Suite donnée au rapport du Secrétaire général sur l'évaluation approfondie du programme du HCR relatif à l'assistance et à la protection internationales accordées aux réfugiés

EC/1994/SCP/CRP.4

I. INTRODUCTION

1. La quarante-quatrième session du Comité exécutif a demandé au Haut Commissaire de tenir le Sous-Comité plénier sur la protection internationale informé des progrès réalisés et des obstacles rencontrés dans la mise en oeuvre de recommandations touchant à la protection contenue dans l'« Evaluation approfondie du programme du HCR relatif à l'assistance et la protection internationales : Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés » (E/AC.51/1993/2) (Evaluation approfondie) ainsi que les recommandations et conclusions du Comité du programme et de la coordination (CPC) en la matière (A/48/16 (Partie I)).

2. Les recommandations pertinentes sont les suivantes :

II EXAMEN DES RECOMMANDATIONS

A. Déplacements de populations non régis par des instruments internationaux

3. Reconnaissant que les personnes déplacées à l'intérieur du territoire n'ont aucune agence comparable au HCR vers qui se retourner lorsqu'ils sont contraints de quitter leur foyer, la recommandation 1 de l'Evaluation approfondie affirme que :

Recommandation 1, Déplacements de population non régis par des instruments internationaux : En cas de déplacements de population non régis par des instruments internationaux, le HCR doit jouer auprès des organisations engagées dans les opérations de secours et d'assistance un rôle consultatif pour les questions de protection. En pareil cas, lorsqu'une aide suffisante n'est pas dispensée rapidement par une autre organisation internationale, le HCR doit demander l'autorisation requise pour assurer la protection et l'assistance nécessaires.

4. La politique actuelle du HCR concernant les personnes déplacées à l'intérieur du territoire est exposée par le Haut Commissaire dans un mémorandum inter-services du 28 avril 1993 (IOM/33/93-FOM/33/93). Ce mémorandum figure en annexe I. Il convient de remarquer toutefois que le Comité exécutif a demandé au Haut Commissaire d'étudier un certain nombre de questions relatives aux personnes déplacées. La question des personnes déplacées à l'intérieur du territoire est à l'étude au sein du Comité permanent interinstitutions présidé par le Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires.

5. Afin de faciliter le travail de recherche, des conclusions et décisions sur la question des personnes déplacées à l'intérieur du territoire adoptées par la quarante-quatrième session du Comité exécutif sont reproduites ci-dessous.

6. Dans sa conclusion générale sur la protection internationale, adoptée à sa quarante-quatrième session (A/AC.96/821, par. 19) le Comité exécutif :

Rappelle le paragraphe 14 de la résolution 47/105 de l'Assemblée générale et, à cet égard, réaffirme son soutien aux activités du Haut Commissaire sur la base des demandes du Secrétaire général ou des organes principaux compétents des Nations Unies, moyennant le consentement de l'Etat concerné afférant à la fourniture d'une protection et d'une assistance humanitaire aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire dans des situations spécifiques qui demandent les compétences particulières du Haut Commissariat, et note l'établissement par le Haut Commissaire de critères de réponse aux demandes présentées au Haut Commissariat concernant une participation à ces activités, en tenant dûment compte de la complémentarité des mandats, de la spécificité des compétences d'autres organisations et de la disponibilité de ressources suffisantes (A/AC.96/821, par. 19 s));

Demande au Haut Commissaire, compte tenu de la nécessité pour la communauté internationale d'étudier des méthodes et des moyens propres à améliorer le traitement dans le cadre du système des Nations Unies, des besoins de protection et d'assistance des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, de promouvoir des consultations additionnelles sur cette question prioritaire avec le Département des affaires humanitaires et le Représentant spécial du Secrétaire général pour les personnes déplacées à l'intérieur du territoire ainsi qu'avec d'autres organisations et organes internationaux, y compris le Comité international de la Croix-Rouge, et de faire rapport sur les résultats de ces discussions au Sous-Comité plénier sur la protection internationale et, en tant que de besoin, au Sous-Comité chargé des questions administratives et financières (A/AC.96/821, par. 19 t)).

