Suivi en matière de vérification des comptes. Gestion du programme et des finances

EC/46/SC/CRP.20

SUIVI EN MATIERE DE VERIFICATION DES COMPTES : GESTION DU PROGRAMME ET DES FINANCES

I. INTRODUCTION

1. Comme l'a demandé le Comité exécutif (A/AC.96/860, par. 21 g)), le Comité permanent entreprend un examen systématique des recommandations et observations soulevées dans différents rapports de contrôle. Ce document se concentre sur les questions soulevées dans le rapport du Comité des Commissaires aux comptes (A/AC.96/853) et les commentaires y afférents du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) (A/AC.96/853/Add.1) sur la gestion des programmes et sur la gestion financière. En particulier, en réponse aux préoccupations du Comité exécutif (A/AC.96/860, par. 21 h)), il traite de ces questions dans la mesure où elles ont trait à la gestion des programmes et aux partenaires d'exécution. Comme le montrent à l'évidence les recommandations ci-dessous sur la gestion des programmes, le rapport des vérificateurs des comptes a également mis l'accent sur ce point.

2. Ce document donne l'état actuel de la mise en oeuvre de chacune des recommandations. Il présente des commentaires sur un certain nombre d'initiatives plus larges du HCR visant à permettre aux partenaires d'exécution de se conformer aux politiques et procédures du HCR en matière d'exécution de projets. Il aborde également les mesures prises par le HCR pour améliorer le suivi de cette application par le HCR. Le sujet des frais fixes des ONG (dépenses d'appui) est traité dans un document séparé (EC/46/SC.2/CRP.21).

II. QUESTIONS RELATIVES A LA GESTION DES PROGRAMMES

3. La gestion des programmes est le processus en vertu duquel le HCR prévoit, exécute, contrôle et suit les projets d'opération/assistance. Ce rôle va de l'évaluation des besoins et des mesures de planification jusqu'au suivi et à l'enregistrement de la mise en oeuvre et de l'exécution des projets par le HCR et ses partenaires d'exécution. Le processus de gestion des programmes est décrit et spécifié en détail dans le chapitre IV du Manuel du HCR, qui couvre la gestion des programmes et des projets. Ce Manuel est régulièrement actualisé en fonction de l'évolution.

4. La gestion des programmes est une fonction qui touche à tous les aspects des activités du HCR et qui en est le pivot. Elle a trait en particulier aux dispositions prises avec les partenaires d'exécution du HCR qui mettent en oeuvre la plupart des projets d'assistance du HCR. Le suivi de l'exécution des projets incombe au personnel du HCR sur le terrain et au Siège à tous les stades du cycle du programme. En tant que telles, les politiques et les procédures relatives à la gestion des programmes sont de la plus haute importance pour le HCR et il est clair qu'elles doivent être redéfinies et développées continuellement pour s'adapter aux circonstances changeantes, aux nouvelles technologies et aux réalités de la situation sur le terrain.

5. Le HCR se réjouit donc des commentaires du Comité des Commissaires aux comptes et des observations y relatives du CCQAB sur la gestion des programmes. Les commentaires des vérificateurs des comptes sont motivés par le non respect partiel ou total par le HCR des procédures et pratiques prescrites. Les observations des vérificateurs des comptes de nature récurrente doivent exiger soit un effort concerté pour remédier aux problèmes récurrents, soit provoquer une réflexion plus approfondie de la part du HCR quant à la pertinence et à la possibilité de mettre en oeuvre les politiques et procédures actuelles. Comme le CCQAB l'a fait remarquer : « si les observations des commissaires aux comptes amènent l'Administration à conclure que les réglementations en vigueur ne sont, pour la plupart, guère applicables, il conviendrait, plutôt que de demander aux directeurs de programmes de les contourner ou de n'en tenir aucun compte de saisir le Comité de propositions visant à les modifier. » (A/AC.96/853/Add.1, par. 14).

6. Ce document doit être examiné parallèlement à la réponse du HCR au Comité des commissaires aux comptes (A/AC.96/853/Add.2) présentée à la dernière session du Comité exécutif; ces commentaires se fondent sur les commentaires exposés dans ce document.

