Rapport de l'Ambassadeur Félix Schnyder : Attaques militaires contre des camps ou des zones d'installation de réfugiés en Afrique australe et ailleurs

EC/SCP/26

1. A sa trente-deuxième session, le Comité exécutif a noté avec une profonde préoccupation les attaques militaires inhumaines, dirigées contre des camps de réfugiés en Afrique australe et ailleurs, qui sont cause d'une détresse extrême et d'épreuves indicibles pour les réfugiés et a demandé au Haut Commissaire d'étudier les graves problèmes humanitaires que posaient les attaques militaires contre les camps et les zones d'installation de réfugiés dont s'occupe le HCR, et la nécessité de prendre des mesures spéciales pour protéger ces réfugiés, garantir leur sécurité, et de faire rapport à ce sujet au Comité exécutif dès que possible ». (A/36/12/Add.1, paragraphe 57 1) h))

2. Conformément à cette conclusion du Comité exécutif, le Haut Commissaire a procédé à des consultations avec un certain nombre de gouvernements concernés, le secrétariat de l'organisation des Nations Unies et le comité international de la Croix-Rouge. Il m'a ensuite demandé de passer en revue les divers aspects du problème.

3. Je me suis mis au travail en août 1982. J'ai été en mesure de présenter au Haut Commissaire un rapport préliminaire (EC/SCP/23), qui a été étudié par le Sous-Comité plénier sur la protection internationale lors de sa septième session, puis par le Comité exécutif à sa trente-troisième session en octobre 1982. A cette occasion, le Comité « a exprimé l'espoir que cette étude mène à l'adoption de mesures qui mettraient les camps et zones d'installation de réfugiés davantage à l'abri que par le passé ». Il a également souligné le caractère d'urgence de la question et exprimé l'espoir de recevoir mon rapport définitif le plus tôt possible et d'avoir la possibilité d'en examiner la teneur dans un avenir proche, au plus tard en septembre 1983 » (A/37/12/Add.1, paragraphe 70 3) d) e)).

4. Les préoccupations exprimées par le Comité exécutif à ce sujet lui ont été inspirées par un certain nombre de cas graves d'attaques militaires, lancées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés ces dernières années en Afrique australe, en Amérique centrale et en Asie. Il convient notamment de rappeler la violente attaque lancée le 4 mai 1978 contre la zone d'installation de réfugiés namibiens à Kassinga dans le sud de l'Angola. Depuis, d'autres attaques ont eu lieu périodiquement dans différentes régions du monde. Les attaques cruelles et inhumaines menées en septembre 1982 contre les camps et zones d'installation de réfugiés au Liban ont été particulièrement graves, et le Comité exécutif y a tout particulièrement fait référence à sa trente-troisième session (A/37/12/Add.1, paragraphe 70 3) c)) Depuis la trente-troisième session du Comité exécutif, d'autres attaques ont été dirigées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés au Honduras, au Mexique et en Asie du Sud-Est.

5. Ces diverses attaques ont pris la forme d'incursions de forces armées régulières ou paramilitaires, de bombardements aveugles, de tueries sauvages ou d'enlèvements de réfugiés, y compris de femmes, d'enfants et de personnes âgées. Ces attaques ne font pas seulement beaucoup de mal aux réfugiés; elles peuvent également mettre en danger la population nationale des pays d'asile. Ceci risque d'amener les gouvernements desdits pays à adopter une attitude plus restrictive à l'égard des demandeurs d'asile en général. En pareil cas, le respect du principe essentiel du non-refoulement pourrait être compromis.

6. Pour me faciliter la tâche, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés m'a communiqué tous les renseignements nécessaires. J'ai eu également de nombreuses consultations avec les représentants des gouvernements intéressés à Genève et à New York, ainsi qu'avec le secrétaire général de l'organisation des Nations Unies et d'autres fonctionnaires de rang supérieur du Secrétariat de l'ONU à New York. Je me suis en outre rendu en République-Unie de Tanzanie, dont le Président; assure la présidence du Comité des Etats de première ligne. J'ai eu également des consultations avec le Ministre des Affaires étrangères et avec des hauts fonctionnaires du Gouvernement tanzanien, le secrétaire exécutif du Comité de libération de l'OUA et des représentants des mouvements de libération pour l'Afrique australe. Ensuite je me suis rendu à Addis-Abéba pour consulter le secrétaire général, le sous-secrétaire général chargé des Questions Politiques et le Bureau de la Commission des Quinze pour les réfugiés (l'organisation de l'unité africaine). Lors de mon voyage en Afrique, j'étais accompagné par le Directeur de la protection internationale du HCR. Dans l'accomplissement de ma tâche, j'ai reçu une assistance et des conseils très utiles de la part du Comité international de la Croix-Rouge.

