Suivi de la résolution 1995/56 de l'ECOSOC. Activités d'assistance du HCR dans les pays d'origine

EC/46/SC/CRP.16

SUIVI DE LA RESOLUTION 1995/56 DE L'ECOSOC
ACTIVITES D'ASSISTANCE DU HCR DANS LES PAYS D'ORIGINE

I. GENERALITES

1. Les activités d'assistance du HCR dans les pays d'origine se concentrent sur les rapatriés et, dans certaines circonstances, les personnes déplacées à l'intérieur du territoire. Les activités en faveur des rapatriés, limitées dans leur portée et dans leur durée, émanant du statut du HCR (résolution 428(V) de l'Assemblée générale). Plus particulièrement, ces activités trouvent leur justification dans la requête de l'Assemblée générale au Haut Commissaire visant à fournir une assistance aux rapatriés (ainsi qu'à veiller à leur sécurité et à leur bien-être dès leur retour (résolution 40/118 de l'Assemblée générale). Comme dans les pays d'asile, ces activités d'assistance facilitent également l'oeuvre de protection du HCR. Concernant les personnes déplacées à l'intérieur du territoire, les activités d'assistance et de protection du HCR en leur faveur se fondent sur les demandes spécifiques du Secrétaire général ou les organes principaux compétents des Nations Unies et sont menées à bien avec le consentement de l'Etat concerné (résolution 48/116 de l'Assemblée générale). L'assistance aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire peut s'intégrer dans une opération d'urgence ou faire partie d'une solution globale au conflit ayant provoqué le déplacement. La nature de l'assistance fournie aux personnes déplacées à l'intérieur du territoire varie selon les circonstances. Dans l'ensemble toutefois, elle est comparable, au plan des objectifs et des mécanismes de distribution, à celle qui est fournie aux réfugiés ou aux rapatriés. En particulier, dans le cadre d'un plan d'action visant à résoudre un conflit et instaurer la paix et la stabilité, toute assistance humanitaire fournie par le HCR doit veiller à établir un lien avec les apports de développement d'autres acteurs.

2. La résolution 1995/56 de l'ECOSOC sur le renforcement de la coordination de l'assistance humanitaire d'urgence des Nations Unies énumère dans une annexe un certain nombre de questions à étudier, y compris le renforcement de la capacité locale et des mécanismes de solutions en matière de relèvement, de réhabilitation et de développement après la crise, l'élaboration de mémoranda d'accord à vocation opérationnelle et l'établissement de liens entre les opérations de nature complémentaire. Il est proposé d'étudier ces questions dans le contexte des activités du HCR dans les pays d'origine, en particulier à l'appui d'une opération de rapatriement volontaire. Ces questions présentent un intérêt particulier pour le HCR lorsque le rapatriement librement consenti a lieu à l'intérieur de communautés ayant subi une destruction massive des infrastructures sociales et de production suite à la guerre civile et aux conflits intercommunautaires. Alors que ce document se concentre sur les activités de rapatriement librement consenti, les questions soulevées pourraient être également pertinentes dans le contexte des solutions aux déplacements intérieurs forcés.

II. APPROCHES EN MATIERE DE REHABILITATION A L'ISSUE DU RAPATRIEMENT

3. La participation du HCR aux opérations de rapatriement s'effectue dans des conditions particulières. Dans certains cas, un accord de paix a réussi à mobiliser un appui international important comme au Cambodge et au Mozambique, dans d'autres, comme c'est le cas en Erythrée, les ressources internationales n'ont pas été au rendez-vous. D'autres mouvements de rapatriement librement consenti s'effectuent alors que les négociations de paix sont en cours, comme au Guatemala. Dans d'autres cas, comme en Afghanistan, les hostilités ont cessé dans certaines régions du pays, sans que l'on ait pu aboutir à un règlement politique global. Les activités de protection et d'assistance du HCR, à ces titres, se fondent sur les mêmes principes et critères prééminents qui visent à assurer une réintégration précoce, facile et durable des personnes déplacées dans des conditions de sécurité avec le respect de leurs droits fondamentaux, l'accès aux services sociaux essentiels comparables à ceux dont bénéficient les communautés dans les régions de retour. Toutefois, chaque situation postérieure au rapatriement a ses propres spécificités qui exigent une réaction adaptée.

