Retour de personnes n'ayant pas besoin de protection internationale
Retour de personnes n'ayant pas besoin de protection internationale
EC/46/SC/CRP.36
COMITE PERMANENT FRANCAIS
RETOUR DE PERSONNES N'AYANT PAS BESOIN DE PROTECTION INTERNATIONALE
I. INTRODUCTION
1. En 1990, le Comité exécutif a pris note du besoin des pays d'origine d'assumer une responsabilité importante dans la recherche de solutions appropriées, y compris en facilitant le retour de leurs nationaux qui n'étaient pas des réfugiés. Il s'est également référé à l'élaboration de mesures par les Etats pour prendre en charge de façon responsable et efficace les demandeurs d'asile rejetés (A/AC.96/760, par. 21 a), vi) et xi)). En 1993, le Comité exécutif a reconnu que, dans certaines régions, l'arrivée et la présence d'un grand nombre de demandeurs d'asile ne pouvant déposer une demande valable de protection internationale créaient des problèmes graves tant pour les réfugiés que pour les Etats concernés en portant préjudice à l'institution de l'asile, en mettant en péril l'efficacité des procédures de détermination nationales et en entravant la protection rapide et effective des réfugiés (A/AC.96/821, par. 19 j), position qu'il a réitérée dans le document A/AC.96/839, par. 19 j)).
2. En 1995, le Comité exécutif a souligné la nécessité de traiter des problèmes relatifs au retour de personnes n'ayant pas besoin de protection internationale et a encouragé le HCR à coopérer avec d'autres organisations internationales pour étudier les moyens de faciliter le processus de retour et en informer le Comité permanent (A/AC.96/860, par. 19 i)).
3. L'objet de cette note est de fournir un aperçu succinct de la question du retour des personnes n'ayant pas besoin de protection internationale et, en particulier, du rôle que le HCR pourrait éventuellement jouer en la matière. Cela doit être vu dans le contexte plus large de l'examen des mesures visant à assurer une protection internationale à tous ceux qui en ont besoin.
II. CONTEXTE
4. Les garanties juridiques dans le cadre des procédures de détermination du statut de réfugié sont également utilisées par des personnes qui n'ont pas besoin de protection internationale mais qui souhaitent immigrer dans d'autres pays. Le séjour prolongé de ces personnes dans les pays d'asile peut constituer un facteur d'appel pour les candidats éventuels à l'immigration et peut également porter préjudice à l'efficacité du processus d'asile.
5. La présence de ces groupes et les difficultés que présentent leurs cas peuvent avoir des répercussions sur la possibilité d'autres demandeurs d'asile d'avoir accès à la procédure d'asile. Tel est le cas lorsque les Etats, au lieu de mettre en oeuvre des politiques globales de retour, adoptent des mesures visant à empêcher les demandeurs d'asile d'entrer sur le territoire ou à entraver leur possibilité de demander une protection lorsqu'ils entrent.
6. Certains Etats n'éprouvent pas d'immenses difficultés à rejeter ou renvoyer les personnes qui n'ont pas besoin de protection internationale et prennent régulièrement ce type de dispositions. Le HCR reconnaît que les problèmes rencontrés par d'autres Etats dans la mise en oeuvre de décisions de renvoi peuvent contribuer à donner l'impression d'un abus des procédures d'asile. C'est ce qui ressort de la Note sur la protection internationale de 1990 qui fait observer que les cas rejetés créent des problèmes complexes, particulièrement dans les Etats où, pour des raisons diverses, il est difficile de déporter des groupes ou des catégories de personnes au sein du groupe rejeté ce qui, à son tour, conduit à limiter les options d'asile offertes aux réfugiés.
7. Dans certains cas, les personnes qui n'ont pas besoin de protection internationale ne peuvent pas pour autant être renvoyées vers leur pays. Le retour peut se révéler impossible même pour ceux qui ne sont pas partis pour des motifs assimilables à ceux des réfugiés. Les pays d'origine peuvent refuser de réadmettre des nationaux qui ne veulent pas rentrer ou qui ne demandent pas de documents de voyage; dans certains cas, les autorités peuvent nier à l'individu sa qualité de national, un différend qui peut être difficile à résoudre. Dans certains cas, alors que la protection internationale des réfugiés peut ne pas être nécessaire, le retour peut toutefois être considéré comme inapproprié ou comme une prise de position à laquelle le HCR ne peut se rallier.