7. Il convient de souligner que les attaques militaires lancées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés par-delà des frontières internationales, représentent avant tout, une violation de la souveraineté et de l'intégrité territoriale des pays d'asile, ce qui bien entendu, n'est pas de la compétence du Haut Commissaire. C'est principalement; aux gouvernements des pays d'asile qu'il incombe de protéger leur territoire, y compris les camps et zones d'installation de réfugiés, par tous les moyens dont ils disposent. C'est aussi à ces gouvernements qu'il appartient de s'adresser s'ils le jugent nécessaire, aux organes politiques de l'ONU et de solliciter l'intervention du Conseil de sécurité à qui d'ailleurs il a déjà été demandé de s'occuper de cas de cette nature. Le Haut Commissaire doit, quant à lui, centrer son attention et ses préoccupations humanitaires sur la nécessité de porter secours aux réfugiés victimes de telles attaques.

8. Pour aborder les divers problèmes que soulèvent les attaques militaires menées contre les camps et zones d'installation de réfugiés, il est tout d'abord nécessaire de déterminer la compétence du HCR en la matière. Dans l'exécution de son mandat purement humanitaire et apolitique, le Haut Commissaire est tenu, de par son statut, d'assurer la protection internationale des réfugiés qui relèvent de son mandat, et de promouvoir des solutions durables à leur intention. La protection internationale vise essentiellement à garantir aux réfugiés un traitement conforme aux normes fondamentales reconnues par la communauté internationale. Elle ne s'étend pas à la protection proprement physique des réfugiés, tâche qui incombe au premier chef aux autorités des pays d'asile. Néanmoins, le Haut Commissaire se soucie beaucoup de la sécurité physique des réfugiés et des mesures qu'il est fondé à prendre en cas d'attaque militaire contre un camp ou une zone d'installation de réfugiés, comme décrit dans les paragraphes suivants.

9. Le Haut Commissaire doit tout d'abord faire tout ce qui est en son pouvoir pour promouvoir les conditions qui mettent les réfugiés vivant dans les camps et les zones d'installation, à l'abri du danger d'attaques militaires. Pour ce faire, il peut être nécessaire d'installer les réfugiés à distance des frontières des Etats d'où peuvent provenir de telles attaques. Les gouvernements des pays d'asile et d'autres instances peuvent aussi devoir prendre des mesures pour faire en sorte que les réfugiés ne se livrent pas à des activités de nature à provoquer ces attaques. Il est extrêmement important que le HCR ait pleinement et régulièrement accès aux camps et aux zones d'installation pour pouvoir promouvoir des conditions assurant leur sécurité. Il peut aussi être nécessaire de la part du Haut Commissaire d'assurer une présence régulière dans les camps et les zones d'installation de réfugiés qui pourraient être exposés à des attaques militaires. Le Haut Commissaire pourrait également envisager une démarche auprès des gouvernements, en consultation avec le Comité international de la Croix-Rouge, pour que soit accordée aux réfugiés des camps et des zones d'installation une protection analogue à celle qui est définie dans la Quatrième Convention de Genève du 12 août 1949 relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, et dans les protocoles additionnels I et II du 8 juin 1977.

10. Avant et après une attaque militaire contre un camp ou une zone d'installation de réfugiés, il est important pour le Haut Commissaire de se tenir en rapport avec toutes les parties concernées en vue de s'acquitter de ses tâches humanitaires. Le Haut Commissaire - pour la poursuite de ses objectifs humanitaires - pourrait aussi envisager d'adresser à toutes les parties concernées un appel approprié pour la sûreté des réfugiés vivant dans les camps et zones d'installation. Le Haut Commissaire devrait aussi se tenir en liaison étroite avec les organes politiques des Nations Unies en vue de coordonner toute action qui pourrait être nécessaire soit avant, soit après une attaque militaire, menée contre un camp ou une zone d'installation de réfugiés. Il pourrait, en particulier, être appelé à coopérer avec le secrétaire général des Nations Unies en participant à une mission conjointe à la région pour évaluer la situation et déterminer les besoins humanitaires.

11. Lorsqu'un camp ou une zone d'installation de réfugiés fait l'objet d'une attaque militaire, il va de soi que c'est au HCR qu'il incombe normalement de faire en sorte que les réfugiés, victimes de l'attaque, reçoivent d'urgence toute l'assistance voulue.

