Rapport de la réunion du 23 janvier du Sous-Comité plénier sur la protection internationale

EC/SCP/70

1. Le Sous-comité plénier sur la protection internationale (ci après le Sous-comité) s'est réuni le 23 janvier 1992 sous la Présidence de S.E. l'Ambassadeur de Suisse, Monsieur Bernard de Riedmatten. L'ordre du jour suivant a été adopté :

1) Plan de travail du Sous-comité;

2) Circonstances ayant cessé d'exister et clauses de cessation (EC/SCP/1992/CRP.1); et

3) Questions diverses.

Plan de travail du Sous-comité

2. Dans ses remarques introductives, le Président a appelé l'attention sur la lettre du 19 décembre 1991 du Directeur de la protection internationale exposant le plan de travail proposé suite aux consultations entre le Bureau du Comité exécutif, un certain nombre de délégations et le HCR. Les différentes questions proposées aux fins de discussion peuvent être classées dans deux catégories. D'une part celles qui revêtent un caractère spécifique, et où le consensus est possible à court terme (catégorie I), et, d'autre part, des questions plus larges déjà soulevées au sein du Groupe de travail sur les solutions et la protection, exigeant une réflexion à plus long terme (catégorie II). Le Président fait remarquer que la liste des questions n'est pas exhaustive et invite les délégations à proposer d'autres thèmes de discussion.

3. Le plan de travail proposé fait l'unanimité. Plusieurs délégations invitent le Sous-comité à examiner en priorité les questions plus spécifiques alors que d'autres délégations soulignent toutefois l'importance de discuter également des thèmes de portée plus générale. A cet égard, la coopération entre le HCR et les organes des droits de l'homme est considérée comme une question importante. Une délégation estime que la question de la protection des personnes relevant de la compétence du HCR sans être couvertes par la Convention de 1951 doit être considérée comme une question pratique et pertinente et pourrait même relever de la première catégorie. Une autre délégation propose le transfert de la catégorie I à la catégorie II de la notion de « pays sûr ». Cette délégation propose également que la question de la protection physique des réfugiés, un problème souligné dans la « Note sur la protection internationale » (A/AC.96/777), soit ajoutée aux questions relevant de la catégorie I alors que toute discussion sur le rapatriement librement consenti au sein du Sous-comité doit se limiter aux aspects de la question afférent exclusivement à la protection.

4. Bon nombre de délégations se demandent si le Sous-comité disposera du temps suffisant pour examiner et clore les discussions sur toutes les questions de la catégorie I bien qu'il soit toutefois admis que l'effort doive être fourni. Pour bon nombre d'entre elles, le fait que tous les projets de conclusion doivent être transmis aux capitales pose problème. L'adoption formelle doit donc être différée jusqu'à la prochaine réunion périodique ou à la session d'octobre du Comité exécutif. Concernant le calendrier des réunions ultérieures, plusieurs délégations demandent au Secrétariat de prendre en considération le calendrier des réunions des organisations internationales dont le Siège est à Genève et, dans ce cadre, d'accorder la priorité aux réunions du HCR dont les questions urgentes doivent être discutées.

5. Le Sous-comité adopte le plan de travail proposé moyennant les amendements suggérés par les délégations, à l'exception toutefois du transfert de catégorie de la notion de « pays sûr ». Le plan révisé figure en Annexe I.

Circonstances ayant cessé d'exister et clauses de cessation

6. Dans ses commentaires liminaires, le Directeur de la protection internationale fait remarquer que les bouleversements politiques, les problèmes de réfugiés plus complexes et plus tangibles, et l'accent mis sur le retour en tant que solution préférée ont rendu plus pertinentes encore les clauses de cessation au cours des années qui viennent de s'écouler. Le Directeur explique que la note d'information (EC/SCP/1992/CRP.1) présentée par le HCR résume les principales conditions qui, de l'avis de l'Office, doivent accompagner tout recours à la clause de cessation. Parmi ces conditions, il convient de citer la nécessité d'un examen exhaustif de la nature profonde et durable des changements sur une période de temps avant qu'une décision ne puisse être prise concernant l'application de cette clause. En outre, toutes les personnes concernées doivent pouvoir obtenir le réexamen de leur demande. Une crainte toujours fondée de persécution, ou d'autres raisons impérieuses découlant de persécutions antérieures, doit justifier le maintien du statut de réfugié. Pour les réfugiés qui ont noué des liens sociaux et économiques très forts dans le pays d'asile, il convient de mettre au point un autre statut approprié si le statut de réfugié n'est pas maintenu. Enfin, les Etats doivent prendre des mesures pour faire face de façon humaine aux conséquences que cela implique pour les personnes concernées, y compris, dans la mesure du possible, des dispositions facilitant le retour et la réintégration.

