Rapport de la réunion du groupe de travail de représentants gouvernementaux sur la question du sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse en mer

EC/SCP/21

Introduction

1. A sa trente-deuxième session, un octobre 1981, le Comité exécutif a prié le Haut Commissaire de convoquer un Groupe de travail composé de représentants des Etats maritimes et des Etats côtiers les plus concernés, d'éventuels pays de réinstallation, ainsi que des représentants des organismes internationaux compétents en la matière. Le Groupe de travail devait avoir pour tâche d'étudier les différents problèmes que posent le sauvetage, la débarquement et la réinstallation des personnes en quête d'asile ne mer, de définir des principes et des mesures qui permettraient d'apporter une solution à ce problème et de présenter un rapport sur la question au Comité exécutif à sa trente-troisième session.

2. A la suite de cette demande, la Haut Commissaire a convoqué un Groupe de travail qui s'est réuni au Palais des Nations, à Genève, du 5 au 7 juillet 1982. Le Groupe de travail a disposé d'une documentation de base, établie et rassemblée par la Haut Commissariats. Ces documents peuvent être obtenus sur demande. Une liste des participants est jointe au présent document (Annexe I).

3. En ouvrant la réunion au nom du Haut Commissaire, le Haut Commissaire adjoint a noté que les questions que la Groupe de travail était appelé à examiner étaient complexes. Il fallait, d'une part, respecter l'obligation fondamentale humanitaire de sauver les personnes en détresse; d'autre part il fallait que les capitaines et les propriétaires de navires aient l'assurance que les personnes sauvées pourraient être débarquées au premier port d'escale et que, dès lors leur responsabilité serait dégagée. Comme l'impossibilité de débarquer risquait d'amener des navires à ne pas répondre aux signaux de détresse de personnes en quête d'asile en mer, il fallait s'assurer que toutes les conditions seraient réunies pour qu'aucune raison ne puisse être invoquée pour s'abstenir d'opérer un sauvetage. Le problème du sauvetage en mer soulevait aussi des difficultés pour les Etats du pavillon des navires qui effectuaient des opérations de sauvetage en mer, les Etats côtiers et les pays de réinstallation et l'on espérait que le Groupe de travail aborderait ces diverses questions et s'attacherait à trouver des solutions raisonnables et mutuellement acceptables. Enfin, la Haut Commissaire adjoint a prié le Directeur de la Division de la protection internationale d'assumer la présidence de la réunion, au nom du Haut Commissaire.

4. La Directeur de la Division de la protection internationale a pris la présidence et a souhaité la bienvenue aux participants. Il a noté que la convocation du Groupe de travail était opportune, eu égard à l'afflux régulier de personnes en quête d'asile à bord d'embarcations et aux indications selon lesquelles des bateaux ne répondaient pas aux signaux de détresse lancés par certaines d'entre elles. Le problème du sauvetage en mer avait déjà été examiné par le Comité exécutif : l'examen le plus récent remontait à sa trente-deuxième session, en 1981. Le Comité avait pris acte que le sauvetage des personnes en quête d'asile avait été facilité par le prompt débarquement au premier port d'escale, l'assurance de garanties de réinstallation par les Etats du pavillon des navires effectuant les opérations de sauvetage en mer et l'existence d'une réserve spéciale de garanties de réinstallation, dans le cadre du plan DISERO. Il ressortait toutefois des statistiques récentes que les sauvetages se faisaient plus rares et que de nombreuses personnes en quête d'asile se noyaient parce que leurs embarcations ne tenaient pas la mer. Cette situation préoccupait vivement le Haut Commissariat et il fallait espérer que la communauté internationale adopterait toutes les mesures possibles pour encourager fermement le sauvetage des personnes en détresse en mer. A cet effet on serait amené à aborder le problème complexe du partage équitable des responsabilités dans le contexte de la solidarité international d'entre les Etats côtiers, les Etats du pavillon et les pays de réinstallation. Il était essentiel de trouver des solutions à ces divers problèmes, afin que les droits fondamentaux des personnes en quête d'asile soient pleinement respectés. Enfin, le Groupe de travail a aussi été prié d'examiner le problème des passagers clandestins qui, sans avoir la même ampleur que celui du sauvetage en mer, méritait néanmoins de retenir l'attention vu la similitude des questions qu'il posait.

