Rapport sur la protection internationale (présenté par le Haut Commissaire)

A/AC.96/527

1. Les nouveaux problèmes de réfugiés qui ont surgi ces dernières années dans de nombreuses parties du monde ont exigé une intensification considérable des activités du HCR en matière de protection. L'importance croissante de la fonction de protection du Haut Commissariat a été reconnue par l'Assemblée générale dans de récentes résolutions concernant le rapport annuel du HCR, et aussi par la Comité exécutif, qui accorde de plus en plus d'attention à cet aspect des activités du HCR. Des progrès continuent, certes, d'être accomplis en ce qui concerne l'amélioration du statut juridique des réfugiés, mais la protection devient, dans le monde d'aujourd'hui, une tâche de plus en plus complexe et difficile. L'intérêt à l'appui du Comité exécutif à cet égard ont été une source d'encouragement pour le Haut Commissaire, qui accueille avec satisfaction la proposition tendent à établir, à la vingt-septième session du Comité exécutif, un sous-comité plénier sur la protection internationale chargé d'étudier la protection da façon plus approfondie.

2. Le présent rapport sur la protection internationale traite d'un certain nombre de questions clés sur lesquelles l'avis du Comité sera extrêmement précieux : une question générale, celle des instruments juridiques internationaux, le problème vital de l'asile et l'importante question connexe de la détermination du statut de réfugié, une question qui est directement liée à l'intégration des réfugiés, à savoir l'accès à l'emploi, une importante question sociale, celle de la réunion des familles, le problème non moins important de la naturalisation qui permet aux réfugiés d'échapper à cette condition et enfin la question de l'enregistrement des biens d'asiatiques de nationalité indéterminée ayant quitté l'Ouganda.

Instruments juridiques internationaux concernant les réfugiés

3. En dépit des efforts soutenus du HCR pour encourager l'adhésion de nouveaux pays à la Convention de 1951 et au Protocole de 1967 relatifs au statut des réfugiés, les progrès à cet égard sont restés lents pendant la période considérée. Comme le montre l'annexe I au prisent rapport, il y a eu, depuis la vingt-sixième session du Comité, deux nouvelles adhésions à la Convention (la Guinée-Bissau et l'Iran) et trois nouvelles adhésions au Protocole (la Guinée-Bissau, l'Iran et le Portugal). Il convient de rappeler que l'importance d'une augmentation du nombre des adhésions a été soulignée dans les conclusions sur la protection internationale que le Comité a adoptées à sa vingt-sixième session et, par la suite, dans la résolution 3454 (XXX) que l'Assemblée générale a adoptée au sujet du rapport annuel du HCR, en décembre 1975.

4. Eu égard au caractère universel du problème des réfugiés, il conviendrait sans doute que tous les membres de l'Organisation des Nations Unies et membres des institutions spécialisées adhèrent en fin de compte à la Convention et au Protocole. Il est urgent, du point de vue à la fois du bien-être des réfugiés et des activités quotidiennes du HCR, qu'une décision en ce sens soit prise par les gouvernements des pays qui ont accueilli de nombreux réfugiés sur leur territoire ou ont dû, récemment et pour la première fois, faire face à des problèmes de réfugiés et qui ne sont pas encore parties à ces instruments. L'adhésion du plus grand nombre possible de pays est devenue d'autant plus importante que les réfugiés sont susceptibles de passer rapidement d'un pays à l'autre et parfois même d'un continent à l'autre.

5. L'adhésion à la Convention et au Protocole présente également des avantages pour les Etats parties qui sont ainsi plus étroitement associés aux activités humanitaires de l'ONU et mieux à même de s'occuper des réfugiés sur leur territoire et de bénéficier de dispositions de la Convention comme celles de l'Article 2, qui prévoit notamment que tout réfugié doit se conformer aux lois et règlements du pays où il se trouve.

6. Pendant la période considère, quelques progrès ont été faits en ce qui concerne la collecte de renseignements touchant la mise en oeuvre de la Convention de 1951 et du Protocole de 1967, tâche dont le Haut Commissaire s'acquitte conformément aux dispositions des articles 35 et 36 de la Convention et des articles premier et II du Protocole. Jusqu'ici, 40 Etats ont répondu au questionnaire adressé aux Etats parties à ces instruments pour obtenir des renseignements détaillés sur la mise en oeuvre de la Convention ainsi que sur les lois, règlements et décrets concernant les réfugiés. Dans certains cas où les renseignement fournis étaient insuffisants, des précisions supplémentaires ont été demandées. Il convient de remarquer, toutefois, que la majorité des principaux pays d'accueil qui sont parties à la Convention et/ou au Protocole devraient maintenant avoir répondu questionnaire. Il est également intéressant de noter que, d'après les renseignements reçus à ce jour, il n'existe que peu de cas de disparité évidente entre les mesures juridiques adoptées sur le plan national et ce qu'exigent la Convention et le Protocole.

7. Une certaine mise en garde est peut-être nécessaire à l'adresse de ceux qui voudraient évaluer la conformité des mesures nationales aux normes énoncées dans les instruments internationaux. Dans certains cas, il y a conformité pour autant que la législation générale du pays permet d'appliquer les dispositions de la Convention et du Protocole, même s'il n'a pas été adopté de mesures particulières pour donner effet à ces dispositions. De plus, les effets concrets d'une législation visant les réfugiés sont le plus souvent affaire de pratique administrative. Il est donc indispensable que le Haut Commissaire aille plus loin et demande des renseignements additionnels au sujet de la pratique administrative adoptée pour mettre en oeuvre la législation en la matière. Cette recherche est de pratique courante, et le Haut Commissaire espère pouvoir exposer plus à fond l'état de la question en temps voulu.

