"Los retos de la Protección a los Refugiados" - Conferencia de la Sra. Sadako Ogata, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, en la Universidad de La Habana, Cuba, 11 de mayo del 2000

Distinguido Rector,
Queridos estudiantes,
Excelencias,
Damas y caballeros,

Me siento contenta y honrada de estar con ustedes este día. Es un gran privilegio visitar la Universidad de La Habana, la segunda institución de enseñanza de alto nivel más antigua de América Latina donde se han formado muchos cubanos prominentes y otros profesionales e intelectuales latinoamericanos (algunos de ellos refugiados).

Permítanme agregar también que esta es mi primera visita a La Habana, y la primera visita a Cuba de un Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Me siento feliz de tener esta oportunidad porque Cuba tiene una muy importante tradición de brindar asilo y protección a los refugiados de muchas partes del mundo. La relación entre su país y mi Oficina ha crecido a través de los años. Espero que mi visita contribuya a hacerla más estrecha y que fortalezca el compromiso de Cuba de proteger a los refugiados, y de ayudar a encontrar situaciones duraderas a su situación.

Si ustedes (como lo hacemos nosotros) escuchan las historias que cuentan los refugiados sabrán que ellas reflejan, dramáticamente, nuestra historia actual. Desafortunadamente, las crisis de refugiados son muchas veces el tema principal de las noticias que aparecen en televisión en los horarios estelares. Por ello quisiera dar esta conferencia sobre "los retos de la protección a los refugiados" desde una perspectiva amplia, y analizarla desde el punto de vista de dos fenómenos cruciales del mundo actual: conflicto y globalización.

Guerra y refugiados

Nuestro trabajo, el trabajo del ACNUR, esencialmente se refiere a las personas: nuestra misión central es proteger a los refugiados, y encontrar soluciones a sus problemas. La compleja estructura moral y legal que se desarrolló después de la Segunda Guerra Mundial forma la base del trabajo de la protección humanitaria y de refugiados en su sentido moderno. El cuerpo de Derecho Internacional desarrollado hace medio siglo para proteger lo que - según un término contemporáneo - podríamos llamar "seguridad humana", fue una sabia combinación de valores universales y herramientas operativas. Esto nos ha permitido, a las agencias humanitarias de las Naciones Unidas, al movimiento internacional de la Cruz Roja y a las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) - trabajar en forma efectiva a favor de las personas. Nos ha permitido tratar de asegurar la protección de las vidas y de los derechos de aquellas personas en situación de desventaja en tiempos de paz y en tiempos de guerra.

Los movimientos de refugiados son indicativos de un mundo convulsionado, abonado con crisis humanitarias endémicas. De hecho, el primer Alto Comisionado para Refugiados fue designado hace más de 70 años por la Sociedad de las Naciones, en una época en que Europa todavía se tambaleaba tras la destrucción que trajo consigo la Primera Guerra Mundial, la desintegración de los imperios y los efectos de la Revolución Rusa. En los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, las Naciones Unidas se vieron confrontadas con una tragedia similar de desarraigo y exilio en una Europa dividida por la cortina de hierro. Esto condujo a la creación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en 1951. Durante esos años, la mayoría de los refugiados huían de una persecución de carácter individual. La tarea de desarrollar las estructuras legales adecuadas para la protección y la integración de los refugiados en sus países de asilo era relativamente fácil.

A principios de la década de los años sesenta, la naturaleza de los movimientos de refugiados había cambiado. El patrón prevaleciente comenzó a estar marcado por los éxodos masivos, tales como el proceso de descolonización que tuvo su costo humano principalmente en el continente africano. Había una gran solidaridad con aquellos que huían de los efectos de las guerras de liberación nacional y con los numerosos refugiados que salieron de Argelia, Angola, Guinea-Bissau, Zaire, Zambia y Zimbabwe, por ejemplo, quienes fueron recibidos hospitalariamente por los países vecinos. La asistencia internacional se brindó a través del ACNUR, y eventualmente el ACNUR ayudó a los refugiados a volver a casa una vez independizados sus países.

La situación empeoró dramáticamente en las dos décadas siguientes. Las guerras en Mozambique, Etiopía, Sudán, Somalia, Liberia, Angola, Indochina y Afganistán, produjeron desplazamientos en una escala sin precedente. La población refugiada, que se acercaba a los ocho millones para finales de la década de 1970, alcanzó los 17 millones para 1991. La mayoría de los refugiados no huían tanto por persecución política como por una situación de violencia, conflicto e inseguridad, alimentada por la represión política, la pobreza, hambrunas recurrentes y la degradación ambiental. La comunidad internacional, con pocas posibilidades de emprender la repatriación o la integración local de los refugiados, cuando mucho, brindó asistencia humanitaria para cubrir las necesidades básicas.

