Note sur le HCR et les activités en matière d'apatridie

EC/47/SC/CRP.31

Description : 8ème réunion

NOTE SUR LE HCR ET LES ACTIVITES EN MATIERE D'APATRIDIE

I. INTRODUCTION

1. A sa quarante-sixième session, le Comité exécutif du Programme du Haut Commissaire a étudié le problème de l'apatridie, précisant le rôle du HCR en vertu de la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie et des instruments connexes. Le Haut Commissariat a été invité à entreprendre différentes activités et à présenter un rapport tous les deux ans sur les progrès accomplis ainsi que sur les questions relatives à l'apatridie. Ces deux dernières années, le HCR s'est aperçu que le problème de l'apatridie était plus complexe et plus prégnant qu'il ne l'avait prévu initialement. Des catégories d'apatrides, inconnues auparavant de l'Office, sont apparues. L'apatridie peut, de plus, être plus compliquée qu'une simple absence de nationalité, et l'Office a passé en revue de nombreux cas où les personnes ne peuvent établir si elles sont ou non apatrides. Chaque Etat se trouvant en position de confirmer leur nationalité présume que, pour des raisons ethniques, historiques, de résidence ou autres, ces personnes possèdent la nationalité d'un autre Etat. Ces cas de nationalité controversée empêchent les personnes concernées de bénéficier des instruments juridiques visant à aider les personnes reconnues comme apatrides.

2. Le Haut Commissariat a régulièrement à traiter de problèmes connexes touchant un nombre important de personnes. Parmi ces problèmes, il convient de citer la législation permettant aux individus de renoncer à leur nationalité sans qu'ils aient la garantie d'une nouvelle nationalité, ce qui aboutit à l'émergence de cas d'apatridie sur toute la surface de la planète. Le strict respect du principe du droit du sang est lourd de conséquences pour l'enfant car un enfant hérite du statut d'apatride de son (ou de ses) parent(s), et des déficiences au niveau de l'enregistrement des naissances rendent impossibles l'établissement de l'identité de l'enfant et l'exercice de son droit à la nationalité. Le démantèlement de nations, souvent suivi d'expulsions a également touché des milliers de personnes, tout comme la discrimination à l'égard de groupes ethniques, religieux ou minoritaires rendant l'accès à la nationalité impossible, malgré l'établissement de la résidence remontant à plusieurs générations. Dans d'autres cas, la législation sur la condition de la femme continue de poser problème car elle n'autorise pas une femme à conserver sa nationalité lorsqu'elle se marie ou lorsqu'elle divorce et ne l'autorise pas à conférer sa nationalité à ses enfants. Les pratiques problématiques en matière de succession d'Etats, où les Etats concernés peuvent ne pas garantir à tous la nationalité ou refusent la nationalité aux résidents de longue date sur leur territoire, sont plus visibles. Certaines pratiques postcoloniales jettent un doute sur la nationalité des personnes résidant sur des territoires transférés, et il arrive que des Etats dotés de systèmes juridiques différents et de méthodes différentes pour déterminer la nationalité entrent en conflit. Dans d'autres cas, ce sont les pratiques administratives qui continuent de bloquer l'accès de nombreuses personnes à la nationalité.

3. Il existe, en outre, des problèmes spécifiques à un pays tels que la législation et la pratique en matière de nationalité en Bosnie-Herzégovine suite à l'accord de paix de Dayton et l'impact que cela peut avoir sur le retour des réfugiés, ou la législation et la pratique sur la nationalité dans la région des Grands-Lacs qui sont l'une des causes du déplacement dans cette région. Il convient également de se pencher sur le grand nombre de citoyens de l'ex-Union soviétique qui, n'ayant pas réussi à acquérir la citoyenneté d'un autre Etat, sont devenus apatrides. Bon nombre de ces personnes, y compris celles qui n'ont pas identifié de nationalité accessible, prennent contact avec le HCR pour obtenir une réinstallation ailleurs. Ces questions dépassent de loin la portée des différentes législations nationales. Le droit international se prononce contre la création de l'apatridie. Les chapitres suivants esquissent les activités menées à bien par le HCR à ce jour pour affirmer ce principe et trouver le moyen d'éviter l'apatridie.