A. Recommandations des vérificateurs des comptes

7. Chaque recommandation concernant la gestion des programmes est examinée ci-dessous avec l'état d'avancement de la mise en oeuvre expliqué.

Recommandation 9 a) : Un système adéquat de collecte, d'enregistrement et d'analyse des informations relatives à l'exécution des programmes devrait être mise en place sans tarder au Siège du HCR afin que l'on puisse procéder à un suivi plus systématique de l'exécution des programmes et des projets par les bureaux extérieurs et les partenaires opérationnels.

8. Ce système, qui a nécessité deux ans de réflexion et d'élaboration, est désormais en place. Il complète le système existant d'enregistrement des données financières (FMIS/Siège), il permet d'enregistrer les données d'accords subsidiaires et les données de rapports de suivi sur le principal système de gestion des projets (FMIS/Siège), permet la réconciliation des données financières et permet d'établir des rapports sur les données non reçues ou enregistrées aux fins de suivi ultérieur par le Siège et le terrain.

9. Ce système sera très utile pour retrouver les rapports des partenaires d'exécution. La responsabilité du suivi adéquat des projets incombe essentiellement aux bureaux extérieurs du HCR. Cette responsabilité a été réaffirmée dans une instruction publiée le 27 octobre 1995 par le Haut Commissaire adjoint à tous les délégués/chefs de mission du HCR au sujet des engagements contractuels des partenaires d'exécution. Il attire également l'attention sur les recommandations des vérificateurs des comptes étudiées dans ce document.

Recommandation 9 b) : Il faudrait renforcer la planification des programmes de manière que les lettres d'instruction soient envoyées en temps voulu et que des plans de travail détaillés soient établis pour tous les programmes et projets. La signature avec les partenaires opérationnels d'accords précis de projets et sous-projets devrait intervenir avant le démarrage des projets.

10. Le HCR a déployé des efforts intenses pour veiller à ce que les lettres d'instruction soient envoyées à temps et les délais ont dans l'ensemble été respectés pour les programmes de 1996. Toutefois, le HCR passe actuellement en revue toutes les dispositions prises concernant les lettres d'instruction, envisage et examine les possibilités de mettre en place un processus plus simple.

11. Le sujet des plans de travail est plus problématique. Une lettre d'instruction est assortie d'une description de projet et d'un budget de projet. Le HCR n'est pas encore convaincu de l'intérêt d'imposer comme condition générale des plans de travail détaillés. Cette prise de position a été communiquée aux vérificateurs des comptes. Dans le passé, les plans de travail étaient facultatifs mais ont récemment été rendus obligatoires suite aux commentaires du Comité des commissaires aux comptes. Les résultats à ce jour indiqués par le terrain sont inégaux, ce qui traduit en partie le fait que des mécanismes de planification adaptés à une opération ont été jugés plus efficaces. Le HCR a aujourd'hui l'intention de n'exiger des plans de travail que lorsqu'ils constituent l'outil de gestion le plus efficace - cette décision sera prise par le responsable de projet. Les responsables de projet qui n'ont pas besoin de plan de travail doivent veiller à ce que des mécanismes de planification plus efficaces soient en place. Le HCR estime que cette approche est conforme à l'accent actuel mis sur la délégation de pouvoirs et la responsabilisation en matière de gestion.

12. Le libellé des accords subsidiaires est conforme aux directives détaillées et spécifiques contenues dans le Manuel de procédure du HCR. Afin d'assurer cette conformité dans le cadre d'accords subsidiaires couvrant quelques 200 lieux, le HCR a établi des clauses obligatoires et des clauses facultatives pour s'adapter aux différentes situations. Cette approche a pour but d'assurer une cohérence pour l'ensemble des programmes du HCR tout en autorisant une relative marge de manoeuvre. Le HCR passe toutefois en revue ses différentes clauses pour veiller à ce qu'elles soient plus spécifiques et plus pertinentes.

Recommandation 9 c) : Le HCR devrait se montrer plus strict dans la sélection des agents d'exécution et en limiter le nombre au niveau gérable optimum. Il faudrait éviter la multiplicité des partenaires opérationnels et le chevauchement de leurs tâches de manière à réduire les frais généraux.