Adoption de l'ordre du jour

5. Le Groupe a adopté à l'unanimité l'ordre du jour suivant

i) Débat général

ii) Normes juridiques internationales pertinentes

a) Importance du sauvetage des personnes en quête d'asile en mer, devoirs des capitaines des navires et nécessité d'encourager le respect de cette règle générale;

b) Problèmes liés au débarquement des personnes en quête d'asile sauvées en mer, eu égard particulièrement :

i) au rôle et aux intérêts des Etats du pavillon, des affréteurs et des propriétaires de navires,

ii) au rôle et aux intérêts des Etats des ports d'escale et autres Etats côtiers.

iii) Mesures concrètes

Application du principe de la solidarité internationale et du partage des charges, eu égard particulièrement :

a) aux garanties de réinstallation offertes par l'Etat du pavillon ou par le plan DISERO;

b) aux dispositions qui pourraient être prises pour élargir la participation au plan DISERO;

c) aux priorités en matière de réinstallation; à l'offre de moyens de réinstallation et aux dispositions requises à cet effet; aux cas difficiles.

iv) Problèmes relatifs aux passagers clandestins en quête d'asile

v) Adoption du rapport

Débat général (point 1 de l'ordre du jour)

6. Le représentant des Pays-Bas a résumé chronologiquement les événements qui avaient abouti aux problèmes actuels relatifs au sauvetage des personnes en quête d'asile en mer. Il a souligné que, lorsque le phénomène des personnes en quête l'asile quittant leur patrie sur de petites embarcations s'était posé pour la première fois en Asie du Sud-Est, ces personnes pouvaient en général débarquer au premier port d'escale. Toutefois, leur nombre croissant avait amené des Etats côtiers à adopter une attitude plus restrictive et à refuser le débarquement ou à ne l'autoriser qu'après des négociations prolongées, ou après avoir reçu des garanties de réinstallation. Cette attitude nouvelle avait provoqué des réticences chez les capitaines de navires, à sauver des personnes en quête d'asile en mer, et cette attitude à son tour avait suscité des inquiétudes dans la communauté internationale. Etant donné les préoccupations exprimées, la question avait été examinée à plusieurs reprises par le Comité exécutif et des mesures concrètes avaient été prévues pour faire face à la situation : assurance de garanties de réinstallation fournies par les Etats du pavillon et mise en place d'un plan d'offres de réinstallation au débarquement (DISERO) pour les cas où la réinstallation dans l'Etat du pavillon ne pouvait être envisagée. L'obligation évidente de sauver toute personne en détresse en mer, y compris les réfugiés, avait été reconnue par plusieurs instruments internationaux. Cette obligation incombait avant tout aux capitaines de navires; mais les Etats côtiers avaient aussi l'obligation d'aider au sauvetage. Toutefois, lors de l'adoption des instruments internationaux en la matière, on n'avait pas prévu que les personnes sauvées pourraient ne pas bénéficier y comme c'était le cas des personnes en quête d'asile - de la protection diplomatique de leur pays d'origine et ne pas pouvoir être renvoyées, dans ce pays. Comme le Comité exécutif l'avait réaffirmé à sa trente-deuxième session, les personnes en quête d'asile sauvées en mer devaient néanmoins être débarquées au premier port d'escale. En même temps, les Etats qui, du fait de leur situation géographique, étaient confrontés à un afflux massif de ces réfugiés devaient bénéficier d'une aide immédiate de la part d'autres Etats, en vertu du principe du partage équitable des charges. En l'occurrence, l'application de ce principe avait été tout à fait satisfaisante et avait permis à des centaines de milliers de réfugiés de bénéficier de l'asile et d'être réinstallés. Cet état de choses avait amené le Gouvernement néerlandais à suggérer que les Etats côtiers ne considèrent plus les garanties de réinstallation comme une condition préalable au débarquement. En supprimant cette obligation, on aiderait les capitaines de navires à s'acquitter de leur devoir de sauvetage. On comblerait aussi l'écart actuel entre les possibilités de réinstallation offertes aux personnes en quête d'asile qui atteignaient les Etats côtiers à bord de leurs propres embarcations et celles qui arrivaient après avoir été sauvées en mer par des navires de passage. Cet écart ne reposait sur aucune règle du droit international - qui exigeait la non-discrimination - et était inacceptable sur le plan humanitaire. Enfin, la suppression des garanties permettrait aussi de faire en sorte que les arrivées de réfugiés des Etats côtiers dans les pays de réinstallation s'opèrent plus méthodiquement.