II. GENERALITES

4. En 1994, le Comité exécutif a demandé au HCR d'intensifier ses efforts dans le domaine de l'apatridie.¹ En réponse à cette requête, le HCR a présenté deux rapports de portée générale au Sous-Comité plénier sur la protection internationale du Comité exécutif (SCIP) en juin et septembre 1995, respectivement.² Les rapports présentaient les liens historiques et juridiques entre la Convention de 1951 relative au statut de réfugié et la Convention de 1954 relative au statut des apatrides, la dernière étant initialement prévue comme Protocole de la Convention de 1951 sur les réfugiés. Ces rapports débattent du contexte de la Convention de 1961 et décrivent le rôle du HCR en vertu de l'article 11 en tant qu'« organisme auquel les personnes se croyant en droit de bénéficier de la présente Convention pourront recourir pour examiner leur demande et pour obtenir son assistance dans l'introduction de la demande auprès de l'autorité compétente ». Les lacunes juridiques, devenues évidentes ces dernières années pour les personnes incapables d'établir leur nationalité, ont été analysées, tout comme les raisons du faible nombre d'Etats parties à ces Conventions. Des propositions ont été émises pour la promotion d'adhésions supplémentaires et d'activités connexes.

5. Reconnaissant le problème de l'apatridie et les questions soulevées par le HCR dans ses rapports, le Comité exécutif a adopté la conclusion sur la prévention et la réduction de l'apatridie et la protection des apatrides.³ Cette conclusion réaffirme le droit à la nationalité et le droit de ne pas être arbitrairement privé de la nationalité, précisant que l'apatridie, y compris l'incapacité d'établir sa nationalité, peut engendrer le déplacement. Les responsabilités déjà confiées au HCR en matière d'apatridie ont été reconnues et le HCR a été encouragé à poursuivre ses activités en faveur des apatrides. Le HCR a été, en outre, invité à promouvoir activement l'adhésion à la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et à la Convention de 1951 sur la réduction des cas d'apatridie, ainsi qu'à fournir les services techniques et consultatifs pour la rédaction et l'application d'une législation sur la nationalité par les pays intéressés. Le HCR a également été invité à promouvoir la prévention et la réduction de l'apatridie moyennant la diffusion et l'information, la formation du personnel et des fonctionnaires gouvernementaux et à renforcer la coopération avec les autres organisations intéressées. Ces responsabilités ont été réaffirmées dans la résolution 50/152 de l'Assemblée générale du 21 décembre 1995⁴

III. ACTIVITES MENEES A BIEN SUITE A L'ADOPTION DE LA CONCLUSION DE 1995

A. Adhésions

6. De nouvelles adhésions aux deux instruments sur l'apatridie ont été enregistrées. Pour ce qui est de la Convention de 1954 relative au statut des apatrides, les nouveaux Etats parties comprennent le Brésil, l'Azerbaïdjan et le Guatemala. Le nombre d'Etats parties à cette Convention est passé de 41 en 1995 à 44 en 1996. La Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie compte deux nouveaux Etats parties, soit l'Azerbaïdjan et la Bosnie-Herzégovine. Ces nouvelles adhésions ont fait passer le nombre d'Etats parties à la Convention de 1961 à 19 en 1996. Les efforts visant à promouvoir de nouvelles adhésions se poursuivent.

B. Etapes initiales : ressources, formation et promotion

7. Suite à l'adoption de la conclusion de 1995, le HCR a, dans un premier temps, créé un poste au sein de la Division de la protection internationale consacré aux questions relatives à l'apatridie, et a attribué les ressources et les compétences nécessaires à la conduite des activités requises. En juin 1996, un dossier d'information a été constitué et envoyé à tous les Etats non encore parties aux deux instruments internationaux sur l'apatridie. Ce dossier, intitulé Dossier d'information et d'adhésion : la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, indique les causes sous-jacentes de l'apatridie, l'évolution du droit international, le contexte général et historique des deux Conventions, ainsi que le rôle et l'intérêt du HCR concernant ces instruments. Le dossier donne, en outre, un aperçu des articles des Conventions et précise l'importance de l'adhésion à ces instruments. Le HCR continue de fournir des compétences et des conseils aux Etats intéressés par une information complémentaire. Parallèlement, l'ensemble du personnel sur le terrain a été informé des rapports présentés au Comité exécutif, de la Conclusion de 1995 et du Dossier d'information et d'adhésion. Le personnel a été avisé des nouvelles activités prévues et invité à promouvoir le débat sur le dossier d'information et d'adhésion avec les représentants des gouvernements concernés.