América Latina también resultó gravemente afectada por las crisis de refugiados durante aquellos años. Miles de refugiados huyeron de la persecución de regímenes militares a través del continente, y muchos de éstos fueron recibidos en Cuba. El conflicto y la represión violenta de algunos grupos étnicos y sociales predominaron en la mayor parte de América Central, causando desplazamientos masivos de personas en esta región. Miles de guatemaltecos, nicaragüenses, salvadoreños y haitianos, solo para mencionar a los grupos más grandes, huyeron para buscar seguridad en los países vecinos, o a lugares más remotos. El ACNUR y otras agencias humanitarias estuvieron involucrados en difíciles operativos de refugiados, en un contexto político complejo y a menudo en situaciones de peligro. No debe olvidarse la generosa contribución aportada por Cuba a pesar de sus recursos limitados al otorgar asilo a los refugiados, especialmente provenientes de Haití.

A principios de la década de los años noventa había esperanzas de que las tensiones internacionales se vieran reducidas, disminuyendo, de esta manera, las consecuencias catastróficas de los conflictos en la vida de muchas personas. La realidad fue diferente. Como si se hubiera destapado la válvula de las tensiones en ebullición de las décadas previas, innumerables conflictos internos, confusos y violentos emergieron en diferentes partes del mundo, ocasionando enormes movimientos forzados de poblaciones, desde el éxodo kurdo en el norte de Iraq y el desplazamiento de millones de civiles en la antigua Yugoslavia a las numerosas crisis de refugiados en Africa.

Ciertamente, estas situaciones bien pudieran considerarse excepcionales. Sin embargo, ellas fueron un dramático indicador de cómo la acción humanitaria por sí misma no pudo resolver problemas fundamentales de orden social, económico y político. El punto crucial de este asunto, por lo tanto, radica en que los mecanismos para la resolución de conflictos son procesos eminentemente políticos: el objetivo de la respuesta humanitaria es aliviar los síntomas de los conflictos, pero no puede por sí misma remover las causas que los originan.

Para probar este punto, permítanme mirar hacia algunos ejemplos más positivos, hacia las grandes crisis de refugiados que durante esos mismos años fueron abordadas en el contexto amplio e incluyente de mecanismos regionales de resolución de conflictos, y que de esta manera pudieron ser resueltos: pensemos en Mozambique, por ejemplo, donde 1.7 millones de refugiados retornaron a principios de la década de los años noventa; o en la situación de los refugiados vietnamitas, que fue abordada y resuelta a través de un mecanismo regional que comprometía a todos los Estados implicados.

América Latina, que - como ya he mencionado - fue el escenario de graves crisis de refugiados en la década de los años ochenta, se convirtió en la región en la que se pusieron en marcha algunas de las soluciones más incluyentes y audaces a los problemas de refugiados. Inevitablemente, esto estuvo vinculado a los avances positivos en la arena política. El progreso de la democracia y del imperio de la ley en América del Sur provocaron el regreso de la mayoría de los refugiados a sus países; y en América Central, la mayoría de las situaciones de refugio fueron resueltas a través del mecanismo de CIREFCA que combinaba aspectos humanitarios y de desarrollo, estrechamente vinculados a los procesos de paz en los diversos países. El año pasado tuve el privilegio de participar, junto con los presidentes de Guatemala y México, en la clausura del programa de repatriación voluntaria de refugiados guatemaltecos, que puso fin, a través de una diversidad de soluciones, a una de las situaciones más graves de refugiados en esta región.

Podríamos decir que de ahí han surgido dos tendencias - dependiendo del compromiso de la comunidad internacional (o de la falta del mismo) para abordar y resolver los conflictos. Espero que a su debido tiempo, de la confusión de este periodo de transición, surja un nuevo equilibrio de fuerzas que resulte en una renovada estabilidad y del establecimiento de mecanismos efectivos para la resolución de conflictos. Mientras tanto, lamento decir que debemos ser realistas y prepararnos para varios años más de inestabilidad continua. Un mayor número de civiles serán blanco de las partes en conflicto. Habrá un mayor flujo de refugiados. Después de que las agencias humanitarias han pasado medio siglo en los frentes de batalla, aún será necesaria la referencia indispensable al Derecho Internacional Humanitario y al régimen de protección internacional de refugiados.