7. La représentante de l'Australie a indiqué que le Gouvernement australien ne jugeait pas réaliste de vouloir élaborer des principes détaillés, ayant force obligatoire, sur la responsabilité des Etats à l'égard des personnes en quête d'asile sauvées en mer, d'une part, à cause des condition différentes et imprévisibles dans lesquelles des opérations de sauvetage pouvaient avoir lieu et, d'autre part, à cause de la réticence des Etats à se voir liés par des règles strictes. Les règles applicables actuellement n'avaient pas été élaborées, à l'origine, pour répondre à cette situation d'exode massif et la représentante de l'Australie estimait que la responsabilité des Etats devait être déterminée en fonction des circonstances propres à chaque cas. Bien entendu, certains grands principes devaient toujours être respectés par les Etats, notamment, ceux qui concernent le bien-être fondamental des personnes en quête d'asile et le non-refoulement. La notion de sauvetage traduisait aussi un devoir impérieux. Le principe clé, en toutes circonstances, était la solidarité internationale. L'attitude adoptée dans chaque cas devait être dictés par un sentiment de solidarité internationale et par des principes humanitaires appliqués au sens large; toutefois, il fallait aussi, pour que les mesures soient efficaces, tenir compte des réalités propres à chaque situation particulière. Des considérations d'ordre pratique appelaient l'amélioration des dispositions concrètes. Une de ces dispositions était la plan DISERO qui, selon l'Australie, avait, en gros, donné satisfaction, mais qui pouvait encore être amélioré. La délégation australienne formulerait ultérieurement des propositions précises touchant ce plan.

Normes juridiques internationales pertinentes (point 2 de l'ordre du jour)

8. En présentant cette question, M. S. Bari, conseiller juridique du HCR pour l'Asie du Sud-Est, a énuméré les divers instruments juridiques internationaux qui établissent clairement l'obligation de porter secours aux personnes en détresse en mer. Toutefois, en ce qui concerne le débarquement, les règles ne sont pas bien définies. Si le sauvetage et le débarquement vont généralement de pair, des problèmes se sont posés dans le cas des personnes en quête d'asile sauvées en mer dans le Sud-Est asiatique, d'abord parce que les intéressés sont très nombreux et ensuite parce qu'ils ne bénéficiant d'aucune protection diplomatique. Il convient toutefois, a dit M. Bari, d'aborder la question dans l'optique des principes relatifs à l'asile et, notamment, de la nécessité, reconnue par le Conseil exécutif, qu'en cas d'afflux massif, les personnes en quête d'asile doivent toujours se voir accorder refuge, au moins temporairement. En ce qui concerne les Etats du pavillon les obligations qui leur incombent, en plus du devoir de porter, secours aux personnes en détresse ne sont ni implicites ni explicites. Bien qu'ils ne soient nullement tenus d'accorder l'asile permanent, ils ont néanmoins accepté d'offrir des garanties de réinstallation, et certains pays dont le commerce maritime est important jugent qu'elles entraînent une charge trop lourde. Enfin, M. Bari a souligné l'importance de la solidarité internationale et du partage des charges pour trouver une solution aux divers problèmes mentionnés.

9. Lors du débat qui a suivi, la caractère absolu du devoir de porter secours aux personnes en détresse en mer a été unanimement reconnu. Plusieurs orateurs ont rappelé que ce principe avait été réaffirmé dans la Convention sur la droit de la mer, récemment adoptée (Article 98). Un orateur a estimé que l'obligation de porter secours n'était pas assez clairement définie et qu'il fallait y insister davantage. On devrait également mieux faire ressortir les responsabilités qui, outre celles des capitaines; incombent aux armateurs. Il a été reconnu qu'on ne pouvait en aucun cas reprocher à un capitaine d'un navire d'avoir effectué une opération de sauvetage. On a jugé néanmoins qu'il n'y avait pas lieu de chercher à redéfinir l'obligation et un orateur a souligné que l'on pouvait remédier aux lacunes par l'application efficace de la législation nationale. Un représentant a noté que l'obligation juridique consistait à porter secours aux personnes en détresse, ce qui ne signifiait pas nécessairement qu'il faille, dans tous les cas, prendre des personnes à bord. Il a ajouté que la problème des réfugiés qui prennent la mer en grand nombre avait créé une situation nouvelle, qu'on ne pouvait régler en imposant aux capitaines des obligations plus strictes. Une approche plus efficace pourrait consister à lutter contre les hésitations à porter secours en facilitant le débarquement.