8. Le HCR a également été invité à entreprendre des activités importantes de formation à l'intention du personnel et des fonctionnaires gouvernementaux. Un dossier de formation a été préparé, et un atelier a été organisé au Siège à l'intention de tous les conseillers juridiques régionaux et du personnel de protection pouvant être confrontés aux problèmes d'apatridie. Des stages de formation semblables ont été organisés sur le terrain, avec un accent tout particulier sur les régions présentant des besoins spécifiques. A ce jour, des stages ont été organisés à l'intention du personnel du HCR en Asie et en Bosnie-Herzégovine pour les questions ayant trait à la mise en oeuvre de l'Accord de paix de Dayton, ainsi qu'en Croatie pour les questions ayant trait au démantèlement de l'ex-Yougoslavie. Des stages de formation régionaux sont prévus prochainement au Moyen-Orient et en Afrique du Nord ainsi qu'en Asie centrale. Ces stages portent essentiellement sur les causes de l'apatridie, l'évolution du droit international, l'analyse des Conventions de 1954 et de 1961, les questions à examiner dans l'étude de la législation sur la nationalité et les moyens de promouvoir l'adhésion aux instruments sur l'apatridie.

9. En outre, plusieurs bureaux du HCR ont organisé leur propre atelier national ou régional. Ces ateliers ont surtout eu pour but de sensibiliser les fonctionnaires gouvernementaux et les représentants des organisations non gouvernementales ou internationales aux problèmes relatifs à l'apatridie ainsi qu'aux moyens pratiques de résoudre les problèmes que peut poser l'apatridie, tant pour un individu que pour un groupe. Dans certains cas, la formation a été conçue comme l'une des étapes jetant les bases d'une coopération entre le HCR et ses partenaires d'exécution concernant le règlement des cas individuels d'apatridie. Ces partenaires d'exécution ont pour fonction d'aider les individus à régler leur statut en matière de nationalité afin d'éviter les cas d'apatridie.

10. Depuis l'adoption de la Conclusion de 1995, le HCR a organisé plusieurs conférences et consultations portant essentiellement sur les questions relatives à l'apatridie. La question de l'apatridie a été étudiée au cours des consultations informelles sur la fourniture d'une protection internationale à tous ceux qui en ont besoin, organisées à Genève les 5 et 6 mai 1997; ces consultations ont permis d'envisager les efforts que pourrait déployer la communauté internationale pour promouvoir la réduction des cas d'apatridie.

11. Le HCR a fréquemment reçu à Genève des parlementaires européens, surtout ceux qui sont confrontés aux changements éventuels de législation en matière de réfugiés ou d'apatrides. Ces visites ont fourni l'occasion d'un dialogue approfondi avec les fonctionnaires exprimant le besoin de modifier la législation ou la pratique en matière de nationalité, de façon à régler les problèmes liés à l'apatridie. Le HCR a fourni des services techniques et consultatifs à la suite de ces discussions et a préconisé l'adhésion aux instruments pertinents en matière d'apatridie.

C. Services techniques/consultatifs et collecte d'informations

12. Des services techniques et consultatifs ont été fournis dans d'autres contextes, y compris au personnel du HCR se trouvant confronté à des problèmes d'apatridie, aux Etats en général, aux ONG et aux organisations internationales telles que le Bureau pour les institutions démocratiques et les droits de l'homme de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/BIDDH), le Conseil de l'Europe et la Commission du droit international, dans leurs domaines de compétences respectifs. Des documents d'information, y compris des commentaires détaillés sur la législation sur la nationalité, des analyses portant sur le droit international et l'analyse de la nationalité dans le contexte de la succession d'Etats, ont été fournis à maintes reprises. Certains de ces documents ont été publiés ou le seront prochainement, y compris la récente analyse des questions de citoyenneté dans les Etats de l'ex-Yougoslavie. La base de données du HCR (REFWORLD) sert de source de référence à ces publications. Plusieurs questions relatives aux cas réels d'apatridie et à l'état des instruments sur l'apatridie ont été consignées dans le Rapport annuel sur les activités de protection sur le terrain en 1996, et l'information recueillie a permis d'orienter les activités futures.