7. Dans sa décision sur les personnes déplacées à l'intérieur du territoire, le Comité exécutif demande au Sous-Comité chargé des questions administratives et financières « [d'examiner] les conséquences sur le financement et la programmation des activités actuelles du HCR, y compris des informations, relatives aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire » (A/AC.96/821, par 30 a)). Comme le montre le préambule de cette décision, la référence à l'information se réfère à la conclusion générale sur la protection internationale (A/AC.96/821, par. 19 ff)), où le Comité :

« Note l'importance de la possibilité d'accès à une information objective et exacte contenant les différentes causes du déplacement forcé afin de faciliter la prise de décisions autorisées à tous les stades des situations de réfugiés et soutient à cet égard les efforts du Haut Commissaire pour élaborer une stratégie d'information appropriée et pour maintenir les bases de données pertinentes. »

8. Dans son examen de la recommandation de l'Evaluation approfondie traitant des personnes déplacées à l'intérieur du territoire, le SCAF doit garder à l'esprit les conclusions et décisions ci-dessus du Comité exécutif. La directive du 28 avril 1993 (voir annexe I) publiée par le Haut Commissaire sur cette question situe le rôle du HCR vis à vis des personnes déplacées dans le contexte des rôles respectifs des autres organisations s'occupant des personnes déplacées de l'intérieur et montre le caractère délicat de la question importante des ressources. En tant que telle, elle traduit les préoccupations des membres du Comité exécutif. La directive toutefois semble proposer une approche moins préventive de la part du HCR que celle qui est envisagée dans la recommandation.

B. Catalyseur du HCR sur le plan politique

9. La recommandation 2 de l'Evaluation approfondie porte sur la participation du HCR à la prévention des flux de réfugiés et sur l'exercice d'un rôle plus actif pour veiller à ce que les questions politiques touchant les communautés exilées soient discutées dans les instances internationale appropriées. La recommandation affirme que :

Recommandation 2. Rôle catalyseur du HCR sur le Plan politique : En coopération avec les autorités politiques de l'Organisation des Nations Unies et le Coordonnateur des secours d'urgence, le HCR devrait informer les organes intergouvernementaux compétents des situations qui risquent de donner lieu à des déplacements de population. (E/AC.51/1993/2, par. 14)

10. Le Haut Commissaire s'engage à maintenir les questions relatives aux réfugiés, aux personnes déplacées, aux demandeurs d'asile et à d'autres flux migratoires à l'ordre du jour politique international, particulièrement la question des approches orientées vers les solutions. Le HCR reconnaît sa capacité à contribuer, en tant qu'institution fréquemment présente dans les pays accueillant et produisant des réfugiés, à l'échange et à l'analyse d'informations touchant aux activités de prévention. Le HCR coopère à l'établissement d'un mécanisme d'alerte précoce des Nations Unies dans un cadre interinstitutionnel.

C. Alerte précoce

11. La recommandation 8 de l'Evaluation approfondie reprend plusieurs aspects de la contribution du HCR à un mécanisme d'alerte précoce pour l'ensemble du système des Nations Unies.

Recommandation 8. Centre de liaison du HCR pour l'alerte rapide : Le HCR doit établir un centre de liaison chargé exclusivement de recherches sur les questions relatives à l'alerte rapide, dont la mise au point d'indicateurs des déplacements imminents de populations, qui aurait accès à toutes les informations dont dispose le HCR. Le Centre de liaison doit mettre au point des directives destinées au personnel du HCR concernant le rassemblement des informations pertinentes et l'établissement de rapports à leur sujet. Il doit coordonner ses activités avec les centres de liaison d'autres départements et organismes de l'ONU dans le cadre de l'armature proposée par le Comité organisationnel du CAC. Dans ce contexte, le HCR participera activement, aux côtés des autres organisations intéressées du système des Nations Unies, aux mécanismes consultatifs récemment institués concernant l'alerte rapide et les courants d'informations sur les mouvements massifs de population, sous l'égide du Département des affaires humanitaires. (E/AC.51/1993/2, par. 26)

12. Pour replacer cette recommandation dans son contexte, on peut noter que des progrès sur la question de l'alerte précoce sont enregistrés sur plusieurs fronts.

13. Pour sa part, le HCR, comme d'autres institutions, élabore des données pertinentes dans son domaine de compétences. Parmi les bases de données du HCR, celle qui traitent de l'information par pays sont particulièrement pertinentes pour le développement d'une capacité d'alerte précoce. L'information par pays peut être recueillie dans les bases de données du HCR, à savoir :

COREF - Références bibliographiques aux titres spécifiques aux pays et aux mots-clés du Thésaurus international de la terminologie des réfugiés.

REFINFO - Un recueil d'environ 10 000 rapports de recherches sur les questions spécifiques ayant trait aux réfugiés et aux pays d'origine; les entrées incluent des résumés complets de l'information existant dans le domaine public.