7. Le Directeur espère que ces points ressortiront dans les conclusions que le Sous-comité recommandera aux fins d'adoption. Il appelle également l'attention sur le fait que le lien entre la cessation et le rapatriement librement consenti n'est pas abordé dans le document. Tout en recommandant l'étude plus approfondie de cette question dans le cadre du débat sur le rapatriement librement consenti, il souligne l'importance de ne pas confondre les deux questions au plan des jugements et des critères à appliquer. Le document ne fait pas état non plus du lien entre la cessation et le pays sûr, compte tenu du fait que les discussions au sein du Sous-comité sur la signification et le contenu de la notion de pays sûr ne sont pas encore achevées. Le Directeur fait observer qu'une déclaration de cessation implique une évaluation des conditions dans le pays d'origine qui motivent la reconnaissance du statut de réfugié. On peut en conclure en principe que d'autres groupes dans ce pays ont des raisons valables de partir.

8. Présentant le document sur le même sujet préparé par le Gouvernement suisse, la délégation suisse souligne que l'intégralité des questions relatives à la cessation n'est pas couverte mais que ce document doit constituer une source d'inspiration pour le Sous-comité sur des aspects spécifiques, notamment la prise d'effet des décisions dans un cas individuel lorsque la cessation est déclarée. Les conséquences du retrait de statut doivent être analysées avec soin. Des difficultés inutiles doivent être évitées et tout autre statut préservant les droits acquis des réfugiés doit être examiné. La délégation suisse suggère que les critères d'application de la clause de cessation doivent être plus stricts que ceux qui régissent la détermination de pays sûr et que les procédures appliquées doivent fournir les garanties nécessaires, y compris le droit de tout réfugié concerné à faire réexaminer une décision d'appliquer la clause de cessation dans son cas.

9. Le Président se félicite de l'existence de ces deux documents qui se complètent bien, examinant, comme ils le font, la question sous des angles légèrement différents. Cette pratique, suggère-t-il, devrait être suivie dans les réunions ultérieures. Afin de focaliser la discussion sur la cessation, le Président propose aux délégations d'axer leurs remarques sur les aspects suivants de l'application de la clause de cessation, même si elles soulèvent d'autres points :

le type de changement requis pour pouvoir invoquer la clause de cessation;

la période requise pour évaluer la nature profonde et durable des changements;

le caractère souhaitable d'une harmonisation des processus décisionnels et du rôle du HCR;

les facteurs qui interdisent l'application de la clause de cessation dans un cas isolé;

les éléments pertinents pour juger si les liens sociaux et économiques établis par le réfugié dans le pays justifient une résidence permanente; et

les considérations d'ordre procédural à prendre en compte en cas de retour après la cessation

10. Dans les discussions qui ont suivi, les deux documents ont été salués comme complémentaires, équilibrés et précieux dans l'établissement du cadre des discussions. Un délégué reconnaît l'importance de la clause de cessation portant sur les circonstances ayant cessé d'exister mais suggère que d'autres clauses de cessation pourraient mériter une étude ultérieure. Bon nombre de délégations donnent aux participants des informations sur les approches adoptées au plan national ou sur la législation en vigueur dans leur pays concernant la cessation. Dans un certain nombre de pays, même lorsque les clauses de cessation ont été intégrées dans le droit interne, elles sont rarement invoquées dans la mesure où les réfugiés acquièrent un droit de résidence permanente peu de temps après leur admission. Dans un autre pays, on avance que les réfugiés n'obtiennent qu'un droit de séjour temporaire, ce qui rend d'autant plus pertinente la question de la cessation. Une délégation déclare que son pays a invoqué les clauses de cessation à plusieurs reprises et que cette expérience pourrait constituer une base valable de discussion au sein du Sous-comité.