13. La Division de la protection internationale a demandé au Bureau indépendant pour les questions humanitaires de produire un recueil global de la législation sur la nationalité. Deux volumes ont été achevés en 1996 et les volumes III et IV ont été mis à disposition en 1997, couvrant la vaste majorité des Etats. Parallèlement à l'élaboration de cette base de données globales sur la législation concernant la nationalité, le HCR a pris des mesures pour veiller à ce que tous les changements apportés à la législation soient communiqués à ceux qui réalisent ce recueil, afin que cette base de données représente une source globale et actuelle d'informations sur la législation en matière de nationalité. La base de données servira à conseiller les Etats sur des questions spécifiques en matière d'apatridie découlant de leur propre législation ou de celle d'un autre Etat et fournira une information sur les lois ayant le plus besoin d'être amendées pour éviter de nouveaux cas d'apatridie.

D. Coopération avec les organisations intéressées

14. Le HCR a noué d'étroites relations de travail avec d'autres organisations intéressées par le problème de l'apatridie. Le Conseil de l'Europe engagé dans la rédaction de la Convention européenne sur la nationalité s'est félicité de la participation active et de l'échange d'informations avec le HCR. Cette Convention est importante dans la mesure où c'est le point de référence le plus récent pour les questions de nationalité au sein des Etats membres du Conseil de l'Europe. L'un des principes de base du projet de Convention est que l'apatridie doit être évitée. Les dispositions de la Convention sont rédigées avec cet objectif à l'esprit, reflétant les articles de la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie ainsi que les développements les plus récents au plan du droit international. Le HCR a également eu la possibilité de présenter un document d'information sur les questions relatives à l'apatridie que le Groupe de travail sur la Convention européenne a inscrit à son ordre du jour en tant que premier point à étudier en 1997.

15. Le HCR et le Conseil de l'Europe ont coopéré étroitement en 1996 sur les questions relatives à la citoyenneté et au démantèlement de l'ex-Yougoslavie. Trois sessions distinctes ont été organisées à Strasbourg, avec la participation d'experts sur la nationalité de chacun des Etats successeurs, ainsi que des experts représentant le Bureau du Haut Représentant, l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE/BIDDH), le HCR et des spécialistes indépendants. Ces trois réunions ont abouti à l'adoption des Principes sur la législation sur la citoyenneté concernant les parties à l'Accord de paix sur la Bosnie-Herzégovine. Ces principes, intégrant des éléments de la Convention de 1961 et du projet de Convention européenne, représentent une base utile pour la résolution des problèmes découlant du démantèlement de l'ex-Yougoslavie et du conflit qui a suivi. Suite à ces réunions, le HCR, en coopération avec le Conseil de l'Europe, le Bureau du Haut Représentant à Sarajevo et les experts bosniaques nommés par le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine, a participé à la rédaction d'une nouvelle loi sur la citoyenneté de Bosnie-Herzégovine et des entités. Une législation positive sur la citoyenneté facilitera le retour des réfugiés et favorisera la stabilité régionale, car il convient de prévoir la citoyenneté tant de l'Etat que des entités respectives ainsi que la répartition des responsabilités entre l'Etat et les entités dans la détermination de la citoyenneté.

16. Les travaux du « Groupe de travail sur la nationalité dans le contexte de la succession d'Etats » de la Commission du droit international ont été tout aussi importants. Le Rapporteur spécial a présenté des projets d'articles d'une déclaration éventuelle sur l'attribution de la nationalité suite à la succession d'Etats, étape importante vers l'éradication de l'apatridie. Le HCR est heureux d'avoir la possibilité de coopérer avec le Rapporteur spécial dans le cadre d'un échange d'informations sur les problèmes rencontrés par l'Office dans plusieurs régions. Le HCR participe également aux travaux du Haut Commissaire des Nations Unies pour les droits de l'homme et du Centre pour les droits de l'homme, en particulier dans le contexte des consultations interinstitutions sur les minorités. Le problème de l'apatridie des minorités nationales fera l'objet de débats ultérieurs au sein de ce Groupe de travail.

IV. ACTIVITES FUTURES ET RECOMMANDATIONS

17. Depuis l'adoption de la Conclusion de 1995, le HCR a jeté les bases d'une campagne plus large visant à promouvoir les Conventions sur l'apatridie et les principes qu'elles contiennent. Les activités susmentionnées constituent les mesures initiales prises par le Haut Commissariat pour répondre à la directive du Comité exécutif de 1995. Ces activités, menées à bien à l'heure actuelle, telles que la formation du personnel du HCR et des fonctionnaires gouvernementaux, se poursuivront.