8. La Note sur la protection internationale de 1990 affirme que « Le Haut Commissaire pourrait, si le Secrétaire général ou l'Assemblée générale le lui demande, et en coopération avec d'autres institutions appropriées, assumer des responsabilités sortant de son domaine traditionnel de compétence tout en restant compatible avec son mandat strictement humanitaire, afin de coordonner le retour dans la sécurité et la dignité des demandeurs d'asile rejetés. » En outre, au plan de l'action préventive et de la promotion d'approches globales, le HCR a intérêt à ce que cette question soit traitée de façon compatible aux normes humanitaires. La question de la compétence du HCR est traitée de façon plus approfondie dans le chapitre V ci-dessous.
III. DEFINITION
9. Par le terme de « personnes n'ayant pas besoin de protection internationale » (également appelées dans ce contexte « demandeurs d'asile rejetés »), on entend des personnes qui, une fois leur demande d'asile examinée dans le cadre de procédures justes, sont considérées ne pas mériter le statut de réfugié sur la base des critères consignés dans la Convention de 1951 et ne pas nécessiter une protection internationale pour d'autres motifs et qui ne sont pas autorisées à séjourner dans le pays concerné pour d'autres raisons impérieuses. Le terme couvre les personnes qui tentent de migrer pour des raisons économiques ou de convenance personnelle moyennant les procédures d'asile. Il n'inclut pas, à cette fin, les personnes rejetées au terme d'une procédure de détermination de statut de réfugié pour des raisons purement formelles (par exemple, du fait de l'application du concept de pays tiers sûr) ou pour des raisons de fond auxquelles le HCR ne peut se rallier (comme, par exemple, le cas d'une persécution par des agents extérieurs à l'Etat, des réfugiés de la guerre civile ou des exigences déraisonnables concernant la charge de la preuve). En l'absence d'un examen adéquat du fond de la demande dans le cadre d'une procédure d'asile juste, ou lorsque le rejet, suivant un examen approfondi de la demande, n'est pas conforme à l'interprétation donnée par le HCR des critères de la définition du réfugié, ces personnes continuent de relever de la compétence du HCR.
IV. PORTEE DU PROBLEME
10. Une évaluation quantitative précise de ce problème est rendu difficile par l'absence de statistiques justes ainsi que par le manque d'accord concernant la définition de personnes ayant besoin d'une protection internationale. De plus amples efforts sont nécessaires pour parvenir à une interprétation commune de l'identification de ces personnes n'ayant pas besoin de protection internationale et pour mettre en oeuvre leur retour.
11. Dans ce contexte, il a été fait référence au rapport de décembre 1995 sur le retour des demandeurs d'asile rejetés dans les Etats d'Europe, d'Amérique du Nord et d'Australie préparé par le secrétariat des Consultations intergouvernementales sur les politiques d'asile, de réfugiés et de migration, qui présente - pour un petit nombre de pays - un aperçu des politiques et pratiques des Etats en matière de retour. Ce rapport aboutit à des conclusions qui confirment des modèles types et mettent en lumière des questions, des solutions et des tendances communes dans ce domaine.
12. Comme il est mentionné, un certain nombre d'Etats déportent sans difficulté les demandeurs d'asile rejetés lorsque leurs demandes sont clairement infondées, lorsque leur citoyenneté ne fait l'objet d'aucune discussion et lorsque leurs pays d'origine sont d'accord pour les réadmettre. Toutefois, des problèmes spécifiques en matière de réadmission dans les pays d'origine surgissent particulièrement concernant les personnes rejetées démunies de papiers ou de personnes qui ont séjourné dans le pays d'asile pendant une durée assez longue.