4. Le principal instrument opérationnel du HCR pour promouvoir la réintégration des réfugiés rentrant chez eux est l'utilisation de projets à petite échelle fondés sur la collectivité et connus sous le nom de projets à impact rapide (QIP). Ces projets ont pour but de favoriser le relèvement initial, faisant appel à l'autosuffisance, de sociétés et de communautés déchirées par la guerre. En mai 1994, le Sous-Comité chargé des questions administratives et financières (SCAF) a discuté des activités dans les pays d'origine : réintégration et solutions durables aux problèmes de réfugiés (EC/1994/SC.2/CRP.12). Dans ce document, le HCR a exposé le cadre politique et méthodologique des projets qu'il a mis au point. Un extrait des principaux objectifs et des buts d'assistance des projets est joint pour information.

III. LIENS AVEC LES ORGANISATIONS CHARGEES DU DEVELOPPEMENT DANS LE CADRE DES OPERATIONS

5. Il est de plus en plus reconnu que pour remplir son mandat lui enjoignant de rechercher des solutions permanentes au problème des réfugiés, le HCR doit replacer ses activités d'assistance dans une perspective de développement plus large. L'action humanitaire doit également préparer les victimes du conflit à subvenir à leurs propres besoins et à satisfaire leurs aspirations à la paix, à la stabilité et au respect de leurs droits fondamentaux. En outre, dans ses activités d'assistance aux rapatriés, le HCR doit tenir compte de la situation des communautés hôtes, y compris les personnes déplacées à l'intérieur du territoire et les soldats démobilisés; cela implique de la part du HCR une collaboration étroite avec les institutions financières et chargées du développement.

6. En conséquence, le HCR, tout en n'ayant pas d'objectif en matière de développement et en n'ayant pas vocation de gérer des activités de développement, participe de plus en plus à des opérations dans les pays d'origine où les secours ne peuvent être entièrement dissociés du développement. La plupart des activités de secours ont une incidence sur le potentiel et la capacité des destinataires à répondre aux besoins présents et futurs pour s'assurer un niveau de vie décent. L'assistance humanitaire visant à faciliter les solutions aux problèmes de réfugiés doivent promouvoir la viabilité à long terme. Ces efforts exigent du HCR qu'il noue des liens à tous les niveaux avec les acteurs dans le domaine du développement - national, local, multilatéral et bilatéral - les institutions financières, les organisations non gouvernementales ainsi que d'autres secteurs de la société civile.

7. Dans les pays d'origine où l'objectif primordial est d'aider les sociétés déchirées par le conflit à se relever de la guerre, à réhabiliter leurs infrastructures détruites, à régénérer une capacité perdue et à forger leur avenir sur la réconciliation et la bonne gestion fondée sur la participation, les modes d'assistance humanitaire et développementale doivent se soutenir et se renforcer. Les activités de développement doivent consolider les solutions aux crises humanitaires enracinées dans l'injustice, les privations et la marginalisation de certains groupes de la société. Les acteurs humanitaires, appuyés par les partenaires du développement, doivent veiller à ce que leur assistance et leur approche soient propices au développement.

8. Les rôles et responsabilités des acteurs humanitaires et du développement, pour différents qu'ils soient, présentent une unité au plan des fins dans la mise en oeuvre de solutions aux crises humanitaires et dans la prévention de cassures sociales ultérieures. Un cadre commun de principes opérationnels et de complémentarité d'action devrait être élaboré au cas par cas pour répondre aux besoins, remédier aux points faibles et soutenir les capacités de façon cohérente. La séquence de ces activités, intrinsèquement liées bien que diverses, dépendra des conditions locales et pourrait varier selon les régions du pays. Parfois, elles pourraient s'insérer dans un « continuum linéaire des secours au développement ». Plus souvent, toutefois, elle devrait apparaître sous forme d'une interface où l'assistance humanitaire pourrait avoir la prééminence pour satisfaire les besoins les plus immédiats de relèvement au niveau communautaire. Dès que possible, ces activités de survie doivent être intégrées dans les activités de développement conçues au plan local mais soutenues de l'extérieur afin de s'affranchir des contraintes de développement social, humain et économique intimement liées.