12. En prenant les dispositions indiquées dans les paragraphes précédents et pour assurer la crédibilité et l'efficacité de ces dispositions, il est impératif que le Haut Commissaire s'en tienne strictement au rôle purement humanitaire et apolitique qui est le sien. J'ai du reste été très heureux de constater, à l'occasion de tous les contacts que j'ai pris, que cette exigence fondamentale était pleinement comprise. Le HCR doit donc s'attacher spécialement aux aspects humanitaires du problème des attaques militaires contre les camps et zones d'installation de réfugiés, aussi bien avant qu'après qu'une telle attaque ait eu lieu. En pareil cas cependant, les aspects politiques et les aspects non politiques sont étroitement liés et l'intervention du HCR sur le plan purement humanitaire peut contribuer à une solution plus générale du problème. Par exemple, en encourageant le déplacement des camps de réfugiés à une certaine distance des régions frontalières menacées, le HCR pourrait contribuer à la solution du problème de la sécurité dans la région. Le Haut Commissaire peut, en outre, jouer un rôle d'intermédiaire de bonne volonté en encourageant les gouvernements à résoudre le problème de manière plus générale, ce qui lui permettrait ensuite de s'acquitter plus facilement des tâches humanitaires qui lui incombent.

13. Enfin, le HCR doit avoir constamment présent à l'esprit le problème de la sécurité physique des réfugiés des camps et des zones d'installation, et doit s'efforcer de sensibiliser le plus possible l'intérêt de la communauté internationale à ce problème. Le Haut Commissaire s'est déjà engagé dans cette voie; il a exprimé publiquement les sentiments de consternation et d'indignation qu'inspiraient à la communauté internationale les attaques militaires contre des camps et zones d'installation de réfugiés et il en a fait rapport à l'Assemblée générale de l'ONU. Le Haut Commissaire pourrait même, avec l'appui du Comité exécutif, envisager d'aller plus loin et demander à l'Assemblée générale de faire, sur cette question brûlante, une déclaration solennelle. Un projet de texte joint au présent rapport pourrait éventuellement être examiné de manière plus approfondie.

14. Cependant, pour pouvoir prévenir les attaques militaires contre des camps et des zones d'installation de réfugiés, il faudra généralement agir sur le plan politique, ce que le Haut Commissaire ne peut faire, étant donné le caractère purement humanitaire et apolitique de son mandat. Il peut alors se trouver dans la nécessité d'avoir recours aux organes politiques compétents de l'ONU. Lorsqu'il apparaît qu'une menace sérieuse d'attaque militaire ou, d'attaque militaire réitérée, pèse sur un camp ou une zone d'installation de réfugiés, le Haut Commissaire pourrait porter la question à l'attention du secrétaire général de l'ONU; qui, avec les moyens diplomatiques dont il dispose, prendrait les mesures appropriées. Le secrétaire général peut aussi décider de soumettre la question au Conseil de sécurité. Dans le rapport sur l'activité de l'organisation qu'il a présenté à l'Assemblée générale, à sa trente-septième session, le secrétaire général fait du reste allusion à la possibilité d'une telle initiative au rôle préventif que pourrait jouer à cet égard le Conseil de sécurité. Dans les passages pertinents, on peut lire ce qui suit :

« Malheureusement, il y a eu une tendance à éviter de soumettre les problèmes critiques au Conseil de sécurité, ou à le faire trop tard pour qu'il puisse influer vraiment sur leur évolution. Il est donc essentiel d'inverser cette tendance si l'on veut que le Conseil puisse jouer son rôle de première autorité mondiale pour la paix et la sécurité internationales ... »

« Pour éviter que le Conseil de sécurité n'intervienne trop tard dans des situations de crise, peut-être le Secrétaire général devrait-il jouer un rôle plus direct en attirant en vertu de l'Article 99 de la Charte l'attention du Conseil sur des situations pouvant devenir dangereuses (A/37/1 pages 6 et 7). »

15. En cas d'attaques militaires contre les camps et zones d'installation de réfugiés, les aspects politiques et non politiques, c'est-à-dire humanitaires, sont toujours étroitement liés. Le Haut Commissaire peut donc se trouver dans l'impossibilité d'agir efficacement - même pour réaliser ses objectifs purement humanitaires - si ce n'est en coopération étroite avec les organes politiques de l'ONU et dans le cadre des consultations étroites avec le secrétaire général de l'organisation qui devraient s'engager dans chaque cas. En d'autres termes, il est impératif que tous les organes internationaux - et même nationaux - intéressés, collaborent effectivement pour parvenir à une division du travail aussi efficace que possible.

16. En conclusion, il convient de souligner qu'une attaque militaire contre un camp ou une zone d'installation de réfugiés peut mettre à la charge de l'Etat concerné des obligations particulièrement lourdes, auxquelles souvent l'Etat ne peut être en mesure de faire face sans l'assistance de la communauté internationale. En pareil cas, il faudra faire appel au concours d'autres Etats, au titre de la solidarité internationale et, dans un esprit humanitaire. Cette nécessité doit être pleinement prise en compte pour toute action envisagée afin de résoudre tout problème qui pourrait se poser.