13. La question de la sélection des agents d'exécution a également fait l'objet de l'instruction du Haut Commissaire adjoint à laquelle il est fait mention au paragraphe 9 ci-dessus. Les délégués/chefs de mission du HCR ont reçu un rappel de l'éventail des questions dont ils devaient s'assurer avant de conclure ou de renouveler des accords de projet avec les partenaires d'exécution. Le Manuel du HCR est tout à fait explicite sur les critères de sélection des agents d'exécution. Il convient de reconnaître toutefois que, dans de nombreux cas, le HCR n'a qu'un choix limité à cet égard. C'est tout particulièrement le cas lors de situations d'urgence et en ce qui concerne les agences ayant le soutien des gouvernements. Dans les cas particuliers cités par les commissaires aux comptes, l'existence de plusieurs partenaires d'exécution et le chevauchement des responsabilités auxquelles il est fait mention se sont révélés être pratiquement inévitables compte tenu des circonstances dans lesquelles ces accords avaient été conclus; cette information a été communiquée aux Comité des commissaires aux comptes. Le sujet des frais généraux est examiné dans le document EC/46/SC/CRP.12 susmentionné.

Recommandation 9 d) : Le HCR devrait veiller à ce que tous ses partenaires opérationnels communiquent des comptes vérifiés ainsi que des attestations de vérification délivrées par des vérificateurs indépendants.

14. La question globale de l'attestation de vérification des comptes d'un partenaire d'exécution est actuellement examinée par le Comité des vérificateurs des comptes du HCR. Il convient d'observer que le HCR exige actuellement qu'à la fin d'un projet le partenaire d'exécution fournisse une attestation de vérification des comptes; cette exigence est prévue dans la clause 5 13 de l'accord subsidiaire conclu avec les partenaires d'exécution mais elle n'est pas considérée comme obligatoire. Deux autres dispositions connexes (5.11 et 5.12) des accords subsidiaires sont obligatoires. La première (5.11) a trait au moyen de faciliter la vérification par les Nations Unies des comptes d'un sous-projet et l'examen des livres comptables; la dernière disposition concerne les moyens de faciliter les visites sur le site du projet aux fins d'évaluation.

15. Le HCR a rencontré des difficultés dans ses efforts pour répondre à cette exigence, notamment de la part des agences gouvernementales dans certains pays. Alors que les problèmes qui peuvent se poser avec les vérificateurs gouvernementaux ont généralement trait à la priorité qu'ils accordent au respect du calendrier convenu, c'est la question du coût qui est en jeu pour les agences non gouvernementales. Le HCR a estimé que le coût de la vérification de l'ensemble des sous-projets pouvait s'élever chaque année à un montant de 2 millions de dollars E.-U.

16. Le HCR n'est pas sûr que la recommandation ci-dessus du Comité des commissaires aux comptes ait trait aux comptes vérifiés/attestation pour chacun des sous-projets ou si un ensemble global de comptes vérifiés et d'attestations pour le partenaire d'exécution pourrait suffire. Le HCR demande des éclaircissements sur ce point.

17. Le document exposant les options possibles dont le Comité de vérification des comptes du HCR est saisi examine l'ensemble des questions susmentionnées. Tant que la question de l'attestation de vérification des comptes sera à l'étude, les procédures actuelles seront maintenues.

Recommandation 9 e) : Le HCR devrait veiller à ce que ses partenaires tiennent des comptes séparés pour les fonds du HCR. Le HCR devrait également mettre en place des mécanismes de contrôle appropriés afin d'assurer que ses partenaires se conforment à ses procédures établies.

18. Le HCR reconnaît que c'est là un problème récurrent en dépit de tous les efforts qu'il déploie pour veiller à ce que les partenaires d'exécution tiennent des comptes séparés pour les fonds du HCR :

• c'est une condition prescrite dans l'accord subsidiaire;

• il appartient à l'administrateur du HCR (généralement l'administrateur de programme) sur le site d'effectuer une visite et de s'assurer du respect de cette condition;

• il appartient au fonctionnaire chargé de l'administration de relever tout incident de non respect des normes établies sur la base des rapports et des documents reçus des partenaires d'exécution.