8. Il convient également de mentionner deux facteurs importants pour l'application de la Convention de 1951 : la limitation géographique prévue au paragraphe 1 de l'Article 1 B et les réserves prévues à l'Article 42 en ce qui concerne certains articles. Au cours lac années, la limitation géographique a été supprimée par plusieurs pays, dont le dernier en date est le Portugal, et certains des Etats parties ont aussi renoncé à leurs réserves en totalité ou en partie.¹ Mais il y a encore de nombreux pays qui doivent faire face aux problèmes de réfugiés non-Européens sur leur territoire et qui appliquent toujours la limitation géographique susmentionnée, si bien que la Convention de 1951 n'est pas applicable aux réfugiés en question.

9. A mesure que les problèmes de réfugiés gagnent de nouveaux points du globe, les instruments juridiques régionaux ayant des incidences sur le statut des réfugiés prennent aussi une importance accrue.

10. L'un des plus importants de ces instruments est la Convention de l'OUA de 1969 régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique, qui est entrée en vigueur en juin 1974. Avec l'adhésion récente du Burundi et du Ghana, le nombre des parties à cette Convention est maintenant do 18, dont 15 Etats également parties à la Convention de 1951 et 14 au Protocole de 1967. La majorité des réfugiés dont s'occupe le HCR étant dispersés sur le continent africain, il faut espérer que beaucoup d'autres pays d'Afrique, notamment ceux qui doivent faire face à des problèmes de réfugiés sur leur territoire, adhéreront à la Convention de l'OUA. Cet instrument, non seulement a une valeur inestimable en tant que complément de la Convention de 1951, mais encore dépasse le cadre régional an prévoyant que nul ne peut faire l'objet, de la part d'un Etat membre, de mesures - telles que le refoulement à la frontière - ayant pour effet de l'obliger à rentrer ou à demeurer dans un territoire où sa vie, son intégrité physique ou sa liberté seraient menacées. Il est naturellement indispensable, du point de vue des droits fondamentaux des réfugiés, que cette disposition particulière soit scrupuleusement appliquée.

11. L'ampleur croissante des problèmes de réfugiés en Amérique latine a donné plus d'importance à certains instruments juridiques adoptés dans le cadre de la coopération interaméricaine. Il faut citer notamment la Convention de Caracas sur l'asile territorial (1954) et la Convention américaine relative aux droits de l'homme (1969)² qui contiennent des dispositions sur l'asile et le non-refoulement particulièrement favorables aux réfugiés. Là comme ailleurs, il faut évidemment, sur le plan de l'application quotidienne, tenir pleinement compte de la lettre et de l'esprit de ces dispositions - ce qui malheureusement est loin d'être le cas dans certains pays.

12. En Europe, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a accordé une attention particulière aux problèmes qui surgissent lorsque les réfugiés passent d'un Etat membre du Conseil de l'Europe dans un autre. Plusieurs accords bilatéraux ont déjà été conclus à ce sujet, mais ils diffèrent quant au fond et ne dont appliqués qu'entre certains Etats membres. C'est pourquoi l'Assemblée parlementaire a recommandé à la Commission ministérielle du Conseil de l'Europe³ l'élaboration d'un accord multilatéral concernant le transfert des responsabilités à l'égard des réfugiés qui quittent légalement un Etat membre du Conseil pour s'installer dans un autre.

Droits fondamentaux des réfugiés notamment en ce qui concerne l'asile et le non-refoulement

13. Le Haut Commissaire a appelé l'attention du Comité, à sa vingt-sixième session, sur la fréquence accrue des violations des droits fondamentaux des réfugiés, notamment des principes de l'asile et du non-refoulement, soulignant que, dans certains cas, ces violations avaient touché d'importants groupes de personnes et avaient eu des répercussions dramatiques sur les réfugiés et leurs familles. En conséquence, le Comité s'est rallié :

« A la proposition d'adresser un appel aux Etats membres et non membrés de l'Organisation des Nations Unies pour les prier instamment de se conformer pleinement aux principes humanitaires régissant la protection des réfugiés, en particulier, aux dispositions de la Convention da 1951 relative au statut des réfugiés et de son Protocole de 1967, et de respecter scrupuleusement le principe selon lequel aucun réfugié ne devrait être contraint de retourner dans un pays où il craint d'être persécuté ».⁴

Cet appel a été porté à l'attention da l'Assemblée générale dans la déclaration du Haut Commissaire à la Troisième Commission. Au quatrième alinéa du préambule de sa résolution 3454 (XXX), l'Assemblée générale a exprimé sa préoccupation devant la nécessité de protéger les droits fondamentaux des réfugiés. L'appel a été repris et largement diffusé par les services d'information du HCR dans la périodique qui est distribué à tous les gouvernements des Etats membres de l'Organisation des Nations Unies ou membres des institutions spécialisées. La Haut Commissaire a réitéré son appel dans le rapport annuel qu'il a présenté au Conseil économique et social à sa soixante et unième session et que l'Assemblée générale examinera à sa trente et unième session.