ANNEXE PROJET DE DECLARATION SUR L'INTERDICTION D'ATTAQUES MILITAIRES OU ARMEES CONTRE DES CAMPS OU DES ZONES D'INSTALLATION DE REFUGIES

L'Assemblée générale,

Ayant examiné la recommandation des (Conseil économique et social/ Comité exécutif...)

Notant que les buts énoncés dans la Charte des Nations Unies sont de maintenir la paix et la sécurité internationales, de développer des relations amicales entre toutes les nations et de réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d'ordre économique, social, culturel ou humanitaire et en développant et en encourageant le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion,

Soulignant l'obligation des Etats de favoriser le respect universel des droits de l'homme et des libertés fondamentales, conformément à la Charte des Nations Unies et en particulier de son article 55,

Rappelant que la déclaration universelle des droits de l'homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques proclament que tous les être humains naissent libres et égaux en dignité et en droits et que tout individu a droit à la vie, à la liberté et à la sûreté de sa personne,

Réaffirmant que l'octroi par un Etat de l'asile à des réfugiés est un acte pacifique et humanitaire, et que, en tant que tel, ne saurait être considéré comme inamical à l'égard d'un autre Etat,

Exprimant sa profonde préoccupation devant les souffrances indescriptibles des réfugiés, dont beaucoup sont des femmes, des enfants et des personnes âgées, victimes d'attaques cruelles et inhumaines au cours desquelles nombre d'entre eux sont tués ou estropiés,

Déplorant et condamnant la fréquence et l'ampleur croissantes des attaques menées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés dans de nombreuses régions du monde,

Reconnaissant que des entraînements militaires ou des exercices armés pratiqués dans des camps ou des zones d'installation de réfugiés, ainsi que l'utilisation de situations créées par la présence de réfugiés et l'utilisation des réfugiés eux-mêmes à des fins militaires ou politiques, peuvent fréquemment exposer les réfugiés à des dangers physiques graves,

Rappelant les dispositions pertinentes des instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme et au droit humanitaire, en particulier celles de la Quatrième Convention de Genève de 1949, relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, des protocoles additionnels I et II de 1977, de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés et, de la Convention de l'OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique,

Considérant la fonction essentielle qu'assume le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés en ce qui concerne la protection internationale des réfugiés,

Soulignant que les gouvernements des pays d'asile sont responsables au premier chef de la sécurité des réfugiés sur leur territoire,

Consciente de la nécessité d'adopter des mesures et des directives appropriées pour assurer la sécurité des camps et des zones d'installation de réfugiés,

Proclame solennellement la présente déclaration sur l'interdiction des attaques militaires ou armées contre des camps de réfugiés et adresse un appel à tous les Etats afin qu'ils se conforment strictement à la présente déclaration,

1. Les camps et les zones d'installation de réfugiés ne doivent pas faire l'objet d'attaques militaires ou armées.

2. Pour des raisons de sécurité, les camps et les zones d'installation de réfugiés doivent être situés, autant que possible, à une distance raisonnable de la frontière du pays d'origine des réfugiés ou d'autres régions où les réfugiés peuvent être en danger.

3. Les Etats doivent prendre toutes les mesures possibles pour éviter que des réfugiés résidant sur leur territoire ne soient pas amenés à participer à des opérations armées contre un autre Etat.

4. En tant que non combattants, les réfugiés des camps et des zones d'installation sont protégés par les règles du droit international coutumier et conventionnel relatives à la protection des populations civiles contre les effets des hostilités. Ils sont protégés notamment par les règles du droit international coutumier qui interdisent toute attaque contre des civils et par les dispositions pertinentes de la Quatrième Convention de Genève du 12 août 1949 et des Protocoles I et II du 8 juin 1977, lorsqu'elles sont applicables.

5. Les Etats devraient examiner, en collaboration avec le HCR et le CICR, si, et dans quelle mesure, les camps et les zones d'installation de réfugiés peuvent bénéficier d'une protection analogue à celle qui est prévue dans la Quatrième Convention de Genève du 12 août 1949 (article 14 : Zones et localités sanitaires et de sécurité, article 15 : Zones neutralisées), et dans le protocole I du 8 juin 1977 (article 59 : Localités non défendues, article 60 : Zones démilitarisées).

6. Pour le bon accomplissement de leurs tâches humanitaires, le HCR et autres organisations humanitaires compétentes doivent avoir accès aux camps et aux zones d'installation de réfugiés.

7. Dans un esprit de solidarité internationale et par souci humanitaire, tous les Etats doivent prêter secours aux victimes d'attaques armées contre des camps et des zones d'installation de réfugiés et aux Etats sur le territoire desquels sont situés les camps et les zones d'installation attaqués.