18. Dans le souci de rendre cette question familière et accessible à toutes les personnes intéressées, une brochure d'information sera achevée en 1997. Ce document, conçu à l'intention du grand public, présentera de façon simple certains des éléments clés de l'apatridie. La brochure pourrait être facilement traduite, afin de faciliter la prise de conscience des problèmes de l'apatridie et du rôle du HCR. En outre, la Division s'efforce de fournir une information plus précise aux décideurs sur les cas d'apatridie, sur la législation et la pratique en matière de nationalité, ainsi que sur le développement du droit international relatif à l'apatridie. Ces efforts couvriront l'élaboration d'instructions à l'intention du personnel, la description des développements dans ce domaine ainsi que les prises de position du HCR face à cette évolution. La rédaction de principes directeurs détaillés est également prévue et ces derniers seront distribués à tous les bureaux extérieurs pour les aider à traiter des cas individuels, à promouvoir la ratification aux Conventions et à nouer le dialogue avec les fonctionnaires gouvernementaux. Ces principes directeurs fourniront une information sur les services techniques et consultatifs à offrir aux gouvernements concernant l'adhésion aux Conventions ainsi qu'aux Etats envisageant d'amender leur législation sur la nationalité.

19. Des services techniques et consultatifs continueront d'être fournis au cas par cas selon les besoins. Un bulletin mensuel interne sera prochainement lancé afin d'assurer un échange d'informations continu entre le Siège et le terrain. Enfin, des mesures sont prises pour encourager une évolution positive du droit international dans ce domaine afin de poursuivre sur l'élan. Animé du souci de poursuivre ces objectifs, le HCR prévoit d'organiser un symposium sur l'apatridie et les questions connexes en matière de nationalité au cours de l'année à venir, réunissant les organisations internationales et régionales concernées, les ONG ainsi que le milieu universitaire pour procéder à un échange de vues et de propositions en vue d'activités destinées à promouvoir la réduction de l'apatridie.

V. CONCLUSION

20. Comme il est indiqué ci-dessus, la quarante-sixième session du Comité exécutif, par le biais de sa conclusion sur la prévention et la réduction des cas d'apatridie (A/AC.96/860, par. 20) a fourni au HCR une orientation claire. A la lumière de ces directives et du silence relatif qui entoure cette question depuis la rédaction de la Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, le Haut Commissariat s'est trouvé confronté à la lourde tâche de structurer un plan d'action, de le mettre en oeuvre au plan global, de développer les liens avec les autres organisations intéressées, de promouvoir les adhésions à des instruments peu connus, de former le personnel et les fonctionnaires gouvernementaux, de fournir des services consultatifs sur la législation et la pratique en matière de nationalité et de fournir des experts techniques dans ces domaines. Les mesures décrites ci-dessus représentent des efforts initiaux pour répondre à la conclusion du Comité exécutif tant à court terme qu'à long terme.

21. Le problème de l'apatridie est un problème global. Le HCR a déjà traité des cas de l'apatridie de jure et de facto causés entre autres par la succession des Etats, le transfert des territoires, le conflit de lois, la législation relative au mariage, les pratiques administratives problématiques, la discrimination, la législation relative à l'enregistrement des naissances, l'héritage de l'apatridie, la renonciation à la nationalité sans l'acquisition préalable d'une autre nationalité, la perte automatique de la nationalité de par l'application du droit et le démantèlement des nations. Le HCR continuera de faire tout ce qui est en son pouvoir pour élaborer des programmes globaux et régionaux afin de s'attaquer aux spécificités des différents problèmes qui surgissent et se féliciterait de nouvelles directives et d'un appui de la part du Comité exécutif à cet égard.

1 Voir document A/AC.96/839, par. 19 ee).

2 Voir EC/1995/SCP/CRP.2 du 2 juin 1995 et EC/1995/SCP/CRP.6 du 21 septembre 1995.

3 Conclusion No. 78 (XLVI) sur la prévention et la réduction de l'apatridie et la protection des apatrides, A/AC.96/860, par. 20.

4 Résolution 50/152 de l'Assemblée générale, adoptée par l'Assemblée générale le 21 décembre 1995, faisant référence au rapport de la Troisième Commission portant sur l'Office du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (A/50/632).