19. Le HCR exige des rapports descriptifs sur les actifs et autres aspects financiers du sous-projet, à intervalles réguliers et selon un calendrier prévu, et se réserve le droit de vérifier les locaux et les dossiers du partenaire d'exécution. Dans le cadre de ses activités de contrôle, le HCR relève les cas de non respect, mais des mesures tout à fait efficaces pour assurer le strict respect de ces normes n'ont pas encore pu être prises. Des mesures continueront d'être prises pour remédier à cette situation.

Recommandation 9 f) : Le HCR devrait revoir et renforcer les procédures de réception des rapports périodiques de suivi des projets et des sous-projets établis par tous les partenaires opérationnels. Il devrait par ailleurs veiller à ce que les directeurs de programmes examinent ces rapports et prennent les mesures correctives voulues sans délai.

21. Cette recommandation a été largement prise en compte dans la réponse à la recommandation 9 a). Avec les systèmes désormais en place pour contrôler la réception des rapports, le Siège sera en mesure d'envoyer sur le terrain des listes indiquant les dates auxquelles les rapports sont attendus. La nécessité de veiller à ce que les rapports soient passés en revue et à ce que des mesures correspondantes soient prises a été soulignée dans des instructions aux bureaux extérieurs indiquant leurs responsabilités en matière de contrôle et de gestion des projets et des partenaires d'exécution.

III. GESTION FINANCIERE

22. Au sujet de la gestion financière, le rapport du Comité des commissaires aux comptes a formulé deux recommandations, l'une ayant trait aux stands du Service de l'information et l'autre à l'établissement d'un Comité des placements.

Recommandation 9 g) : Il faudrait mettre en place les procédures voulues concernant la comptabilisation, la fixation des prix et la vérification périodique des inventaires portant sur les articles vendus par l'intermédiaire des stands du Service de l'information.

23. Comme l'a indiqué le rapport du Comité exécutif (A/AC.96/853/Add.2), la comptabilité a été améliorée grâce à l'acquisition de logiciels permettant de contrôler à la fois la rotation des stocks en fonction des ventes et les opérations comptables. En avril 1995, le personnel a reçu une formation sur les techniques informatisées de suivi des ventes, l'amélioration de la comptabilité et de la planification et la présentation de rapports sur les ventes et l'état des stocks. Le projet permet aussi un contrôle détaillé des recettes et des dépenses.

24. Les pratiques de fixation des prix sont semblables à celles d'autres institutions des Nations Unies, essentiellement fondées sur le maximum acceptable par le marché, en opérant un ajustement à la baisse pour les articles dont le rythme de rotation est plus lent. Un état actualisé des stocks des bureaux extérieurs est désormais dressé deux fois par an.

Recommandation 9 r) : Il faudrait créer au Siège du HCR un Comité des placements qui donnerait des conseils sur les opérations de placement à long terme.

25. Le HCR n'envisage pas d'opérations de placement à long terme dans un avenir proche. L'article 9 1 du Règlement de gestion autorise le HCR à faire exclusivement des placements à court terme et l'Office n'envisage pas de faire des exceptions à cette règle. Il ne voit donc pas la nécessité de créer un Comité des placements. Toutefois, les politiques actuelles de placement à court terme sont passées en revue et seront actualisées comme il convient. Le Contrôleur institue également des études fréquentes des pratiques et des portefeuilles d'investissement.

IV. INITIATIVES DU HCR

26. Afin de répondre aux questions soulevées par le Comité des commissaires aux comptes, le CCQAB et le Comité exécutif concernant les moyens d'assurer que les partenaires se conforment mieux aux normes et conditions établies dans les accords d'exécution, le HCR a adopté une approche à trois volets favorisant :

• une présentation plus claire des attentes du HCR;

• une formation plus efficace des partenaires d'exécution;

• un suivi plus professionnel de la part du HCR.