10. A propos des observations touchant l'opportunité de modifier le caractère des obligations des capitaines en matière de sauvetage, l'obligation de porter secours aux personnes en mer et le fait d'autoriser les capitaines à ne pas tenir compte, dans certains cas, des instructions des armateurs, le représentant da l'Organisation maritime internationale (OMI) a dit que la siège de cette organisation n'avait été saisi d'aucune demande d'Etats Membres tendant à ce que des propositions dans ce sens soient examinée. Si, toutefois, la Groupe da travail formulait des propositions précises à cet égard, elles seraient portées à l'attention des organes intergouvernementaux appropriés de l'OMI, sous réserve que le HCR en fasse la demande en l'accompagnant d'un exposé des objectifs à atteindra. La représentant de l'OMI a indiqué aussi que neuf Etats étaient actuellement Parties à la Convention internationale sur la recherche et le sauvetage maritimes de 1979 et que ceci notamment entrerait en vigueur 12 mois après la date du dépôt du quinzième instrument de ratification ou d'adhésion.

11. Au sujet de la responsabilité des Etats côtiers en matière d'autorisations de débarquement, on s'est généralement accordé à reconnaître que la situation à cet égard était moins claire que pour l'obligation de porter secours. Si les personnes sauvées on mur étaient normalement autorisées à débarquer, rien n'était expressément prévu à cet effet dans les instruments internationaux pertinents. Des orateurs ont estimé qu'une obligation implicite découlait des instruments juridiques internationaux existants et que cette obligation n'était en rien modifié par la fait qu'il s'agisse de personnes en quête d'asile. D'autres représentants ont dit que rien dans les règles existantes n'obligeait les Etats côtiers à autoriser la débarquement et que la question devait être examinée dans le contexte plus large de la solidarité internationale et du partage des charges. En autorisant le débarquement, les Etats côtiers assumaient donc leur part des charges. Cette façon de voir a été réaffirmée par un représentant s'exprimant au nom des quatre pays membres de l'ANASE représentés à la réunion : Indonésie, Malaisie, Philippines et Thaïlande. Cas Etats ont estimé qu'ils avaient plus que d'autres assumé leur part des charges inhérentes aux problèmes des réfugiés en Asie du Sud-Est. D'autres orateurs ont dit qu'il existait certaines normes reconnues qui pouvaient aider à résoudre le problème du débarquement dans le cas des personnes en quête d'asile sauvées en mer. A cet égard, plusieurs orateurs ont appelé l'attention sur la conclusion que le Comité exécutif avait adoptée à sa trentième session, à savoir qu'en cas d'afflux massif de personnes en quête d'asile, ces personnes devraient toujours se voir accorder refuge, au moins temporairement. On a aussi évalué la conclusion que le Comité avait adoptée à sa trente-deuxième session, selon laquelle les personnes sauvées en mer doivent normalement débarquer au premier port d'escale. On a dit que le fait même de reconnaître ces principes exigeait des Etats côtiers qu'ils autorisant la débarquement des personnes on quête d'asile sauvées en mer.

12. Des représentants ont pensé que la responsabilité première à l'égard des personnes en quête d'asile sauvées un mer incombait à l'Etat du pavillon du navire ayant opéré le sauvetage. L'un de ces représentants a dit, au nom de son gouvernement, que, dès lors qu'une personne en quête d'asile était sauvée un mer par un navire battant son pavillon, elle était considérée comme remplissant lus conditions requises pour la réinstallation dans son pays. Un autre représentant a dit que son gouvernement avait pour principe de fournir les garanties de refuge temporaire, et non, de séjour permanent, car nombre de personnes en quête d'asile sauvées en mer souhaitaient, le moment venu, su réinstaller ailleurs. Plusieurs représentants ont estimé que si, en imposant une responsabilité à l'Etat du pavillon on allégeait la tâche de l'Etat côtier, il en résultait néanmoins une atteinte au principe du partage équitable des charges. On a généralement reconnu qu'il appartenait aux Etats du pavillon - de même qu'aux autres Etats faisant partie de la communauté internationale - d'alléger la tâche qui pesait sur les pays de premier asile lorsqu'ils devaient faire face à des afflux massifs de personnes. Un représentant a été d'avis qu'il incombait à l'Etat du pavillon de faire en sorte que les personnes en détresse en mer soient sauvées, mais qu'une fois le débarquement opéré, ses responsabilités touchant la partage des charges ne découlaient plus de sa qualité d'Etat du pavillon, mais da sa qualité de membre da la communauté internationale.

13. On a reconnu que la tâche première devait être d'élaborer des dispositions visant à faciliter le débarquement et la réinstallation de façon que les personnes en quête d'asile, en détresse en mer, puissent être sauvées. Plusieurs orateurs ont suggéré à cet égard que les Etats côtiers ne subordonnent plus le débarquement à des garanties de réinstallation. Les Etats côtiers concernés représentés à la réunion ont indiqué toutefois qu'ils n'étaient malheureusement pas en mesure de renoncer à cette condition.