13. Un problème peut se poser lorsque les Etats ne veulent pas réadmettre leurs nationaux ou, et ces cas sont plus rares, lorsque la citoyenneté des personnes à déporter manque de clarté ou peut être discutable. Dans certains cas, les Etats ont imposé des exigences administratives et procédurales visant à empêcher le retour de leurs propres nationaux (par exemple, en refusant de délivrer des documents de voyage ou en en retardant la date de délivrance). Cette question doit être examinée dans les instances internationales appropriées ainsi que sur une base bilatérale. Certaines régions ne disposent pas des ressources financières ou des capacités locales nécessaires pour assurer la mise en oeuvre de politiques de retour adéquates. Lorsque le statut en matière de nationalité n'est pas clair, le HCR a, selon que de besoin, aidé les Etats à déterminer la nationalité en se référant à l'Etat avec lequel la personne a les liens les plus étroits. Des situations plus complexes émergent dans les pays d'origine où la sécurité des cas rejetés à leur retour n'est pas assurée.
14. Une analyse rigoureuse des difficultés rencontrées par les Etats lorsqu'ils déportent des groupes ou des catégories de personnes au sein du groupe rejeté pourrait se révéler utile. Elle pourrait permettre d'envisager une action préventive telle que la réduction des cas d'apatridie ou la réadmission d'anciens nationaux qui ont pu renoncer à leur citoyenneté sans en acquérir une nouvelle.
V. CONSIDERATIONS JURIDIQUES ET MANDAT DU HCR
15. L'Assemblée générale a souligné la responsabilité des Etats, s'agissant des pays d'origine, y compris pour ce qui est de faciliter le retour de leurs ressortissants qui ne sont pas des réfugiés.1
16. L'obligation des Etats, en vertu du droit international général, de réadmettre leurs nationaux est la corollaire du droit des Etats à expulser et déporter des nationaux étrangers dans certaines circonstances. Les Etats ont, en outre, le devoir de coopérer à la résolution des problèmes liés au retour de leurs ressortissants.
17. Alors que le renvoi de demandeurs d'asile rejetés reste la prérogative exclusive des Etats (généralement, par le biais de l'application d'une législation sur l'immigration ou sur les étrangers), la communauté internationale met de plus en plus l'accent sur le retour organisé des personnes non considérées comme des réfugiés. Les normes concernant le retour des personnes n'ayant pas besoin de protection internationale peuvent être trouvées dans le droit international sur la migration et sur les droits de l'homme. L'une de ces normes exige la promotion de conditions saines, équitables et humaines en matière de migration internationale (par exemple, en veillant à ce que les personnes concernées soient munies des papiers adéquats ainsi que des documents de voyage valables). Les Etats doivent coopérer à l'adoption de mesures concernant le retour organisé des migrants vers leur pays d'origine, comme le précise la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et les membres de leur famille de 1990. De même, la mise en oeuvre des décisions de renvoi doit être vue dans le cadre de la coopération internationale.
18. En termes de responsabilité institutionnelle, les demandeurs d'asile rejetés tels que définis ci-dessus ne peuvent pas, en tant que catégorie, relever de la compétence du HCR. Toute contribution particulière que le HCR peut être appelé à fournir doit être compatible avec le mandat humanitaire spécifique de l'Office. En même temps, il est admis qu'étant donné la situation politique et sociale actuelle, la gestion couronnée de succès des procédures de détermination du statut de réfugié peut également bénéficier du renvoi de ceux qui ne répondent pas aux critères établis pour la protection internationale. Cela se fonde sur l'hypothèse selon laquelle l'impossibilité de trouver une solution au sort des cas rejetés peut porter atteinte à ceux qui ont besoin d'une protection internationale en donnant une image négative du réfugié auprès du public ou en donnant lieu à des politiques et des lois restrictives sur l'asile.
19. Il est arrivé quelquefois que le HCR joue un rôle limité en surveillant le traitement réservé aux cas rejetés à leur retour ou en acceptant que les problèmes rencontrés par les personnes à la suite de leur retour lui soient référés.