Los movimientos de refugiados han cobrado nuevas dimensiones. Esto es así porque los refugiados, y en general todos aquellos que se ven afectados por conflictos armados, se han movido desde la periferia hasta el lugar central de las guerras. El desplazamiento humano forzoso es, sin duda alguna, uno de los factores que empeoran los conflictos y la estabilidad de la paz. Forzar a la gente a abandonar sus hogares se ha convertido en uno de los objetivos de la guerra, con miras a llevar a cabo una reingeniería de la composición étnica de zonas enteras y de esta manera, lograr objetivos políticos incluso una vez terminados los conflictos. El desplazamiento interno - en oposición a los movimientos de refugiados que cruzan las fronteras - es un fenómeno creciente: en esta región, el caso de Colombia, en donde 800,000 personas se encuentran en este momento internamente desplazadas, muestra cómo la complejidad de los conflictos contemporáneos se refleja en patrones cada vez más densos de movimientos forzados de población.

Globalización y refugiados

Queridos estudiantes, Miembros de la facultad, Damas y caballeros,

Las guerras - y su naturaleza cambiante - son un factor central de los movimientos forzados de población. Las guerras contemporáneas, muy a menudo, indican la permanencia o el resurgimiento de intereses muy específicos y particulares - como lo ha demostrado la situación en los Balcanes - con lucha de fuerzas "locales" en un contexto crecientemente global. Pero también deberíamos mirar los retos de la protección de refugiados desde el ángulo opuesto, desde la perspectiva de un fenómeno que, hoy en día, más que ningún otro, afecta las vidas de las personas: me refiero a la globalización. El Secretario General de las Naciones Unidas, durante su reciente visita a La Habana, se refirió de manera elocuente a la globalización desde una perspectiva amplia. Yo haré lo mismo desde el punto de vista de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados.

El proceso de globalización es, primero y antes que nada, rico en oportunidades. Pensemos en el acceso sin precedentes a noticias confiables que la tecnología ha permitido a millones de personas antes dependientes de medios de comunicación controlados y de información muy limitada. Pensemos en el enorme poder de las comunicaciones globales que visibilizan situaciones de pobreza, violencia y persecución, que de otra manera el mundo no advertiría. Mi Oficina se ocupa de los refugiados - de hecho, un problema global - y su mandato descansa en el Derecho Internacional de Refugiados, un régimen de "protección" global: creo, por lo tanto, que los tantos aspectos positivos de la globalización pueden beneficiar mucho nuestro trabajo, así como la vida y bienestar de aquellos a quienes protegemos y asistimos.

Pero hay también un impacto menos positivo de las tendencias recientes de la globalización, especialmente sobre los estratos más vulnerables de la sociedad. Como todos sabemos, la libre circulación de bienes y de capital ha creado riqueza, oportunidades de trabajo, y un mejor nivel de vida para muchos. No obstante, el rápido movimiento del capital de inversión, dentro y fuera de muchas regiones, dependiendo de las posibilidades de una rápida ganancia, han contribuido ciertamente, junto con otros factores, a algunas de las peores crisis financieras de la última década. La desestabilización social conduce frecuentemente a crisis políticas y, especialmente en los países desarrollados, a un mayor empobrecimiento de los estratos más carentes de la sociedad, o a la exclusión de las minorías o grupos marginales. Esto, a su vez, puede ocasionar movimientos de poblaciones.

Como he dicho, un gran número de personas se han beneficiado de la globalización. Por otra parte, el alcance y la influencia de los intereses económicos que movilizan el capital, y que se mueven por el capital, son tan enormes y están tan extendidos, que la capacidad de control de los Estados está seriamente comenzando a declinar. La consecuencia son Estados con menor poder no solo para dirigir los flujos de capital y bienes, sino también para proteger a los miembros más débiles de la sociedad. Las redes de seguridad social se rompen cuando las personas están más expuestas a escasez o a pérdida de empleos. Esto ocasiona una situación adversa, y el aumento de ansiedad y frustración.

Frecuentemente, la globalización origina un fuerte sentimiento de inseguridad, que, a pesar de ser indefinido y vago, puede tener consecuencias muy negativas, en particular con el incremento del número de inmigrantes, solicitantes de asilo y refugiados. Los académicos hablan de sociedades que atraviesan por "crisis de identidad". En esta situación, los temores de la gente de verse amenazada pueden fácilmente convertirse en sentimientos hostiles contra "intrusos": no hacia capitales extranjeros, que se perciben como algo abstracto, como entidades invisibles, sino hacia blancos más inmediatos, como son los trabajadores extranjeros, inmigrantes y refugiados. Creo que la xenofobia, el "miedo de los extranjeros", es una de las tendencias más peligrosas en la sociedad moderna, y debe ser contrarrestada por los gobiernos y por la sociedad civil más vigorosamente. Y esto no solo es cierto para los países industrializados: pueden observarse los mismos síntomas en las zonas en vías de desarrollo que actualmente reciben a trabajadores inmigrantes, tales como la parte sur de Africa, o el Sur y Sureste de Asia, por dar un ejemplo.