Ex-Yougoslavie - Recueil de documents politiques concernant l'ex-Yougoslavie. Les entrées incluent le texte intégral des résolutions du Conseil de sécurité et les rapports de la Commission des droits de l'homme ainsi que de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe.

Liste des pays/régions - Recueil de profils par pays et de l'information fréquemment demandée présenté sous la forme de documents de recherche par question spécifique.

14. Ces bases de données sont maintenues et mises à jour en collaboration avec tout un éventail de services gouvernementaux, y compris le service de documentation, d'information et de recherche du Comité d'immigration et des réfugiés du Canada ainsi que le Centre d'information sur les réfugiés du Service d'immigration et de naturalisation du Département de la Justice des Etats-Unis. En outre, le HCR a accès à une information par pays/région fournie par les ONG par le biais du réseau informatique international sur les réfugiés (IRENE). Une fois analysée par le HCR, cette information est intégrée dans la liste de pays/régions. Une analyse de l'information contenue dans la base de données pays/régions constitue la base de l'information régulièrement fournie au DAH.

15. Au niveau interinstitutionnel, le DAH oeuvre à la conceptualisation et à l'organisation d'un système d'alerte précoce dans le domaine humanitaire. Le DAH s'est également penché sur la question de la classification de l'information selon des indicateurs socio-économiques et autres et sur l'isolement des sources d'informations essentielles au fonctionnement efficace du système. Parmi les composantes importantes de ce processus, il convient de citer les consultations interinstitutions mensuelles sous l'égide du DAH afin de partager et d'analyser l'information jugée importante pour l'alerte précoce en cas de nouveaux flux de réfugiés et de personnes déplacées. Le HCR fournit régulièrement des informations sur les situations dans les différents pays au cours de ces consultations.

16. On rappellera que l'Agenda pour la Paix (A/47/277-S/24111) ainsi que la résolution 47/120 de l'Assemblée générale demandent la création d'un système d'alerte précoce au sein du Secrétariat des Nations Unies. Les initiatives mentionnées ci-dessus doivent être vues comme des étapes vers l'établissement d'un système d'alerte précoce intégré. Le Secrétaire général a également été invité dans la résolution 1993/70 (droits de l'homme et exodes massifs) du 10 mars 1993 de la quarante-neuvième session de la Commission des droits de l'homme, à présenter un rapport sur les progrès accomplis dans ce domaine.

17. Le HCR a désigné un agent centralisateur sur les questions relatives à l'alerte précoce, qui travaille en étroite collaboration avec le Centre de documentation du HCR sur les réfugiés (CDR) et représente le HCR dans les délibérations à l'échelle du système des Nations Unies sur les questions touchant à l'alerte précoce.

D. Réfugiés et droits de l'homme

18. La recommandation 3 reconnaît que les violations des droits de l'homme sont à l'origine de nombreux départs forcés et se penche sur la question d'un lien plus étroit entre le HCR et les organes des droits de l'homme et de la coordination des activités du système des Nations Unies. La recommandation affirme que :

Recommandation 3. Réfugiés et droits de l'homme : le HCR et le Centre pour les droits de l'homme devraient mettre en place des mécanismes communs pour faire face en sorte que :

a) Les exodes et exils prolongés provoqués par des violations des droits de l'homme soient portés à l'attention de la Commission des droits de l'homme et que des mesures appropriées soient proposées à cet organe;

b) Les services consultatifs et la coopération technique visant à améliorer l'application des pactes et accords internationaux relatifs aux droits de l'homme, y compris les mécanismes de surveillance et d'établissement de rapports, s'occupent comme il convient des droits de l'homme des réfugiés et demandeurs d'asile. (E/AC.51/1993/2, par. 15)

19. Une coordination accrue en matière de droits de l'homme au sein du système des Nations Unies a fait partie du programme d'action de Vienne et il a été recommandé que le Centre des droits de l'homme joue un rôle important en la matière. Le HCR continue de chercher à renforcer la coopération avec les organes des Nations Unies afin de promouvoir des réponses efficaces aux problèmes des droits de l'homme. Le HCR travaille activement avec la Commission des droits de l'homme dans le suivi et la promotion de résolutions relevant de la compétence du Haut Commissaire, supervisant et contribuant le cas échéant aux rapports des pays.