14. La réponse n'a pas, jusqu'ici, été à la mesure des espérances. Pendant la période considérée, plusieurs pays ont sans doute admis un grand nombre de réfugiés mais il y a malheureusement de nouveaux cas, de plus en plus fréquents, de rapatriement forcé de réfugiés isolés et de groupes de réfugiés et, par ailleurs, certaines personnes en quête d'asile hors de leur pays ont été refoulées à la frontière du pays où elles cherchaient refuge sans avoir la possibilité d'exposer leur cas. On sait en outre que, dans un pays d'Amérique latine, un certain nombre de réfugiés ont été enlevée, puis torturés et tués. Dans un pays d'Afrique, un groupe de personnes qui fuyaient leur pays parce qu'elles étaient privées du droit de pratiquer leur religion ont été rapatriées de force. Au Mozambique, un camp de réfugiés a été attaqué par les forces armées du pays d'origine des réfugiés en question et des centaines d'hommes, de femmes et d'enfants ont ainsi été blessés ou ont perdu la vie. Dans l'Asie du sud-est, plusieurs centaines de personnes qui avaient fui leur patrie par bateau ont, dans certains cas, obtenu l'asile à la première escale, alors que, dans d'autres cas, elles se sont vu refuser l'entrée et ont dû poursuivre leur voyage au péril de leur vie jusqu'à ce qu'un autre pays les admette au moins temporairement.

15. Dans tous ces cas, le Haut Commissaire est immédiatement intervenu auprès des autorités intéressées soit directement, soit par l'intermédiaire de ses représentants, soit encore en s'adressant à la mission permanente du gouvernement intéressé. Ces démarches comprennent également l'envoi de lettres demandant instamment l'admission des personnes en quête d'asile. Parfois, elles ont donné les résultats escomptée mais, parfois aussi, le HCR a été informé après coup, lorsqu'il était trop tard pour sauver la vie aux réfugiés en cause. Les faits ci-dessus contribuant à montrer qu'au-delà de l'observation scrupuleuse des droits des réfugiés, la question qui se pose est celle, plus générale, du respect de la primauté du droit.

Elaboration d'un projet de Convention sur l'asile territorial

16. L'importance capitale de la question de l'asile territorial a été portée à l'attention de l'Assemblée générale dès que les Nations Unies ont commencé à s'occuper du problème des réfugiés. Le rôle essentiel des Nations Unies quant au sort des réfugiés a été souligné à maintes reprises et l'Assemblée générale elle-même a montré qu'elle était profondément consciente de l'importance de la question, quand elle a adopté l'Article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme et, ultérieurement, la Déclaration des Nations Unies sur l'asile territorial. Pour favoriser le rôle actif qui revient au Haut Commissaire dans ce domaine - tel qu'il est énoncé dans le Statut du Haut Commissariat - le Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire et l'Assemblée générale ont commencé, à leur vingt-troisième et vingt-septième sessions respectivement, à examiner de près la possibilité de développer et de renforcer le droit concernant l'asile territorial grâce à l'adoption d'une convention en la matière.

17. La question de l'élaboration d'un projet de Convention sur l'asile territorial a été à nouveau examinée par le Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire, qui s'est réuni à Genève du 6 au 14 octobre 1975. A l'issue de ses travaux sur la question, le Comité a conclu notamment que la Conférence de plénipotentiaires devait être convoquée, comme prévu, pour examiner le projet de Convention sur l'asile territorial, et il a recommandé que la coût de cette Conférence soit imputé sur le budget ordinaire des Nations Unies. Il a aussi recommandé que ses vues en la matière soient communiquées à l'Assemblée générale de l'Organisation.

18. A sa trentième session, l'Assemblée générale a examiné à nouveau la question de l'élaboration d'un projet da Convention sur l'asile territorial. Ayant pris note des vues - exposées plus haut - du Comité exécutif en la matière dans sa résolution 3456 (XXX) du 9 décembre 1975, l'Assemblée a prié la Secrétaire général de convoquer, en consultation avec la Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, une Conférence de plénipotentiaires qui se tiendrait du 10 janvier au 4 février 1977, pour examiner et adopter une Convention sur l'asile territorial. En conséquence, le Secrétaire général a adressé aux Etats membres le rapport du Groupe d'experts, sous, couvert d'une note verbale, datée du 6 février 1976, dans laquelle il invitait les Etats membres à lui faire tenir leurs observations et commentaires éventuels sur le rapport avant le 31 juillet 1976.

19. Ces dernières années, le Haut Commissaire a constamment appelé l'attention du Comité exécutif sur l'augmentation du nombre de violations flagrantes des droits : des réfugiés, qui conduisaient à l'enlèvement, à la torture et à la mort. En même temps, l'ampleur croissante que prenait ce problème en Afrique et en Amérique latine a amené le Haut Commissariat à placer l'asile territorial et la réinstallation au rang des besoins de plus en plus urgents et des préoccupations majeures de chaque jour. Quant au droit d'asile en soi, il reste à le définir plus clairement par rapport à l'individu. D'après l'expérience du Haut Commissariat, nombreuses sont les personnes en quête d'asile qui ont souffert de n'avoir pas pu exposer convenablement leur cas avant d'être refoulées vers leur pays d'origine. Parfois les intéressés n'ont pu régulariser leur situation et ont fait l'objet de mesures punitives dans ces cas, il leur a aussi été impossible de trouver à sa réinstaller ailleurs.