En la situación que he descrito, las personas obligadas a moverse por pobreza o por conflictos y persecución - es decir, migrantes y refugiados - son particularmente vulnerables. Están atrapados, por así decirlo, entre tendencias opuestas. El contraste entre la apertura y las oportunidades que brinda la globalización, y la falta de redes adecuadas de seguridad social; así como el sentimiento de inseguridad producido por la xenofobia, sentimientos nacionalistas alimentados por la misma globalización.

Un buen ejemplo de las contradicciones de la globalización es cómo se utilizan las fronteras internacionales con respecto a los refugiados. El concepto mismo de los refugiados se centra en la noción de una frontera internacional reconocida, que marca el límite de la soberanía del Estado . Los Estados mantienen fuera a aquellos que amenazan su seguridad, pero permiten la entrada al país a los refugiados, para su protección, cuyo propio Estado no puede o no quiere protegerlos. Sin embargo, las fuerzas globalizadoras de alguna manera hacen a las fronteras menos relevantes; de otra parte, fuerzas locales tienden a identificar como una amenaza potencial a todos aquellos que buscan la entrada y, por lo tanto, demandan que los controles de las fronteras refuercen su exclusión. Las personas obligadas a moverse, las personas que huyen, a pesar de ser móviles por definición, están, por lo tanto, excluidos de la libertad y de los beneficios de la globalización sin fronteras.

Confrontados con un incremento de personas que llaman a sus puertas, a quienes tienen menor capacidad de absorber que en el pasado, e intimidados por llamados xenofóbos, los gobiernos construyen barreras para mantener fuera a la gente. El enfoque ha cambiado: de la protección a los refugiados se ha pasado al control de todos aquellos que buscan la entrada, refugiados y migrantes. Para superar estos obstáculos, muchos migrantes declaran ser refugiados. Entonces, ¿qué son estas personas, refugiados o migrantes? ¿Significa algo todavía esta diferencia?

Creo que esto es muy importante, y es algo que preocupa mucho. Cada categoría de "gente en proceso de moverse" tiene sus necesidades y requiere no solamente de tratamiento humano, sino también de soluciones específicas a sus problemas, y de un marco legal específico para sus derechos. Los refugiados necesitan protección internacional. Los migrantes necesitan trabajo y el reconocimiento y respeto de sus derechos sociales y laborales.

El camino hacia adelante

Damas y Caballeros,

Ustedes pueden entonces preguntar qué se debe hacer: ¿cómo puede protegerse a los refugiados, en un contexto de crecientes conflictos - en el cual son frecuentemente el blanco mismo de la guerra - y de mecanismos lamentablemente inadecuados para la resolución de los conflictos? ¿Cómo puede brindarse protección en el estrecho espacio existente entre las poderosas fuerzas transnacionales, y las tendencias locales que tienen fuerza similar? ¿Cuál es la respuesta de la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados, el ACNUR, a esas situaciones aparentemente irreversibles? No existen respuestas instantáneas a estas difíciles cuestiones, pero puedo quizá indicar las directrices hacia las cuales dirigirse.

La prioridad es atender las causas de fondo de los grandes movimientos poblacionales. El tema es por supuesto muy complejo. Permítanme solamente subrayar que en la atención a los problemas de los países que producen flujos de refugiados (y migrantes), la comunidad internacional debe adoptar un enfoque mucho más incluyente, que combine los esfuerzos para resolver conflictos, con amplios programas de reconstrucción que tengan en cuenta las urgentes necesidades humanitarias, así como la reconstrucción social y económica.

Las personas, sin embargo, continuarán moviéndose, y también seguirán viéndose forzadas a moverse. Mientras luchamos por atender las causas de la huida, debemos también mantener el mejoramiento de la administración de los flujos de refugiados, adaptándola a nuevas situaciones, pero salvaguardando los principios básicos sobre los cuales se han diseñado: es decir, los derechos al asilo y a la no devolución. Mucho se ha logrado para mejorar la velocidad, el volumen y las técnicas de asistencia material en caso de flujos masivos. Mucho menos progreso, sin embargo, se ha hecho en el proceso de determinación de quiénes ameritan protección internacional, y quiénes no, de entre aquellos que cruzan las fronteras en grandes números.