20. Le HCR participe aux réunions régulières interinstitutions du Centre des droits de l'homme. En outre, le HCR espère mettre la dernière main à un Mémorandum d'accord avec le Centre couvrant de nombreux éléments abordés dans l'Evaluation approfondie et ses recommandations. Ce Mémorandum inclurait des dispositions relatives à la coopération en matière de formation du personnel, et à la participation d'experts du HCR, du Centre et d'autres organisations à des séminaires, des activités d'éducation et intensifierait les consultations concernant la préparation et la diffusion des matériaux relatifs aux droits de l'homme. Ces nombreuses mesures de partage de l'information incluent des consultations sur une base de données informatique pour le Centre liée avec des bases de données existantes et les projets de bases au sein des Nations Unies, y compris au HCR.

21. Le HCR participe à des réunions du Comité des droits de l'homme en qualité d'observateur et suit les travaux d'autres organes créés par traité, notamment le Comité des droits de l'enfant et le Comité contre la torture. Le HCR a diffusé la Convention relative aux droits de l'enfant et s'emploie à promouvoir une compréhension plus large, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du Haut Commissariat, du fait que les activités du HCR en faveur des enfants réfugiés s'inscriront dans le cadre de cette Convention.

E. Promotion du droit des réfugiés

22. Concernant la responsabilité du HCR de renforcer et d'élargir le cadre juridique régissant le statut et les droits des réfugiés, l'Evaluation présente des commentaires positifs sur l'étendue des activités du HCR dans la domaine de la promotion du droit des réfugiés. La recommandation 18 affirme que :

Recommandation 18. Le droit des réfugiés au niveau des pays : Des activités de promotion du droit des réfugiés devraient être incluses dans les programmes de pays du HCR et faire partie des fonctions des administrateurs des bureaux extérieurs chargés de la protection. (E/AC.51/1993/2, par. 38)

23. Compte tenu de son importance en tant que fonction de protection, la promotion du droit des réfugiés a fait l'objet de plusieurs conclusions du Comité exécutif. La promotion du droit des réfugiés inclut des activités telles que la formation, la diffusion, l'acquisition de capacités, l'enseignement pris en charge régulièrement par la plupart des délégations du HCR dans le cadre de leur fonction de protection internationale. Les activités du HCR dans le domaine de la promotion touchant traditionnellement aux questions de l'asile et de l'accueil des réfugiés se sont focalisées de plus en plus sur les droits de l'homme, le traitement des groupes minoritaires et les questions relatives à la citoyenneté.

24. Dans certains cas, les activités de promotion sont financées sur la base des programmes par pays; dans d'autres, elles sont imputées sur un budget du Siège. Les délégués sur le terrain et les administrateurs chargés de la protection ont été incités à intégrer les activités prévues en matière de promotion du droit des réfugiés dans les programmes par pays afin d'assurer une cohérence et une continuité dans les opérations du HCR. Pour renforcer encore sa capacité de promotion, le HCR envisage l'établissement de coordonnateurs régionaux sur le droit des réfugiés (promotion et formation) dans certains bureaux extérieurs.

25. Constatant que le HCR a trop peu d'administrateurs chargés de la protection ayant le bagage juridique requis pour couvrir toutes les situations qui présentent de graves problèmes de protection, l'Evaluation souligne l'importance de la collaboration avec des établissements universitaires. La recommandation 19 affirme :

Recommandation 19. Collaboration avec des établissements universitaires : le HCR devrait désigner un centre de liaison ou un directeur chargé de faciliter la collaboration avec les universités et les instituts de recherche en vue d'intensifier la promotion du droit des réfugiés et la diffusion des normes fondamentales de protection des réfugiés. Un inventaire mondial des universités, instituts de recherche et autres organisations qui s'occupent de questions intéressant les réfugiés devrait être réalisé, éventuellement par un centre universitaire en collaboration avec le HCR. (E/AC.51/1993/2, par. 39)

26. Le HCR a récemment reçu des fonds pour un projet visant à renforcer sa capacité décisionnelle grâce à l'amélioration de la gestion des recherches. Ce projet, d'une durée de six mois, élaborera des recherches pour le HCR à la lumière des nouveaux défis auxquels l'Organisation est confrontée, améliorera la diffusion des conclusions et des recherches au sein du HCR afin de faciliter la prise de décision, créera une base de données sur les recherches actuelles liées à d'autres bases de données pertinentes du HCR et d'ailleurs, renforcera les relations entre le HCR et les instituts de recherche universitaires et améliorera les mécanismes internes du HCR pour la coordination des activités de recherches politiques.

27. L'agent centralisateur de la promotion du droit des réfugiés reste le Chef de la Section de promotion du droit des réfugiés.