20. L'élaboration d'un droit relatif à l'asile qui satisfasse aux exigences de la situation actuelle, cesse donc d'être une question purement théorique et prend un caractère d'urgence dans un domaine où les difficultés sont surtout politiques et les progrès extrêmement difficiles. Ce sont pourtant ces facteurs essentiels qui font de la convocation d'une Conférence de plénipotentiaires sur l'asile territorial et de l'adoption en la matière d'une Convention libérale et orientée vers l'avenir, une importante initiative dans le cadre de la tâche à long terme qui consiste à agir sur des attitudes traditionnelles et bien enracinées à l'égard des questions liées à l'asile territorial.

21. Dans ce contexte, il y a lieu de signaler qu'à la demande du HCR, la Comité juridique consultatif africano-asiatique a examiné à sa dix-septième session, tenue à Kuala Lumpur du 28 juin au 5 juillet 1976, la question du projet de Convention sur l'asile territorial. Le HCR était représenté à cette réunion par un haut fonctionnaire du secrétariat et par le représentant du Haut Commissaire à Kuala Lumpur. A l'issue de ses travaux, le Comité a adopté les recommandations suivantes :

« Le Comité,

« 1. Note que les efforts déployés en vue da l'adoption éventuelle d'une Convention sur l'asile territorial représentent une initiative positive et un progrès important vers la consolidation du droit humanitaire relatif à l'asile territorial.

« 2. Recommande à tous les gouvernements membres d'envisager favorablement leur participation active à cette Conférence, afin qu'ils soient présents, en aussi grand nombre que possible, lors des débats concernant le projet de Convention sur l'asile territorial.

« 3. Félicite la Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés de ses efforts en vue de promouvoir le droit humanitaire international dans le domaine de l'asile territorial. »

22. La question du projet de Convention sur l'asile territorial a aussi été examinée par le Conseil des ministres de l'Organisation de l'unité africaine, à sa vingt-septième session ordinaire qui s'est tenue à Port Louis (Maurice) du 24 juin au 5 juillet 1976. Dans la résolution qu'il a adoptée, sur la recommandation du Comité politique, au sujet des problèmes concernant les réfugiés, le Conseil des ministres a notamment appelé l'attention des Etats membres de l'OUA sur la Conférence de plénipotentiaires des Nations Unies qui se tiendrait du 10 janvier au 4 février 1977 pour étudier un projet de Convention sur l'asile territorial, et il leur a instamment demandé de participer activement à la Conférence.

23. La question du projet de Convention sur l'asile territorial a également été examinée par des organismes non gouvernementaux. Le Colloque Nansen, qui a eu lieu à Genève du 27 au 30 juin 1976, s'était donné pour tâche de chercher à préciser les notions de base, et surtout le sens de l'asile dans le contexte du projet de Convention sur l'asile territorial. Les organisateurs du Colloque étaient d'avis que plusieurs questions concernant l'asile restaient encore à résoudre, et que les administrateurs et les chercheurs pourraient contribuer à éclaircir les problèmes en cause dans le cadre de réunions privées auxquelles ils participeraient à titre personnel.

24. A Genève, le Comité spécial des ONG pour les droits de l'homme a chargé un groupe de travail d'étudier le projet de Convention et d'établir un mémorandum à soumettre aux gouvernements avant la Conférence. Dans ce mémorandum, la démarche sera probablement celle qu'ont suivie, pour un document comparable, les ONG qui ont participé à la Conférence diplomatique sur la réaffirmation et le développement du droit international humanitaire applicable dans les conflits armés. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés a été représenté aux réunions des organisations non gouvernementales qui ont eu lieu à cette fin.

25. La question du projet de Convention sur l'asile territorial a aussi été examinée lors de la Table-Ronde sur les problèmes actuels du droit humanitaire international, organisée par l'Institut international du droit humanitaire à San Remo, du 31 août au 5 septembre 1976.

26. Le Haut Commissaire espère que l'intérêt et les grandes forces morales dont témoignent les efforts faits par les organisations intergouvernementales aussi bien que non gouvernementales, en faveur du projet de Convention, feront progresser le droit relatif à l'asile territorial, en ouvrant la voie dans cette direction à la Conférence de plénipotentiaires.

Détermination la statut de réfugié

27. Il faut absolument que toute personne en quête d'asile obtienne rapidement des autorités compétentes la reconnaissance de son statut de réfugié, puisque c'est là normalement la condition à laquelle est subordonné l'octroi da l'asile permanent. Les critères appliqués en rapport avec cette reconnaissance officielle sont ordinairement ceux qu'énoncent l'Article 1 A de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés et l'Article premier du Protocole de 1967. En raison même du caractère exceptionnel de sa situation, la personne en quête d'asile doit surmonter de très grandes difficultés du fait qu'elle est soudainement jetée dans un milieu nouveau et inconnu; c'est pourquoi il est indispensable que sa demande soit examinée promptement par un personnel qualifié et parfaitement au courant des faits, dans la cadre de procédures spéciales assurant à l'intéressé des garanties juridiques suffisantes et, en cas de rejet de sa demande, une possibilité de recours.