20. Par exemple, la grande nouveauté du Plan d'action global (PAG) a été la responsabilité confiée au HCR en matière de supervision au Viet Nam de la situation des personnes rentrées chez elles afin d'assurer leur sécurité et de créer un climat de confiance. Le succès du PAG dépendait de la mise en oeuvre équilibrée de tous ses aspects, y compris celui du retour et de la réintégration des personnes non considérées comme des réfugiés. Les considérations humanitaires et de protection liées au retour militaient fermement pour la présence continue des Nations Unies dans ce domaine. Le Secrétaire général a demandé au Haut Commissaire, indépendamment de son mandat et à titre exceptionnel, d'agir en tant que son représentant spécial pour coordonner et superviser le programme en faveur des rapatriés au Viet Nam. Cette position a été vue comme une responsabilité additionnelle confiée au HCR sur la base du concept des bons offices, responsabilité qui allait au-delà du mandat et ne devait s'exercer que sur une période limitée.2
21. En 1994, la Suisse a conclu un accord avec Sri Lanka concernant le retour de personnes n'ayant pas besoin de protection internationale. A la demande des autorités suisses et sri-lankaises, le HCR a entrepris, sur la base des bons offices, ce que l'on en est venu à appeler « un suivi passif » à Sri Lanka. Ce rôle est devenu possible en raison d'une amélioration relative de la situation globale des droits de l'homme à Sri Lanka. Un minimum de garanties, telles que la délivrance de documents de voyage et d'identité aux personnes rejetées ont été jugées indispensables. Le HCR a également insisté sur le fait que le retour ne devait avoir lieu que dans les régions qui n'étaient pas directement touchées par le conflit armé. Dans ce contexte, il a été admis que le HCR, de concert avec l'ambassade de Suisse, demanderait des éclaircissements et/ou interviendrait auprès des autorités compétentes de Sri Lanka concernant une personne rejetée confrontée à des problèmes en matière de sécurité de la personne.
22. Outre ces activités, le HCR a également, soit seul soit en coopération avec l'Organisation internationale pour les migrations (OIM), lancé des campagnes d'information ciblées pour dissiper tout malentendu dans les pays d'origine et pour décourager les mouvements migratoires irréguliers de personnes n'ayant pas besoin d'une protection internationale. En outre, le HCR fournit régulièrement une information sur le pays d'origine et donne des conseils, sur demande, concernant la possibilité de retour offerte à des groupes spécifiques de personnes rejetées vers leur pays d'origine.
23. En vertu de son mandat en matière de réduction des cas d'apatridie, le HCR a entamé un dialogue avec certains pays pour passer en revue leur législation sur la citoyenneté, particulièrement si elle autorise la possibilité de renoncer à sa nationalité sans vérifier en même temps que la personne en question en a acquis une autre. Ce phénomène a causé dans le passé des problèmes considérables pour le retour de personnes rejetées (apatrides) dans le pays dont ils avaient auparavant la nationalité.
VI. RENFORCEMENT DE LA COOPERATION INTERNATIONALE DANS CE DOMAINE
24. Le Groupe de travail sur les solutions et la protection du HCR mis en place en 1990, outre le fait qu'il a pris acte de la charge financière imposée par les demandes manifestement infondées, a réaffirmé le principe du retour, dans la sécurité, la dignité et de façon organisée, des personnes dont on détermine qu'elles ne sont pas des réfugiés ainsi que les responsabilités de l'Etat à l'égard de ses propres citoyens. Le Groupe de travail a pris note des différents programmes de retour proposés par l'OIM. Il a considéré que, si le HCR ne doit pas participer à la mise en oeuvre des décisions de retour, le dialogue politique entre les pays d'origine et les pays d'accueil serait souhaitable et a noté que ce dialogue pouvait être conduit sous les auspices des Nations Unies ou d'une autre institution internationale.3
25. Les débats dans une autre instance internationale ont illustré de façon générale une approche relativement mal coordonnée face au problème du retour des personnes n'ayant pas besoin de protection internationale. Une évaluation plus systématique des problèmes propres à une population rejetée particulière pourrait constituer une étape utile et pourrait faciliter la mise au point d'un type d'appui qui pourrait être accordé par le HCR, l'OIM ou d'autres organisations internationales le cas échéant. La préoccupation clé pour le HCR résidera nécessairement dans la vérification de la procédure de rejet conformément aux normes de protection prônées par le HCR.