Mesures concrètes (Point 3 da l'ordre du jour)

14. M. K. Feldmann, Chef de la Section de la réinstallation (HCR), a présenté cette question en citant le nombre de réfugiés sauvés un mer depuis 1980. Bien qu'en général, le courant des réfugiés en haute mer en Asie du Sud-Est ne se soit guère ralenti, le nombre de ceux qui ont été sauvés par des navires de passage a proportionnellement diminué. M. Feldmann a fourni des renseignements détaillés sur les divers stades du sauvetage et du débarquement, ainsi que sur les difficultés inhérentes à chacune de ces opérations. S'agissant du débarquement, ces difficultés venaient surtout des retards dus aux négociations menées entre les autorités portuaires et les Etats du pavillon en vue d'obtenir des garanties de réinstallation. Actuellement, le plan DISERO n'était pas utilisé au mieux et environ 600 places étaient encore disponibles. On pouvait en déduire que moins de personnes en quête d'asile étaient sauvées par des navires de libre immatriculation.

15. Lors du débat qui a suivi, un représentant s'est demandé s'il fallait limiter au premier port d'escale le débarquement des personnes en quête d'asile sauvées en mer. Il a appelé l'attention sur un cas récent où des personnes en quête d'asile n'avaient pas été autorisées à débarquer dans un port d'escale intermédiaire bien qu'une garantie de réinstallation ait été offerte. Un autre représentant a toutefois été d'avis que la pratique évoquée était justifiée, car sinon les navires de sauvetage pourraient être encouragés à se rendre dans divers ports où les personnes an quête d'asile pourraient plus facilement débarquer. La représentant de l'Organisation maritime internationale (OMI) a dit que la Division juridique de l'OMI n'avait connaissance d'aucun accord multilatéral officiel contenant des dispositions un vertu desquelles les personnes sauvées en mer devaient être débarquées au « prochain port d'escale ».

16. A propos des dispositions concrètes, plusieurs orateurs ont mentionné la possibilité de faciliter le débarquement soit en mettant au point des mécanismes nouveaux soit en améliorant ceux qui existent déjà. Un orateur a demandé si, en l'absence de garanties de réinstallation, les personnes en quête d'asile sauvées en mer ne pourraient pas être débarquées dans des centres provisoires en attendant que des dispositions soient prises un vue de leur réinstallation. D'autres représentants ont dit que la durée du séjour autorisée an cas de garantie pourrait être prolongée, par exemple, de trois à six mois. La représentant des Philippines, prenant la parole au nom des quatre pays membres de l'ANASE présents à la réunion, a dit que les personnes en quête d'asile sauvées un mer ne pouvaient être admises dans des centres d'acheminement que si elles étaient en possession de garanties de réinstallation fermes et que l'accumulation de cas résiduels n'était pas acceptable.

17. D'autres orateurs ont estimé que si les dispositions actuelles concernant le débarquement donnaient satisfaction, la possibilité de les améliorer, par exemple en prolongeant la durée du séjour, sous réserve de garanties de réinstallation, pouvait utilement être envisagée. Ils ont aussi été d'avis que des mesures qui risqueraient d'entraver le bon fonctionnement des dispositions existantes soulèveraient de nouveaux problèmes et devaient donc être évitées. Un représentant a noté que les problèmes auxquels le plan DISERO visait à répondre ne représentaient qu'un aspect mineur d'une opération de réinstallation beaucoup plus vaste.

18. Des représentants ont estimé qu'on pouvait trouver une solution au problème en élargissant le plan DISERO par une participation plus large des gouvernement et en l'appliquant à des catégories plus étendues de personnes en quête d'asile. Un représentant a proposé qui le plan soit aussi élargi de manière à englober non seulement des offres de réinstallation, mais encore des moyens da financement qui permettraient de prendre en charge le coût des opérations de sauvetage, du débarquement et de l'admission temporaire. La portée exacte du fonds resterait à déterminer mais les contributions pourraient aussi servir à financer certains coûts afférents à la réinstallation. Le DISERO deviendrait le DISERFO, soit Disembarkation Resettlement and Funding Offers (Offres de réinstallation au débarquement et de financement). Plusieurs représentants ont jugé cette suggestion intéressante et un document de travail officieux à ce sujet a été distribué sur leur demande. Tout en reconnaissant l'intérêt que présentait la suggestion, une représentante a dit que sa délégation y voyait des difficultés.