Las debilidades del sistema global seguirán existiendo inevitablemente, y quizá incluso empeoren mientras la globalización se expanda, erosionando la capacidad de los Estados de brindar protección social y económica a las personas, y esto, muchas veces, en un contexto de violencia y conflicto. Cualquiera sea el camino que siga la economía global en las próximas décadas, la así llamada "barrera digital" está llamada a extenderse, y habrá un número creciente de personas que no se beneficiará de ésta y que caerá entre las grietas del sistema, o se verá afectada por el conflicto. Entre los perdedores estarán las personas que he definido como "personas en movimiento": los refugiados y los migrantes.

La solidaridad debe ser tan ambiciosa y extendida como lo es el alcance y la perspectiva de la economía global. Para rellenar las grietas de la globalización, debemos promover lo que yo quisiera llamar la solidaridad global. Es de vital importancia convencer a los líderes políticos en todo el mundo, de integrar la solidaridad global al sistema de valores sobre los cuales su acción se fundamenta. Puede sonar abstracto, y ustedes también se preguntarán por qué es necesario. Tengo dos respuestas. En primer lugar, porque responde al innegable imperativo moral de compartir con aquellos que son menos afortunados. En segundo lugar, porque a un mayor número de personas que vivan una vida relativamente segura, habrá una mayor seguridad para todos: la solidaridad global contribuye a una extensa seguridad humana. Los esfuerzos que ha realizado Cuba para mantener servicios públicos adecuados en los sectores clave de salud y educación y, debo añadir, en brindar protección a los refugiados, son ejemplares en este sentido. Espero con interés tener la oportunidad de ver esto de primera mano hoy mismo por la tarde en la Escuela Latinoamericana de Ciencias Médicas.

El compromiso de Cuba a la causa de los refugiados

Damas y caballeros,

A final de este año el ACNUR conmemorará su cincuenta aniversario. No tenemos planeadas grandes celebraciones, pero quisiéramos tener la oportunidad de insistir en la importancia de mantener y de fortalecer el régimen internacional de protección de los refugiados. Las personas que huyen de la persecución y de la guerra seguirán buscando protección lejos de sus hogares, y nosotros estaremos a su lado. Para subrayar este tema, en 1998 inicié una campaña en favor de la adhesión universal de todos los Estados a la Convención de Ginebra sobre Refugiados de 1951, y a su Protocolo de 1967. Tengo la esperanza de que los gobiernos, incluyendo al gobierno de Cuba, respondan favorablemente a esta campaña.

Cuba ha sido parte importante del proceso de otorgar protección y de encontrar soluciones duraderas a los refugiados de Centro y Sudamérica, una región que estuvo plagada de movimientos forzados de poblaciones, que posteriormente brindó uno de los más auspiciosos ejemplos de cómo abordar y resolver los problemas de los refugiados. Actualmente, Cuba está haciendo lo mismo para los refugiados provenientes de otros continentes. Me gustaría reconocer y alabar su apertura y generosidad. Estoy particularmente impresionada por las oportunidades que se han otorgado a los refugiados para tener acceso a los servicios públicos, incluyendo el apoyo a aquellos con necesidad de cuidados especiales debido a las severas secuelas físicas que les dejó la guerra.

Dado este contexto, tengo esperanzas de que Cuba formalizará el tratamiento favorable que otorga a los refugiados a través de su adhesión a la Convención de 1951 y al Protocolo de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados. El sistema establecido por estos tratados internacionales se vería considerablemente fortalecido con la plena participación de Cuba, el último gran país en el continente americano que no se ha adherido a estos tratados. He sido informada de que el gobierno está considerando seriamente esta posibilidad. La adhesión de Cuba sería un hito en la historia de la protección a los refugiados en esta región y en el mundo, y sería un ejemplo significativo para otros países que aún no se han adherido a estos instrumentos clave de la protección a los refugiados.

En ocasión de nuestro cincuenta aniversario, no queremos rendir tributo al ACNUR, sino a los refugiados. Al permitir que muchos de ellos permanezcan en su país, los cubanos han dado al mundo un poderoso mensaje de solidaridad y comprensión. No habrá una mejor manera de honrar su generosidad, que anunciando la formalización al proceso de compromiso de Cuba con los principios internacionalmente reconocidos y compartidos de la protección a los refugiados.

Muchas gracias por su atención.