28. Les efforts déployés par le HCR, durent des années, en vue de favoriser l'adoption de procédures spéciales pour la détermination du statut de réfugié ont, dans l'ensemble, donné des résultats encourageants. Des procédures officielles sont aujourd'hui appliquées dans 16 pays⁵ et elles prévoient la plus souvent, à des degrés divers, une participation active du HCR ou des consultations avec cet organisme à un stade ou à un autre de l'examen des demandes. Le dernier des pays à avoir arrêté une procédure en la matière est la République populaire du Bénin qui a promulgué un décret et une ordonnance à cet effet, le 16 juillet 1975; au Gabon, des dispositions analogues sont à l'étude. En Ethiopie, une mission du HCR, spécialement envoyée sur place à cette fin, s'est chargée de la détermination du statut de réfugié dans le cas d'un nouveau groupe. Dans plusieurs autres pays d'Afrique et d'Amérique latine, où il n'existe aucun mécanisme particulier, la détermination des personnes en droit de revendiquer le statut de réfugié incombe au représentant du HCR ou à des commissions spécialement créées à cet effet, dont les autorités acceptent les décisions en pratique. En Argentine, pays qui connaît des problèmes de réfugiés de grande ampleur depuis les événements survenus au Chili en 1973, des commissions pour la détermination du statut de réfugié fonctionnent maintenant à Buenos Aires et Mendoza. Les cas douteux sont renvoyés au Bureau régional du HCR. Au Pérou, c'est la Commission oecuménique d'assistance sociale qui est chargée de l'examen des demandes, et un système comparable a été mis en place en Equateur. Des dispositions sont aussi à l'étude dans quelques autres pays.

29. Toutefois, les procédures appliquées pour la détermination du statut de réfugié différent considérablement d'un pays à l'autre, et il resta beaucoup à faire pour uniformiser quelque peu les critères utilisés, dans l'intérêt des réfugiés aussi bien que des Etats parties à la Convention. Ce problème a été récemment examiné lors de consultations sur la question des réfugiés et amies en Europe, organisées en janvier 1976 par le Fonds international d'échanges universitaires, qui ont débouché sur une série de propositions pour l'harmonisation des critères sur lesquels se fonde la reconnaissance du statut de réfugié dans les Etats membres du Conseil de l'Europe.

30. Le HCR a toujours cherché à assurer une certaine uniformité dans l'élaboration des critères pour la détermination du statut de réfugié afin que tous les intéressés bénéficient du même traitement. Pour faciliter la tâche des gouvernements et du HCR lui-même dans ce domaine complexe, le Comité voudra peut-être, au départ, examiner les grandes lignes ci-après :

(a) dans tout pays, il semblerait qu'une commission interministérielle composée de tous les ministères intéressés soit l'organisme le mieux placé pour prendre les décisions concernant la détermination des personnes en droit de revendiquer le statut de réfugié

(b) l'intéressé serait aussi le mieux placé pour exposer son cas devant cette commission. Il conviendrait de prévoir, le cas échéant, les services d'un interprète pour l'aider dans sa tâche;

(c) la possibilité d'en appeler d'une décision négative devant une autorité supérieure garantirait la prise de décisions bien fondées

(d) l'intéressé devrait toujours avoir la possibilité de se mettre en rapport avec le représentant local du HCR et de le consulter;

(e) un représentant du Haut Commissariat devrait être consulté en particulier toutes les fois qu'une décision négative aura été prise;

(f) il faudrait munir les réfugiés reconnus comme tels des pièces nécessaires, c'est-à-dire leur délivrer une carte d'identité dès que possible et, sur demander des documents de voyage prévus par la Convention pour leur permettre de sortir du pays d'asile.

31. Dans ses efforts pour assurer une plus grande uniformité quant à la procédure de détermination du statut de réfugié, le Haut Commissaire compte sur la coopération des Etats parties à la Convention et entretient des rapports suivis avec les autorités compétentes des pays intéressés. En offrant les services de ses experts, en particulier aux Etats qui ont récemment adhéré à la Convention et au Protocole, le HCR cherche à aider les autorités nationales à prendre leurs décisions sur la détermination du statut de réfugié - tâche qui, par sa nature même exige la plus grande attention. L'échange de renseignements sur la pratique et la jurisprudence des divers pays en la matière est donc utile et sera intensifié. Les autorités nationales ont exprimé le voeu que des consultations aient lieu régulièrement sur les questions de détermination du statut de réfugié, au niveau des services centraux du HCR, et ces consultations se sont révélées très fructueuses ces dernières années. Cette pratique sera renforcée. En même temps, les représentants du HCR sont tenus étroitement au courant des faits nouveaux dans ce domaine. Il est en outre prévu de renforcer la coopération et les communications entre les services centraux du HCR et les bureaux extérieurs, ainsi qu'avec les fonctionnaires des gouvernements, en organisant des réunions ou des séminaires sur les problèmes que pose la détermination du statut de réfugié.

Accès à un emploi rémunéré

32. Une tendance à l'accroissement du chômage ayant été enregistrée dans de nombreux pays en 1975, le HCR a redoublé d'efforts tout au long de l'année pour assurer l'application effective de l'Article 17 de la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, qui intéresse l'accès à un emploi rémunéré.

33. Un Europe, il semble que, dans l'ensemble, la récession n'ait pas conduit à adopter des pratiques plus restrictives touchant l'emploi des réfugiés. Dans certains cas, les réfugiés se sont vu accorder le même traitement que les ressortissants de pays de résidence ou que les ressortissants des autres pays membres des Communautés européennes; dans d'autres, ils ont été considérés comme des étrangers appartenant à des pays non membres des Communautés, mais ont bénéficié de certaines exemptions ou dispenses du fait de leur statut spécial. Au Danemark et en Norvège, par exemple, le Conseil national pour les réfugiés aide ces derniers à trouver un emploi. En Belgique et en France, plusieurs mesures spéciales ont été prises pour encourager et protéger l'emploi des réfugiés.