19. D'autres représentants ont appuyé la proposition tendent à compléter les dispositions actuelles par un plan un vertu duquel les Etats du pavillon fixeraient une limite supérieure annuelle aux offres du réinstallation de destinées aux personnes en quête d'asile sauvées en mer. Un aspect essentiel de ce plan serait la création d'une réserve d'offres inconditionnelles de réinstallation où le HCR pourrait puiser lorsque le plafond des offres faites par les Etats du pavillon serait atteint. Un plan de ce genre permettrait de planifier plus méthodiquement les opérations de réinstallation, tout on facilitant le débarquement puisque les conditions posées en matière de garanties de réinstallation seraient respectées. Il ne porterait pas atteinte au plan DISERO, qui continuerait à répondre aux objectifs spécifiques pour lesquels il a été créé.

20. A l'issue du débat sur les divers problèmes relatifs au sauvetage des personnes en quête d'asile un mer, le Groupe de travail a retenu les suggestions suivantes :

i) l'obligation de porter secours aux personnes en quête d'asile an détresse en haute mer est fondamentale et doit être strictement respectée et encouragée par les capitaines des navires, les armateurs et les Etats concernés. Il ne doit un aucun cas être reproché aux capitaines de navire d'avoir effectué une opération de sauvetage;

ii) en ce qui concerne le renforcement éventuel de l'obligation de porter secours en mer, le HCR devrait rester en contact avec l'OMI, afin de déterminer quelles mesures prendre à cet effet;

iii) le respect de l'obligation de porter secours doit être encouragé : à cette fin, il faut supprimer autant que possible tous les obstacles au sauvetage, s'agissant notamment des frais et du débarquement des personnes cherchant asile;

iv) conformément à la conclusion que la Comité exécutif a adoptée à sa trente-deuxième session, au sujet des problèmes que pose le sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse on mer, et conformément à la pratique internationale établie, les personnes en quête d'asile sauvées en mer doivent normalement être débarquées au premier port d'escale. En outre, en cas d'arrivées massives, les personnes en quête d'asile sauvées en mer doivent toujours être admises, temporairement au moins. Tous les Etats doivent contribuer à faciliter le débarquement en respectant les principes de la solidarité internationale et du partage équitable des charges un offrant des possibilités de réinstallation;

v) eu égard aux principes énoncés à l'alinéa précédent, les Etats côtiers devraient recevoir les garanties voulues, de façon à n'être pas aux prises avec des groupes résiduels des cas non réglés;

vi) la bonne volonté dont plusieurs Etats du pavillon ont fait preuve en offrant des garanties de réinstallation a permis des opérations massives de débarquement et a contribué à encourager le sauvetage des personnes en quête d'asile en haute mer. En attendant l'assouplissement éventuel des exigences touchant les garanties de réinstallation ou l'adoption d'autres mesures, il est souhaitable que la pratique actuelle soit maintenue, sous réserve des améliorations qui pourraient être apportées. Ces améliorations pourraient, par exemple, consister à accélérer les garanties de réinstallation et/ou à prolonger la durée de l'autorisation de séjour, sous réserve de garanties de réinstallation;

vii) le plan d'offres de réinstallation au débarquement (DISERO) s'est révélé très utile car il a permis d'offrir des garanties de réinstallation lorsqu'elles ne pouvaient être fournies par l'Etat du pavillon. Il faudrait cependant prévoir, selon les besoins, des possibilités supplémentaires de réinstallation dans la cadre du plan DISERO, inviter et encourager d'autres gouvernements à y participer;

viii) la possibilité d'élargir le plan DISERO pour y inclure des moyens de financement (DISERFO) mérite aussi de retenir l'attention;

ix) on pourrait envisager également de remplacer et/ou de compléter les dispositions actuelles relatives aux garanties de réinstallation par un plan plus général et plus détaillé englobant les Etats du pavillon et d'autres pays, dont les pays de réinstallation. En vertu de ce plan, il incomberait aux Etats du pavillon d'offrir des possibilités de réinstallation dans des limites précises, qui seraient fixées en consultation avec le HCR. Pour assurer le partage équitable des charges, d'autres Etats qui peuvent faire des offres de réinstallation an mettraient un certain nombre à la disposition du HCR inconditionnellement. Les Etats du pavillon pourraient aussi participer à ce plan général en faisant des offres supplémentaires. Le plan pourrait aussi comprendre des moyens de financement. L'un des objectifs du plan serait d'accélérer les démarches et de les rendre plus efficaces que le système actuel. Un autre objectif serait de faire en sorte que le débarquement ne soit plus subordonné, comme jusqu'à présent à l'offre de garanties formelles de réinstallation dans un pays, et de faciliter ainsi la sauvetage des personnes en quête d'asile un mer grâce à la coopération de tous les Etats.