11. Plusieurs délégations expriment vigoureusement l'opinion que le statut de réfugié est de nature intrinsèquement temporaire comme l'indiquent les termes de la Convention de 1951. Toutefois, la nécessité d'une application restrictive des clauses de cessation est soulignée par un certain nombre de délégations, compte tenu des conséquences que cela entraîne pour les personnes concernées. Un large consensus se dégage sur le fait qu'avant d'appliquer les clauses de cessation, il convient de s'assurer que les changements intervenus dans le pays d'origine revêtent un caractère fondamental et se fassent sentir dans les structures législatives, politiques et constitutionnelles prévalentes ainsi que sur la situation en matière de droits de l'homme. Plusieurs délégations demandent que les conditions préalables à l'application des clauses de cessation soient davantage précisées. D'autres délégations estiment qu'il n'est pas nécessaire d'établir une liste de ces conditions dans la mesure où elles ne seront ni représentatives, ni exhaustives. Une délégation considère que l'adhésion aux instruments relatifs aux droits de l'homme n'est pas une condition nécessaire et suffisante à l'application des clauses de cessation. Différentes perspectives régionales concernant ces instruments doivent en effet être prises en considération.

12. Certaines délégations soulignent la nécessité d'examiner le changement de circonstances par rapport aux éléments spécifiques ayant motivé l'octroi du statut de réfugié. A leur sens, la clause de cessation relative aux circonstances ayant cessé d'exister peut s'appliquer à des individus, ainsi qu'à certains groupes de réfugiés, sans que toutes les conditions soient nécessairement remplies pour l'application plus large à tous les réfugiés de ce pays. Sur la question de savoir si les clauses de cessation peuvent être appliquées à un groupe ou à un individu, plusieurs délégations estiment leur valeur pratique face à des groupes importants alors que d'autres délégations soulignent la nécessité, en vertu des lois de leur pays, d'aborder la question de la cessation de statut sur une base individuelle. Cette position est conforme à la lettre de la Convention de 1951. Le droit du réfugié concerné à demander le réexamen d'une décision d'invoquer la clause de cessation a été largement reconnu.

13. Il est généralement admis que tous les développements qui pourraient sembler attester des changements fondamentaux motivant l'application des clauses de cessation doivent être suivis sur une période de temps suffisante à l'établissement de leur caractère stable et durable. Certaines délégations estiment que la longueur de cette période ne peut être établie de façon formelle mais doit être raisonnable, compte tenu des circonstances qui prévalent dans le pays considéré.

14. Un certain nombre de délégation soulignent que les clauses de cessation ne peuvent être appliquées aux réfugiés qui, malgré des changements fondamentaux dans leur pays d'origine, ont toujours une crainte fondée de persécution, ou qui, pour des raisons impérieuses imputables à des persécutions antérieures, ont refusé de se réclamer à nouveau de la protection de leur pays. Un délégué fait remarquer que dans son pays ni la persécution par des agents autres que l'Etat lui-même, ni les persécutions antérieures ne sont considérées comme des raisons motivant l'octroi d'un statut de réfugié. Certaines délégations posent des questions concernant les droits des personnes à qui la cessation s'applique et qui, néanmoins, ont des droits acquis ou des liens sociaux et économiques forts dans le pays d'asile. La nécessité d'éviter des situations provoquant des difficultés inutiles a été reconnue par un certain nombre de délégations mais elles estiment que le maintien du statut de réfugié est inapproprié. Plusieurs délégations suggèrent qu'un autre statut, différent du statut de réfugié, y compris le statut de résident permanent, soit examiné afin de garantir la protection des droits acquis. Certaines délégations se demandent en particulier si les liens économiques en soi confèrent des droits à cet égard.

15. Il est généralement admis que la décision d'appliquer les clauses de cessation, en vertu de la Convention de 1951, incombent aux Etats contractants concernés. Plusieurs délégations estiment toutefois que le HCR pourrait jouer un rôle utile dans ce processus et invitent l'Office à définir ce que devrait être ce rôle. D'autres délégations estiment que les décisions quant à l'application des clauses de cessation relatives aux circonstances ayant cessé d'exister doivent être harmonisées entre les Etats, moyennant la participation du HCR et ne doivent être mises en oeuvre que sur la base d'un accord entre toutes les parties concernées, y compris le pays d'origine. Un délégué propose la création d'un cadre multilatéral afin de faciliter le processus décisionnel. Le HCR est invité à clarifier le rôle qu'il pourrait assumer dans ce cadre.