34. En République fédérale d'Allemagne, les autorités ont décidé d'autoriser les personnes en quête d'asile à travailler en attendant qu'il ait été statué sur leur droit au statut de réfugié, si une possibilité d'emploi correspondant à leurs capacités s'offre au lieu de résidence. La personne en quête d'asile qui n'aura pas trouvé d'emploi bénéficiera, en tout état de cause, d'une assistance des pouvoirs publics sous la forme d'une indemnité journalière et du paiement des frais de logement. Autre fait encourageant, le Gouvernement autrichien a retiré sa réserve concernant le paragraphe 2 a) de l'Article 17 de la Convention de 1951, selon lequel, après trois ans de résidence, un réfugié ne peut se voir appliquer les mesures restrictives qui viseraient les étrangers ou l'emploi des étrangers.

35. Dans les pays africains, où la grande majorité des réfugiés sont d'origine rurale, l'emploi se fait principalement dans l'agriculture, soit par intégration spontanée à la population locale, soit dans le cadre des zones d'installation rurale organisées au titre du Programme du HCR. Les réfugiés qui se fixent spontanément dans les régions rurales peuvent avoir des difficultés à s'assurer les terres ou l'emploi dont ils ont besoin, surtout là où la densité de population est déjà forte. Dans les zones d'installation organisées, les réfugiés peuvent obtenir des terres gratuitement, mais ils se heurtent parfois à des restrictions plus ou moins sévères lorsqu'ils veulent se déplacer pour chercher un autre emploi. Certains de ces problèmes sont également ceux des nationaux du pays considéré, dont les difficultés peuvent être aggravées par l'arrivée des réfugiés. Dans les régions urbaines les possibilités d'emploi sont rares et quelques gouvernements limitent l'accès des réfugiés aux emplois urbains. Au cours des années à venir, un nombre croissant de réfugiés seront vraisemblablement à même et désireux de travailler dans les zones urbaines et il importera encore davantage que les gouvernements appliquent dans l'esprit le plus libéral les dispositions de la Convention de 1951 concernant l'accès à l'emploi.

36. En Amérique latine, les réfugiés européens, généralement admis comme immigrants, et d'autres réfugiés qui comptent plusieurs années de résidence ont la faculté de prendre un emploi rémunéré ou de travailler à leur compte. Les réfugiés d'Amérique latine devraient avoir droit au statut de résident permanent (« raticación ») qui leur assure le même traitement qu'aux ressortissants en ce qui concerne l'emploi rémunéré. En revanche, les personnes au bénéfice de l'asile temporaire seulement, comme les réfugiés du Chili au Pérou et ceux des réfugiés chiliens qui se trouvent en Argentine et ne sont pas titulaires d'un permis de séjour permanent, n'ont pas accès à l'emploi. En Asie, il est plus difficile de donner une idée générale de la situation. Mais on peut dire que, dans les pays où elles ont été admises comme résidents permanents, les personnes déracinées ont accès à un emploi rémunéré, ce qui n'est généralement pas le cas quand les personnes intéressées ont été admises à titre temporaire.

Réunion des familles

37. Dès le début, le HCR s'est attaché à regrouper les familles de réfugiés dont les membres sont séparés, compte tenu à la fois du caractère humanitaire et social de ce problème et de la recommandation faite à ce sujet dans l'Acte final de la Conférence de plénipotentiaires sur le statut des réfugiés qui a adopté la Convention de 1951. Dans la recommandation B de l'Acte final, la Conférence a demandé aux gouvernements de prendre les mesures nécessaires pour la protection des familles de réfugiés et en particulier pour :

(a) assurer le maintien de l'unité de la famille du réfugié, notamment dans le cas ou la chef de famille a réuni les conditions voulues pour son admission dans un pays;

(b) assurer la protection des réfugiés mineurs, notamment des enfants isolés et des jeunes filles, spécialement ce concerne la tutelle et l'adoption.

38. En s'acquittant de sa tâche dans ce domaine, le HCR a dû faire face à deux problèmes distincts : premièrement, le problème des proches qui demandent l'autorisation de quitter leur pays d'origine afin de rejoindre un réfugié qui est déjà parti et, deuxièmement, le problème de l'admission rapide des proches dans le pays d'immigration où le chef de famille a déjà été admis en vue de sa réinstallation.

39. En ce qui concerne le premier problème, le HCR a fait l'impossible pour instituer une procédure consistant à établir un dossier détaillé sur chaque cas particulier en vue d'intervenir auprès du gouvernement intéressé, soit par une note verbale transmettant la résumé du dossier individuel, soit, lorsque les cas présentent des difficultés exceptionnelle, par une visite à la mission permanente du gouvernement intéressé à Genève ou dans la capitale même. Grâce à cette méthode, 26 des 50 cas soumis à un même Etat ont été réglés de façon satisfaisante. La même procédure a également été applique à plusieurs autres Etats. Les cas en attente sont suivis de très près et, dans le cadre de l'étude des problèmes posés par les cas individuels qui a été entreprise en 1974, l'évolution de la situation fait l'objet d'une surveillance étroite et constante.

40. En ce qui concerne l'évolution plus générale de la situation en 1975, il convient de mentionner particulièrement l'intention exprimée par les Etats participant à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe d'examiner les demandes de regroupement des familles dans un esprit constructif et humanitaire et d'accorder Une attention spéciale aux demandes qui revêtent un caractère d'urgence, par exemple celles qui émanant de personnes âgées ou malades.