21. La Groupe de travail a estimé que les diverses suggestions formulées ci-dessus devraient faire l'objet d'une étude de faisabilité qu'entreprendrait le HCR; il en examinerait aussi les incidences et présenterait un rapport préliminaire à ce sujet au Comité exécutif à sa trente-troisième session.

Problèmes relatifs aux passagers clandestins on quête d'asile (Point 4 de l'ordre du jour)

22. Le Chef de la Section des questions juridiques générales (HCR), M. F.E. Krenz, lorsqu'il a présenté ce point, a précisé la différence entre les passagers clandestins en quête d'asile et les personnes en quête d'asile sauvées en mer; cette différence tient essentiellement au mode d'embarquement. Les problèmes du débarquement sont analogues. Le nombre des cas de passagers clandestins est faible, mais les problèmes qu'ils posent sont en revanche relativement plus complexes et il serait bon de parvenir un consensus entre les Etats quant à la manière A les résoudre. La Convention internationale de 1965 sur les passagers clandestins mentionne expressément le cas des personnes un quête d'asile, mais elle n'est pas encore entrée en vigueur. On peut considérer que les passagers clandestins en quête d'asile sont dans la même situation que les autres personnes en quête d'asile arrivant à la frontière d'un Etat. Certains Etats jugent qu'il incombe d'abord à l'Etat du pavillon d'accueillir des passagers clandestins mais l'absence d'un lien avec l'Etat du pavillon, il faut tenir compte des intentions de l'intéressé.

23. Lors du débat qui a suivi, des participants ont été d'avis que les passagers clandestins en quête d'asile devaient, en gros, être traités comme les autres personnes en quête d'asile. On a évalué à cet égard l'alinéa h iii) et iv) des Conclusions relatives aux réfugiés sans pays d'asile, que le Comité exécutif a adoptées à sa trentième session; selon ces participants, ce texte devrait pouvoir être appliqué aussi aux passagers clandestins en quête d'asile. Plusieurs représentants ont mentionné le caractère fortuit du lien existant entre le passager clandestin en quête d'asile et l'Etat du pavillon. Un représentant a aussi appelé l'attention sur le caractère fortuit du lien existant antre la passager clandestin et le pays du premier port d'escale.

24. Des participants ont dit que lorsque des passagers clandestins arriveraient dans leur pays, leur demande d'asile serait examinée selon la procédure prévue en la matière. Quant à savoir s'ils remplissaient ou non les conditions requises pour obtenir le droit d'asile, c'était une autre question qu'il fallait trancher selon les circonstances propres à chaque cas. Un représentant a dit que, lorsqu'un passager clandestin en quête d'asile arrivait dans un Etat qui, lui était Partie à la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et où il existait des procédures relatives à l'asile, il était difficile de ne pas l'en faire bénéficier. Toutefois, vu la nature du problème, on ne pouvait guère fixer de règles strictes.

25. Un autre participant a dit que, dans son pays, si l'on jugeait qu'un passager clandestin ne remplissait pas les conditions requises pour l'octroi de l'asile ou pour réinstallation dans la pays, on estimait que la responsabilité ultime de l'intéressé incombait à l'Etat du pavillon.

26. Selon une représentante, chaque cas devait être considéré individuellement et il fallait rechercher des solutions concrètes, plutôt que de chercher à établir des normes juridiques. Selon elle, la responsabilité première, s'agissant des passagers clandestins en quête d'asile incombait au HCR, qui devait rechercher la solution durable la plus appropriée. Cette participante a dit aussi qu'il serait bon de connaître la pratique actuelle des Etats s'agissant tant des passagers clandestins en quête d'asile que du sauvetage un mer, et alla a formulé une suggestion, appuyée par un autre représentant, tendant à ce que le HCR établisse un recueil de ces pratiques.

27. Des représentants ont fait ressortir le caractère souvent complexe des cas de passagers clandestins un quête d'asile, qui exigeaient la recherche de solutions inspirées de considérations strictement humanitaires. C'était au HCR qu'il appartenait de rechercher ces solutions.

28. Deux représentants ont dit que, lorsque toutes les possibilités da réinstallation avaient été épuisées, c'était l'Etat du pavillon qui devait résoudre le problème résiduel.