26. Une analyse portant sur les motifs de départ peut souvent révéler un mélange d'incitation à la migration et de restrictions quant à l'exercice de droits spécifiques. Le retour des personnes n'ayant pas besoin de protection internationale est donc étroitement lié à l'élaboration d'approches globales. De fait, des aspects tels que le calendrier flexible des retours, les répercussions psychologiques des retours différés et le problème de l'exode des cerveaux ont été discutés par le Groupe de travail en 1990. Des mouvements importants de retours peuvent peser considérablement sur des structures économiques et sociales déjà précaires, ce qui peut avoir un effet déstabilisant. Tout en signalant que certaines de ces questions étaient trop larges pour être abordées au sein du Groupe de travail, le Comité exécutif a manifesté un intérêt accru pour l'élaboration de stratégies globales pouvant jeter les bases d'une étude des questions relatives au retour dans une perspective plus large.
27. Cette perspective pourrait, du point de vue du HCR, impliquer que les retours s'effectuent en étroite coordination avec le pays d'origine, dans le respect de la dignité de l'individu, de façon échelonnée afin de ne pas submerger la communauté d'origine et dans le contexte du respect des droits fondamentaux de l'homme dans le pays d'origine. Toutes les parties concernées ont intérêt à ce que le nombre maximum de retours aient lieu volontairement; en conséquence, le HCR encourage l'élaboration de programmes qui permettent une orientation sociale et une assistance liées au retour aux personnes n'ayant pas besoin de protection internationale. Un processus consultatif continu avec les Etats intéressés pour déterminer quels groupes spécifiques de cas rejetés et de pays d'origine (perçus comme principales sources de problèmes) pourraient faire l'objet d'une telle approche globale serait utile.
28. De plus, plusieurs organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales mènent à bien des activités dans ce domaine. En Europe, par exemple, l'OIM met en oeuvre certains programmes d'assistance et d'orientation sociale spécifiques à l'intention des demandeurs d'asile retirant leur demande ou des personnes rejetées; ces programmes sont ciblés sur l'assistance avant le départ et la réinstallation dans les pays d'origine. De même, les organisations non gouvernementales sont incitées à participer davantage dans certains pays à la fourniture d'une assistance aux demandeurs d'asile rejetés pour veiller au caractère volontaire et légal de leur départ. Le HCR continuera de préconiser l'extension de ces dispositions existantes, sur une base régionale.
VII. CONCLUSION
29. La capacité des Etats à examiner la question du retour des personnes n'ayant pas besoin d'une protection internationale peut contribuer à préserver la qualité de l'asile dans certaines régions. Une analyse des principaux pays d'origine et des motifs présentés par les demandeurs illustrerait le caractère souhaitable de politiques intégrées impliquant des activités socio-économiques et de développement mais également, le cas échéant, le déploiement d'efforts plus résolus en matière de résolution de conflits et des initiatives accrues pour promouvoir les droits de l'homme. Des indications selon lesquelles de nombreux demandeurs d'asile déboutés viennent de pays connaissant de graves problèmes en matière de droits de l'homme ou des situations de conflit soulignent la nécessité de stratégies liant les politiques intérieures et internationales pour examiner cette question dans une perspective holistique.
30. En conclusion, bien qu'il ait un rôle limité à jouer dans ce domaine, le HCR est désireux d'appuyer les Etats dans les efforts qu'ils déploieront pour renvoyer des catégories de demandeurs d'asile rejetés conformément à son mandat humanitaire, pourvu qu'il soit convaincu que le processus de détermination du statut de réfugié ait bien eu lieu et qu'aucune personne ayant besoin de protection internationale n'ait eu à en souffrir.
1 Voir résolution 45/150 de l'Assemblée générale du 14 décembre 1990, par. 9; 46/106 du 16 décembre 1991, par. 10; 47/105 du 16 décembre 1992, par. 10.
2 Voir résolution 45/140 de l'Assemblée générale du 14 décembre 1990, par. 17.
3 Voir EC/SCP/64, 12 août 1991.