41. Pour ce qui est du second problème concernant la réunion des familles de réfugiés, immigrants, des milliers de cas ont été réglés de façon satisfaisante depuis la création du Haut Commissariat. Pour citer un exemple récent, au cours des deux dernières années, des dispositions ont été prises par le HCR pour aider quelque 3 700 personnes en Amérique latine à rejoindre des parents qui avaient déjà été réinstallés dans d'autres pays en tant que réfugiés. Cette tâche se poursuit à l'heure actuelle.

Acquisition par les réfugiés de la nationalité du pays où ils résident

42. Très tôt, l'Assemblée générale a reconnu l'importance de la naturalisation, ainsi qu'en témoigne l'alinéa e) du paragraphe 2 du préambule de la résolution 428 (V) du 14 décembre 1950, aux termes duquel les gouvernements sont invités à coopérer avec le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés dans l'exercice de ses fonctions relatives aux réfugiés qui relèvent de la compétence du Haut Commissariat, notamment en favorisent l'assimilation des réfugié en facilitant leur naturalisation.

43. La naturalisation est expressément prévus à l'Article 34 de la Convention de 1951 lui dispose ce qui suit :

« Les Etats contractants faciliteront, dans toute la mesure du possible, l'assimilation et la naturalisation des réfugiés. Ils s'efforceront notamment d'accélérer la procédure de naturalisation et de réduire, dans toute la mesure du possible, les tares et les frais de cette procédure. »

A sa vingt et unième session, tenue on 1970, la Comité exécutif a appuyé l'idée qu'il fallait donner aux réfugiés, en particulier dans le pays où ils ont résidé pendant longtemps, les moyens d'acquérir la nationalité de ce pays et leur fournir les renseignements nécessaires sur les règlements et les procédures en vigueur.

44. En conséquence, le Haut Commissaire a continue de favoriser la naturalisation. Il s'est essentiellement attaché à encourager les autorités nationales à prendre, en faveur des réfugiés, des mesures légales ou des mesures administratives libérales, grâce auxquelles les réfugiés :

(a) puissent être naturalisés plus rapidement que les étrangers en général

(b) n'aient pas à faire la preuve de l'abandon ou de la perte de leur ancienne nationalité

(c) soient exonérés en totalité ou en partie des frais à payer normalement pour la procédure de naturalisation.

On étudie aussi actuellement les moyens qui permettraient de donner aux réfugiés des renseignements sur les formalités légales et administratives à remplir, avec l'assistance des représentants du Haut Commissaire et des organismes bénévoles.

45. La naturalisation dépend de tant de facteurs que la pratique à cet égard est nécessairement très différente selon les naja. La plus souvent, dans les pays d'immigration où, une fois établi qu'ils répondent aux critères d'entrée, la plupart des réfugiés sont généralement admis comme immigrants, le réfugié bénéficie, pour l'immigration, des mêmes facilités que tout autre immigrant et peut donc devenir ressortissant du pays considéré en relativement peu de temps et sans que la procédure pose de réels problèmes. Dans l'autres pays qui, du fait de leur emplacement géographique ont été appelés à accorder l'asile à de grands nombres de réfugiés au cours des années, l'acquisition de la nationalité peut être un peu plus longue et un peu plus complexe. Quoi qu'il en soit, cependant, les progrès se poursuivent en ce qui concerne l'assouplissement des procédures de naturalisation dans les pays d'immigration.

46. Voici quelques exemples récents pour l'Europe : en Autriche, la nationalité peut être accordée aux réfugiés après quatre ans de résidence au lieu de dix. En Belgique, les réfugiés peuvent obtenir la « grande naturalisation » (naturalisation avec droits politiques) après cinq ans de résidence, au lieu de dix pour les étrangers en général. Le Luxembourg a adopté en 1975 une nouvelle loi sur la nationalité, aux termes de, laquelle la durée de séjour exigée pour les réfugiés et les apatrides a été ramenée de dix à cinq ans. Aux Pays-Bas, les réfugiés peuvent demander la naturalisation après quatre ans la résidence et ils l'obtiennent après cinq ans. En Suède, la durée de séjour normalement exigée est de sept ans, mais les réfugiés peuvent demander la naturalisation au bout de cinq ans. En République fédérale d'Allemagne, la durée de séjour est ramenée de dix à cinq ans pour les réfugiés qui épousent des ressortissants allemands. En Italie, dans les mêmes conditions, la durée de séjour est de deux ans au lieu de cinq.

47. Dans plusieurs pays d'Afrique qui ont admis de nombreux réfugiés, la naturalisation est aussi devenue beaucoup plus facile ces dernières années. Ainsi, au Zaïre, la naturalisation les réfugiés rwandais et burundais a été grandement facilitée par une loi de janvier 1972. Au Burundi, les réfugiés peuvent être naturalisés après huit ans de séjour au lieu de douze. Au Sénégal, un étranger ou réfugié qui épouse un ressortissant sénégalais peut demander la naturalisation après cinq ans de séjour, au lieu de dix. En Asie, il est encourageant de constater que la nationalité de pays de réinstallation sera probablement accordée dans un avenir assez rapproché au moins à un groupe important de personnes d'origine indochinoise.

48. Dans un contexte plus général, il y a lieu de rappeler que la Convention sur la réduction des cas d'apatridie, signée le 30 août 1961, est entrée en vigueur en décembre 1975. Cette Convention prévoit l'acquisition, en vertu de la loi, de la nationalité de l'Etat contractant par les enfants nés de parents apatrides sur le territoire dudit Etat, ce qui contribuera à empêcher que le statut de réfugié ne se perpétue. Il faut espérer que d'autres Etats accéderont à cette Convention, en particulier ceux dont la nationalité est régie par le jus sanguinis et où la mise en oeuvre des dispositions de cette Convention contribuera efficacement à l'intégration sur place des enfants de réfugiés. A l'heure actuelle, l'Australie, l'Autriche, l'Irlande, la Norvège, la Royaume-Uni et la Suède sont parties à cet instrument.