29. A l'issue du débat sur la question des passagers clandestins un quête d'asile la Groupe de travail a formulé les principes suivants

i) les passagers clandestins doivent, comme les autres personnes en quête d'asile; être protégées contre la retour forcé dans leur pays d'origine, en vertu du principe de non-refoulement;

ii) Il faut reconnaître qu'il n'existe pas actuellement de règles internationales positives traitant expressément des passagers clandestins en quête d'asile sur lesquelles s'appuyer pour définir les responsabilités respectives des Etats concernés; mais le cas de ces personnes mérite l'attention spéciale qu'exige leur situation;

iii) les intéressés doivent, autant que possible, être autorisés à débarquer au prochain port d'escale et il faut faire en sorte que leur demande d'asile soit examinée selon les procédures en vigueur dans la pays concerné;

iv) le HCR doit, le cas échéant, être prié de prêter son concours pour la recherche d'une solution durable.

Groupe de travail sur la question du sauvetage des personnes en quête d'asile en détresse en mer, (Genève, 5-7 juillet 1982)

Liste des participants

Président M. Michel MOUSSALLI Directeur de la Division de la protection internationale

Représentants

ALLEMAGNE M. F. LAMBACH Premier Conseiller, Mission République fédérale d'Allemagne permanente à Genève

AUSTRALIE Mlle Erika FELLER Premier Secrétaire, Mission permanente à Genève

CANADA M. M. J. MOLLOY Conseiller, Mission permanente à Genève

DANEMARK M. M. BENDIX Chef de Division, Ministère des affaires étrangères

Mlle S. JENSEN Commissaire de police adjoint, Ministère du contrôle des étrangers

M. A.P. CHRISTENSEN Secrétaire général, Conseil danois pour les réfugiés

ETATS-UNIS D'AMERIQUE M. R. PAIVA Fonctionnaire chargé des réfugiés et des migrations, Mission permanente à Genève

FRANCE Mme M. S. WATINE Chargé de mission, Ministère des relations extérieures

Mlle S. CARTA Deuxième Secrétaire, Mission permanente à Genève

GRECE M. T. HALKIOPOULOS Conseiller juridique spécial adjoint, Ministère des affaires étrangères

M. C. IVRAKIS Premier Conseiller, Mission permanente à Genève

INDONESIE M. Jono HATMODJO Directeur général Relations sociales et culturelles et information extérieure Département des Affaires étrangères

M. Roeslan SOERCSO Fonctionnaire supérieur, Département des affaires étrangères

M. Witjaksana SOEGARDA Fonctionnaire, Département des affaires étrangères

Mlle Djudju DJUBAEDAH Attaché Mission permanente à Genève

ITALIE M. G. KOJANEC Conseiller juridique, Ministère des affaires étrangères

JAPON M. Takashi SAITO Division des affaires juridiques Ministère des affaires étrangères

M. Kunio SHIMIZU Premier Secrétaire, Mission permanente à Genève

MALAISIE M. Azman NAZIR Premier secrétaire, mission permanente à Genève

NIGERIA M. Olufemi OWOAJE Conseiller, Mission permanente à Genève

NORVEGE M. Raghar ASKHEIM Chef de Division, Ministère de la justice

M. Vegard ELLEFSEN Ministère des affaires étrangères

PAYS-BAS M. M. Den HOND, Section de l'asile, Ministère des affaires étrangères

Mme Trienke KOK Chef de la Section des réfugiés Ministère de la prévoyance sociale

M. Hilbrand NAWIJN Chef de la Section de l'asile Ministère de la justice

M. Hans VAN DEN DOOL Premier secrétaire, Mission permanente à Genève

PHILIPPINES M. A. MANGUIAT Directeur, Ministère des affaires étrangères

M. C.V. ESPEJO Attaché, Mission permanente à Genève

ROYAUME-UNI M. J. SIDDLE Conseiller juridique adjoint le Foreign and Commonwealth Office

M. B.D. ADAMS Deuxième secrétaire, Mission permanente à Genève

THAILANDE M. V. BHINYOYING Conseiller, Mission permanente à Genève

M. F. AMAR Chef de la Division, Agence centrale de Recherches

COMITE INTERNATIONAL DE LA CROIX ROUGE (CICR)

M. C. WENGER Membre de la Division juridique Genève

M. D. HUNTER Genève

COMITE INTERGOUVERNEMENTAL POUR LES MIGRATIONS (CIM)

M. F.D. MASSON Directeur, Bureau de liaison, Genève

ORGANISATION MARITIME INTERNATIONALE (OMI)

HCR M. M. MOUSSALLI Directeur de la Division de la protection internationale

M. I.C. JACKSON Directeur adjoint

M. M. FARTASH Directeur-adjoint

M. K. FELDMANN Chef de la Section de la réinstallation

M. F.E. KRENZ Chef de la Section des questions juridiques générales

M. S. BARI Conseiller juridique pour l'Asie du Sud-Est

Mlle B.J. GRAINGER Juriste