16. Plusieurs délégations suggèrent que les responsabilités et besoins du pays d'origine soient pris en considération de façon appropriée lorsque l'on applique les clauses de cessation. Les modalités du retour doivent être élaborées en étroite coopération avec le pays d'origine et la communauté internationale doit faciliter le processus de réintégration des rapatriés. Plusieurs délégations suggèrent qu'en cas d'application des clauses de cessation, les retours au foyer soient exclusivement volontaires. Une autre délégation souligne que le caractère volontaire du retour n'est plus de mise une fois la clause de cessation appliquée. D'autres délégations soulignent que, en cas d'application des clauses de cessation, le statut ultérieur des réfugiés dans le pays d'asile soit régi par les lois d'immigration de ce pays. Une délégation fournit des informations sur son expérience en matière de programmes de réintégration de réfugiés rentrant dans leur pays d'origine. Elle suggère que le coût de ces programmes soit partagé par la communauté internationale dans son ensemble et que le fardeau du retour et de la réintégration ne repose pas exclusivement sur les pays d'asile des réfugiés.

17. Un certain nombre de délégations s'interroge sur le lien entre les déclarations de cessation et la notion de « pays sûr » et demande que ce thème soit examiné de façon plus approfondie. Alors que certaines voient un parallèle étroit entre les deux, d'autres soulignent que, tant au plan des fondements que des objectifs, ces deux notions sont différentes et qu'en conséquence elles ne doivent pas être amalgamées. Certaines délégations estiment que la cessation doit être liée aux discussions plus larges sur les causes des flux de réfugiés et sur les procédures accélérées pour traiter des demandes manifestement infondées. Une délégation se demande si l'existence d'un programme de rapatriement librement consenti vers un pays d'origine doit être prise comme une indication selon laquelle le pays peut être considéré comme sûr afin que l'application des clauses de cessation puisse suivre le rapatriement librement consenti.

18. Une autre délégation affirme que les clauses de cessation ont en général une application limitée et qu'elles ne doivent en aucun cas devenir un mécanisme permettant de faire face à des situations pour lesquelles elles n'ont jamais été prévues. En particulier, elles ne doivent pas devenir un moyen d'ériger des obstacles à une régularisation du statut.

19. Répondant à une question, la délégation suisse explique que les critères énumérés au paragraphe 2, page 2 du document ont trait à des décisions concernant le caractère sûr d'un pays et ne se portent pas sur l'application de la cessation. Les critères en la matière doivent être considérés de façon plus restrictive dans la mesure où la cessation conduit au retrait du statut alors que le qualificatif de sûr accordé à un pays entraîne des présomptions vérifiables au cours des procédures d'asile.

20. Répondant aux questions, le Chef du Service des conseils juridiques du HCR confirme que l'élément temporel a trait à la nature stable et durable des changements et qu'aucune période de temps fixe ne peut être établie à cette fin, bien que la période de temps ait son importance. Elle fait remarquer que la persécution exercée par d'autres entités que l'Etat, et les raisons impérieuses découlant de persécutions antérieures, sont en général reconnues dans les instruments internationaux et transparaissent dans la pratique des Etats comme touchant directement à la détermination de statut et aux décisions de ne pas appliquer les clauses de cessation. Le HCR estime que les réfugiés ayant des liens sociaux et économiques forts dans le pays d'asile, souvent établis sur une longue période, méritent une considération spéciale eu égard aux possibilités de résidence permanente dans le pays d'asile. Pour ces réfugiés, un autre statut approprié, préservant les droits acquis, devrait être examiné. Concernant l'harmonisation des processus décisionnels, la proposition d'un cadre multilatéral vaut la peine d'être poursuivie et devrait être étudiée plus avant. Le rôle du HCR pourrait inclure le partage de l'information sur le pays d'origine et la participation à l'évaluation des changements intervenus. Les besoins du pays d'origine doivent être pris en considération lorsque l'on met en oeuvre la clause de cessation mais ce n'est pas nécessairement un élément permettant de décider quant et à qui les causes s'appliquent.