49. Toute cette évolution laisse bien augurer de l'avenir mais, étant donné notamment l'afflux de nouveaux réfugiés, il est essentiel que, lorsque le rapatriement librement consenti n'est pas possible, la naturalisation soit encore accélérée. Cette accélération dépend, dans une large mesure, de la bonne volonté des gouvernements et de l'aptitude des réfugiés à d'assimiler dans une nouvelle communauté nationale. Comme il appartient nécessairement aux réfugiés eux-mêmes de prendre l'initiative d'acquérir une nouvelle nationalité, il importe aussi évidemment qu'ils soient au courant des facilités offertes dans la pays où ils ont été admis.

Enregistrement des biens d'Asiatiques de nationalité indéterminée ayant quitté l'Ouganda

50. Le Service de l'enregistrement des avoirs et des biens d'Asiatiques de nationalité indéterminée ayant quitté l'Ouganda, chargé d'enregistrer les demandes adressées au Gouvernement ougandais concernant les avoirs de ces personnes, fonctionne maintenant depuis près de 20 mois.

51. Au 1er septembre 1976, 2 163 jeux de formulaires d'enregistrement avaient été envoyés et 1 117 avaient été retournés au Service, dûment remplis. Au total, 773 formulaires ont été transmis aux autorités ougandaises; 344 autres ont dû être renvoyés aux intéressés qui, ou bien n'avaient pas fourni les indications nécessaires ou bien ne remplissaient pas les conditions d'enregistrement auprès du Service, étant sujets britanniques ou ressortissants d'un autre pays.

52. A fin mai 1976, le HCR et les autorités ougandaises ont discuté de certaines des questions fondamentales mises en jeu; les autorités ougandaises ont alors fixé au 31 mars 1977 la date limite pour la réception par l'Ouganda de tous les formulaires d'enregistrement.

53. Le HCR a pris les mesures nécessaires en vue de faire connaître aux intéressés dans les différents pays, par l'intermédiaire de ses délégations, la date limite pour la présentation des demandes et les informer de la possibilité de se procurer des formulaires d'enregistrement dans ses bureaux. Au Royaume-Uni, le Haut Commissaire a fourni ces indications lors d'une réunion avec plusieurs responsables du groupe en cause, à Londres, et d'autres dispositions ont été prises pour informer les intéressés par le canal de la presse locale et de la télévision. Ces efforts ont donné de bons résultats dans le cas du groupe d'Asiatiques de l'Ouganda se trouvant au Royaume-Uni et l'on aspire pouvoir en entreprendre de semblables dans d'autres pays où des personnes se trouvant dans la même situation ce sont réinstallées en assez grand nombre.

Conclusions

54. Les aspects susmentionnés tel activités du HCR liées à la protection ne constituent qu'un échantillon de toute la gamme des tâches qui incombent au Haut Commissariat dans ce domaine. Toutefois, deux conclusions générales s'imposent à l'esprit d'abord, les progrès réalisés en ce qui concerne l'adhésion aux instruments juridiques internationaux et l'adoption d'une législation en faveur des réfugiés sont sans doute limités mais constants; ensuite, on relève souvent un écart considérable entre les engagements auxquels souscrivent les Etats en adhérant aux instruments juridiques et la pratique quotidienne surtout appliquée à des cas individuels.

55. Comme le Haut Commissaire en a informé la Comité à sa vingt-sixième session, dans sa Note sur la protection internationale, ainsi que le Conseil économique et social et l'Assemblée générale, dans son rapport annuel, les problèmes que posent les cas individuels ne cessent d'augmenter, d'une part parce que le nombre des réfugiés qui relèvent du HCR est de plus en plus élevé et, de l'autre, parce que les réfugiés ont tendance à quitter les zones d'installation rurale pour les zones urbaines. C'est très souvent à travers leurs problèmes que les besoins en matière de protection sont mis en évidence et la mesure dans laquelle il est possible d'apporter une solution à ces problèmes permet souvent de juger du succès des activités en matière de protection.

56. Il ressort clairement des nombreuses résolutions que l'Assemblée générale a adoptées sur la question de la protection que pour assurer la mise en oeuvre efficace de ces dispositions et mener à bien la tâche que lui a confiée l'Assemblée générale, le Haut Commissaire doit pouvoir compter sans réserve sur le concours actif des membres de la communauté mondiale. En fait, pour s'acquitter de cette responsabilité, le Haut Commissaire a besoin de l'appui total de tous les Mats.

57. Sur le plan pratique, une association et une coopération plus étroites entre les services nationaux compétents et le HCR sont indispensables à la compréhension pleine et entière des problèmes humains et juridiques qu'implique la protection. C'est pourquoi des mesures sont prises en vue d'élargir encore cette coopération.

1 On peut se procurer, sur demande, une liste à jour des Etats parties à la Convention et au Protocole avec l'indication des réserves.

2 Non encore en vigueur.

3 Recommandation 775 (1976).

4 A/10012/Add.1, para. 69 b).

5 Algérie, Allemagne (République fédérale d'), Autriche, Belgique, Bénin, Botswana, France, Grèce, Italie, Maroc, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sénégal, Suisse, Tunisie, Zambie.