9. L'élaboration de mémoranda d'accord est d'une importance cruciale pour la réalisation de cette interface souhaitée. A la première réunion du Comité permanent, les 30 et 31 janvier 1996, le HCR a soumis une Note d'information sur l'élaboration de mémoranda d'accord opérationnels (EC/46/SC/CRP.8) entre le HCR et d'autres institutions des Nations Unies, y compris pour les programmes dans les pays d'origine, le PNUD et l'UNICEF. Une actualisation prévue du mémorandum d'accord entre le HCR et le PAM envisage d'accorder une importance accrue au rôle de l'aide alimentaire gérée par le PAM, soit sous forme de vivres contre travail soit sous forme d'aide alimentaire versée en espèces pour la promotion de la réintégration communautaire des rapatriés dès leur retour. Elle reconnaît également que les activités de relèvement à l'issue du conflit sont nécessaires non seulement pour les rapatriés mais également pour les personnes déplacées à l'intérieur du territoire et, si besoin est, pour les communautés locales touchées. Le mémorandum d'accord global avec l'UNICEF, signé par le Haut Commissaire et la Directrice exécutive de l'UNICEF le 14 mars 1996, prévoit des initiatives complémentaires axées sur les régions de retour assurant la réintégration effective des personnes, la disponibilité de services essentiels et l'inclusion de ces régions et de leurs populations dans des programmes de développement national à plus long terme (Par. 42). L'accord prévoit des lettres d'accord au niveau du terrain couvrant les activités convenues de chaque institution à l'appui des communautés rapatriées, particulièrement celles qui visent à se doter de structures gouvernementales et d'organisations non gouvernementales; ainsi que les liens prévus entre les activités des deux organisations (Par. 43). Des négociations sont également en cours avec les institutions financières internationales, y compris la Banque mondiale, la Banque asiatique de développement et la Banque africaine de développement sur les entreprises d'intérêt mutuel dans la reconstruction à l'issue du conflit. Par exemple, le HCR a eu des discussions approfondies avec la Banque mondiale concernant le relèvement de la Bosnie-Herzégovine. De même, le HCR et la Banque asiatique de développement ont eu une consultation de programmation sur la consolidation des programmes de rapatriés au Cambodge, au Viet Nam et en République démocratique populaire lao. La nécessité d'établir des liens entre les apports humanitaires et le développement figure également à l'ordre du jour des consultations du HCR avec les ONG internationales et locales.

10. Afin de renforcer les liens de collaboration futurs, l'examen de l'expérience acquise dans le cadre des opérations est essentiel. Au printemps de l'année dernière, le HCR et le PNUD ont achevé un examen conjoint de leur collaboration en Amérique centrale au cours de la CIREFCA (Conférence internationale sur les réfugiés centraméricains) où l'établissement de la paix et les

solutions aux problèmes du déracinement et de la pauvreté ont été examinées ensemble (CIREFCA : Une occasion et un défi pour la coopération interinstitutions, mai 1995). Le HCR mène actuellement à bien un examen des leçons tirées du programme de réintégration au Mozambique où les liens entre le PNUD et l'UNICEF ont été établis au tout début de l'opération.

11. Préparant le retrait du HCR du programme de réintégration au Mozambique à la mi-96, un cadre pour les initiatives interinstitutions visant à promouvoir une transition sans heurt de l'assistance humanitaire au développement humain viable a été établi par le HCR et le PNUD. Le HCR et le PNUD ont coordonné cette opération étroitement avec d'autres acteurs concernés, y compris la Banque mondiale, les donateurs bilatéraux et les autorités mozambicaines tant au niveau local que central.

