatriement et aux activités des partenaires multilatéraux. Le HCR abordera chaque situation de réintégration de manière différente, en fonction de la raison pour laquelle la protection nationale fait défaut, et de la présence d'autres acteurs. En outre, le HCR et ses partenaires doivent reconnaître qu'il ne sera pas toujours possible de se retirer rapidement. Là encore, le calendrier doit être souple.
Le processus de définition des besoins et de planification des activités pour la reconstruction et la réconciliation doit débuter longtemps avant le rapatriement. Cela signifie que les acteurs du développement et de la défense des droits de l'homme doivent procéder à une évaluation commune des besoins et commencer à planifier les activités pendant le conflit. Qui plus est, les activités d'assistance dans le pays d'asile doivent, dans la mesure du possible, être conçues en fonction de ces besoins.
Le HCR doit utiliser le modèle stratégique proposé dans le présent chapitre comme base de sa contribution aux efforts qui sont actuellement déployés pour élaborer un cadre à l'échelle des Nations Unies. Le débat actuel sur la reconstruction doit tenir compte des besoins de la protection nationale et le HCR doit souligner la relation cruciale qui existe entre réintégration efficace et consolidation de la paix.
1 Ce document est une version résumée d'un document disponible au CDR.
2 Conclusion No. 40 (XXXVI) du Comité exécutif (1985).
3 Conclusion No. 18 (XXXI) du Comité exécutif (1980).
4 Dans ce document, « rapatriés » s'entend des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur du territoire revenant dans leur pays ou leur lieu d'origine.
5 Par exemple, comparaison entre le rapatriement vers le Mozambique ou la Namibie avec le rapatriement vers le Rwanda ou la Bosnie. Le premier s'est effectué dans le contexte d'un accord de paix négocié et durable. Pour le Rwanda et la Bosnie, la paix est extrêmement fragile et la résurgence d'un conflit violent ne peut être écartée.
6 Examen des stratégies de retrait du HCR : études de cas dans des pays d'origine choisis, Service d'inspection et d'évaluation, février 1997.
7 Voir Examen des stratégies de retrait du HCR : études de cas dans des pays d'origine choisis et Tadjikistan : leçons tirées d'une opération dans le pays d'origine, mars 1996, Genève.
8 Manuel sur le rapatriement librement consenti, DPI, 1996.
9 Déclaration du Haut Commissaire à la 52ème session de la Commission des droits de l'homme, Genève, 20 mars 1996.
10 En Bosnie, le HCR a parrainé l'organisation de lignes d'autobus à travers les lignes frontières entre les entités de Bosnie-Herzégovine et les retours inter-entités et intercommunautaires grâce au concept de « Villes ouvertes ».
11 Examen des stratégies de retrait du HCR : études de cas dans des pays d'origine choisis, Service d'inspection et d'évaluation, février 1997.
12 Rapport de l'Atelier du HCR sur la création de capacités dans les pays de la CEI, Bakou, Azerbaïdjan, 14-17 avril 1997.
13 Rapport de l'Atelier du HCR sur la création de capacités au Guatemala, Antigua, Guatemala, 10-12 juin 1997.
14 « En règle générale, les opérations de protection peuvent être graduellement interrompues si les rapatriés ne font pas l'objet de discriminations dans l'exercice des droits fondamentaux de l'homme ou si les institutions nationales fournissent la réponse appropriée au cas où la discrimination persisterait. » Examen des stratégies de retrait du HCR : études de cas dans des pays d'origine choisis, Service d'inspection et d'évaluation, février 1997. Voir également le Manuel sur le rapatriement librement consenti, DPI, 1996.
15 Opération de rapatriement et de retour en Bosnie-Herzégovine en 1997, HCR (HIWG/97/2), avril 1997.