21. A l'issue du débat sur ce thème, le Secrétariat soumet à l'examen du Sous-comité le projet de conclusion suivant :

PROJET DE CONCLUSION

CESSATION DE STATUT EN RAISON DE CIRCONSTANCES AYANT CESSE D'EXISTER

Le Comité exécutif,

Notant que les clauses de cessation peuvent être invoquées lorsqu'un réfugié se réclame à nouveau d'une protection nationale ou lorsque les circonstances ayant motivé une crainte de persécution ont cessé d'exister de telle sorte que la protection internationale n'est plus ni nécessaire, ni justifiée;

Reconnaissant le caractère impérieux d'une approche rigoureuse concernant l'application des clauses de cessation, vu la nécessité de donner aux réfugiés l'assurance que leur statut ne fera pas l'objet de révisions constantes à la lumière de changements temporaires et superficiels de la situation prévalant dans le pays d'origine;

Soutient qu'avant de prendre une décision concernant l'application des clauses de cessation basées sur les « circonstances ayant cessé d'exister », les Etats doivent examiner de près le caractère fondamental des changements intervenus dans le pays d'origine, y compris les structures et modalités législatives, politiques, constitutionnelles prévalentes, le respect des instruments et des droits de l'homme ainsi que la situation globale en matière de droits de l'homme afin de certifier que les réfugiés concernés peuvent rentrer chez eux en toute sécurité et se réclamer à nouveau de la protection du pays dont ils ont la nationalité;

Souligne qu'un élément essentiel de cette appréciation est la nature durable des changements que seul le temps peut établir grâce aux différentes sources disponibles à cet égard, en particulier les organes des droits de l'homme et le HCR;

Reconnaît que les clauses de cessation relatives aux circonstances ayant cessé d'exister ne s'appliqueront pas aux réfugiés isolés qui, pour des raisons spécifiques, ont toujours une crainte fondée de persécution ou ont des raisons valables tenant à des persécutions antérieures de refuser de se réclamer de la protection de leur pays, et que tous les réfugiés concernés par une décision d'appliquer ces clauses de cessation doivent avoir la possibilité, sur leur demande, de faire réexaminer cette application dans leur cas, sur la base de dossiers qui leur sont propres;

Recommande aux Etats d'envisager favorablement le maintien du statut de réfugié ou d'un autre statut approprié, préservant les droits acquis, aux personnes qui sollicitent une résidence permanente dans le pays d'asile sur la base de liens sociaux et économiques solides dans ce pays;

Recommande également que les procédures de mise en oeuvre d'une décision sur la cessation pour des individus ou des groupes soient clairement établies et connues de toutes les parties concernées et prévoient, dans toute la mesure du possible, des dispositions facilitant le retour, y compris les documents de voyage, la sécurité sociale, le transfert des avoirs et des biens personnels ainsi qu'une assistance à la réintégration dans le pays d'origine.

21. Les délégations conviennent de transmettre ce projet de conclusion à leur capitale pour examen. Le Secrétariat les invite à lui faire connaître toute suggestion d'amendement afin de pouvoir soumettre une version révisée de ce projet à la prochaine réunion périodique du sous-comité.

Questions diverses

22. Le président informe le Sous-comité qu'il prendra l'initiative de consultations avec les délégations sur l'ordre du jour et la date de la prochaine réunion. Sur la base des discussions au sein du Sous-comité, et dans la mesure où les délégués ont exprimé des réserves quant à la discussion de ces conclusions avant leur transmission dans les capitales, le Président proposera lors de ces consultations que la prochaine réunion examine le même jour les questions de la catégorie I, notamment l'apatridie et les aspects du rapatriement librement consenti relatifs à la protection. La question de la protection des personnes relevant de la compétence du Haut Commissaire non couvertes par la Convention de 1951 pourrait être la première question discutée au sein de la catégorie II. Le Secrétariat a étudié les calendriers d'autres réunions internationales et il apparaît que la prochaine réunion périodique pourrait avoir lieu dans la deuxième quinzaine de mars.

SOUS-COMITE PLENIER SUR LA PROTECTION INTERNATIONALE

REUNIONS PERIODIQUES DE LA QUARANTE-DEUXIEME SESSION PLAN DE TRAVAIL

CATEGORIE I

Circonstances ayant cessé d'exister et cessation;

Aspects du rapatriement librement consenti relatifs à la protection;

Apatrides;

Protection physique des réfugiés;

Mise en oeuvre de la Convention de 1951; Notion de « pays sûr ».

CATEGORIE II

Protection des personnes relevant du HCR non couvertes par la Convention de 1951;

Rôle préventif du HCR, y compris par le biais de la coopération avec les organes des droits de l'homme;

Protection et personnes déplacées à l'intérieur du territoire;

Responsabilité de l'Etat