27. Le HCR s'apprête à distribuer un document général conçu à l'intention des utilisateurs et intitulé « Partenariat. Un manuel de gestion des programmes à l'intention des partenaires du HCR ». Ce manuel a pour but d'expliquer aux partenaires d'exécution du HCR, particulièrement les nouveaux partenaires, les rôles, responsabilités et caractéristiques de base du système de gestion des programmes du HCR. Le manuel comprend un glossaire, des références et un index. Ses chapitres sont les suivants : Gestion des programmes du HCR (Ch.2); Planification (Ch.3); Gestion et mise en oeuvre des projets (Ch.4); Contrôle, établissement de rapports et évaluation (Ch.5).

28. La formation des partenaires d'exécution est considérée comme l'une des clés d'une plus grande conformité avec les normes établies en matière de gestion des programmes du HCR. L'un des programmes de formation du HCR est consacré à l'amélioration de la gestion des programmes. Un autre module de formation vise à « former les formateurs » afin de multiplier l'impact du cours de gestion de programme. Les bureaux extérieurs ont été incités à inclure dans leur budget d'opérations des crédits pour la formation des partenaires d'exécution. Alors que l'essentiel du programme de formation du HCR a désormais été dévolu au terrain, le HCR a l'intention de veiller, par le biais de son Comité consultatif pour la formation, à ce que la formation jugée constituer une priorité de l'organisation (telle que la gestion de programme à l'intention du personnel du HCR et des partenaires d'exécution) soit conduite et dispose des ressources nécessaires.

29. L'amélioration du contrôle constitue le moyen ultime du HCR de résoudre les problèmes liés à la gestion des programmes. Il a déjà été fait mention des directives récentes du Haut Commissaire adjoint aux Délégués/Chefs de mission du HCR à ce sujet. En outre, un module de formation soulignant leurs responsabilités en la matière a récemment été élaboré et mis à l'essai à leur intention. Dans le cadre de la réunion globale des Délégués du HCR qui aura lieu à Turin du 12 au 14 avril 1996, l'atelier des Délégués examinera les questions de la gestion des programmes et des fonds ainsi que les préoccupations ayant motivé ces recommandations de vérification des comptes.

V. CONCLUSION

30. Etant donné le volume des activités du HCR conduites par les partenaires d'exécution et l'importance que le Comité exécutif et le HCR attachent aux conclusions du rapport de vérification des comptes, le HCR s'engage à répondre de façon systématique et complète aux différentes questions soulevées.

Annexe Projet de décision sur les questions relatives aux programmes et aux finances

Le Comité permanent,

D1 Rappelle la vive préoccupation exprimée par le Comité exécutif à sa quarante-sixième session eu égard aux observations du Comité des commissaires aux comptes et du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) sur certains aspects de la gestion des programmes et des finances, en particulier ceux qui concernent le contrôle et le suivi des partenaires d'exécution;

D2 Exhorte le HCR à prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir un contrôle financier et de gestion adéquat de ces programmes, y compris ceux qui sont mis en oeuvre par ses partenaires;

D3 Note avec satisfaction les initiatives prises par le Haut Commissariat pour s'assurer d'un respect plus strict par les partenaires d'exécution des politiques et procédures établies;

D4 Se félicite à cet égard de la publication du Manuel de gestion des programmes du HCR à l'intention des partenaires d'exécution ainsi que des mesures supplémentaires prises pour promouvoir la formation des partenaires d'exécution et du personnel du HCR traitant de la gestion des programmes;

D5 Note avec satisfaction l'aptitude plus grande des systèmes d'information du Siège du HCR à constituer un instrument efficace pour contrôler la mise en oeuvre des projets;

D6 Reconnaît les obstacles auxquels le HCR peut être confronté dans la sélection des partenaires d'exécution mais lui demande néanmoins de faire tous les efforts possibles pour s'assurer que ses partenaires soient choisis sur la base des critères exposés dans le chapitre 1 6 du Manuel de gestion des programmes à l'intention des partenaires d'exécution, en particulier leur responsabilité financière, ainsi que leur efficacité reconnue;

D7 Se félicite de l'examen par le Comité de vérification des comptes du HCR de la question de l'attestation de vérification des comptes des partenaires d'exécution et attend avec intérêt ses recommandations à cet égard;

D8 Demande à être tenu informé des progrès accomplis au sujet de cette décision à la quarante-septième session du Comité exécutif.