IV. CONCLUSION

12. Le HCR continuera de peaufiner ses stratégies d'opération pour veiller à ce qu'une fois le rapatriement établi comme une option réalisable et sûre, il constitue une solution viable et durable. Cela nécessitera une coopération encore plus étroite avec les Nations Unies, les institutions financières et d'autres institutions multilatérales dans le domaine du développement. Cela signifie également un partenariat plus étroit avec les ONG, locales et internationales ayant la capacité de favoriser le développement communautaire. Le HCR estime que le débat sur la résolution 1995/56 de l'ECOSOC dans les différentes instances fournit une occasion opportune de couvrir de façon concertée la nécessité d'améliorer la collaboration entre les partenaires humanitaires et de développement dans les pays d'origine.

Annexe EXTRAIT DU CADRE POLITIQUE ET METHODOLOGIQUE POUR LES PROJETS A IMPACT RAPIDE (QIP) pour faciliter les solutions durables par le biais de l'intégration (30 juin 1994)

II. Objectifs globaux

9. Les objectifs globaux des QIP sont :

• renforcer le rapatriement librement consenti en tant que solution viable par le biais de la réintégration des rapatriés dans des activités d'auto-assistance dans les domaines économique et social fondées sur la collectivité dans les régions de retour;

• contribuer au processus de réconciliation au cours du retour massif des réfugiés et des personnes déplacées à l'intérieur du territoire après le conflit en répondant aux besoins communautaires de façon non discriminatoire, que les membres de la communauté soient des réfugiés rentrés chez eux, d'autres personnes déplacées ou des populations touchées dans les régions accueillant une forte concentration de personnes relevant de la compétence du HCR;

• faciliter l'intégration sur place des réfugiés dans les communautés hôtes de pays d'asile et jeter les bases d'une amélioration de la capacité d'absorption des communautés et des régions accueillant les réfugiés;

• promouvoir la complémentarité et l'interface sans heurt entre l'assistance humanitaire à court terme et les programmes de développement à plus long terme et contribuer par là à la viabilité des résultats et de l'efficacité des projets répondant aux besoins de développement centrés sur l'homme et faciliter le retrait du HCR sans interruption après son soutien initial.

III. Objectifs d'assistance des QIP

10. Les objectifs des QIP en tant que moyen de promouvoir les solutions durables sont :

• amorcer des activités de relèvement initial à petite échelle et assez simples intéressant la communauté, sur la base de l'engagement des membres de la communauté et des autorités locales concernées à mettre en oeuvre et à assurer le suivi de ces activités afin d'assurer leur viabilité et leur impact à plus long terme;

• permettre aux communautés de tirer parti des possibilités de développement, pour modestes qu'elles soient, pour le soutien à leurs propres ménages, moyennant des modes d'appui rapides et flexibles en portant toute l'attention qui lui est dû au rôle des femmes dans le bien-être de la famille en tant qu'« agents » du développement social et économique;

• assister les communautés et les autorités locales à répondre aux besoins sociaux urgents et de survie du fait du retour à grande échelle de personnes déplacées dans leur région de destination détruite par la guerre et ayant souffert de longues années d'abandon et faciliter par là la capacité d'absorption au niveau local dans des secteurs prioritaires tels que l'eau potable, l'assainissement, les soins de santé primaires, l'enseignement primaire et la production de base pour l'auto-assistance, principalement dans le secteur agricole;

• favoriser, moyennant la réfection de voies d'accès et de réseaux de communication, l'intégration sociale et économique des communautés et régions d'accueil dans un contexte économique et social régional et national, indispensable à la viabilité des efforts de développement locaux;

• faciliter et encourager l'inclusion des zones d'accueil de rapatriés et, dans le cas de l'intégration sur place, des zones accueillant les réfugiés dans les activités de développement des pays concernés et garantir que les programmes de développement publics et financés par les donateurs accordent toute l'attention qui leur est due à ces régions;

• promouvoir l'intégration de groupes vulnérables en renforçant la capacité de ces personnes à faire face aux problèmes et les rendre moins vulnérables lorsque cela peut être réalisé au niveau communautaire.