Komentarz UNHCR wygłoszony na wysłuchaniu parlamentarnym w sprawie proponowanych zmian w ustawie o udzielaniu ochrony cudzoziemcom

Scroll down for English

Warszawa, 4 lutego 2025.

UNHCR powstał na gruzach II Wojny Światowej w odpowiedzi na przymusowe przemieszczenia milionów uchodźców – w tym Polaków. Następnie, po okresie rządów komunistycznych, Rzeczpospolita Polska przystąpiła do Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z 1951 roku oraz jej Protokołu z 1967, kiedy to ówczesny prezydent, Lech Wałęsa, podpisał dokumenty ratyfikacyjne w 1991 roku. Czyniąc to, Polska dołączyła do społeczności międzynarodowej, uznając porządek oparty na zasadach i przyjmując zobowiązania związane z udzielaniem azylu i ochroną uchodźców na mocy prawa międzynarodowego, co potwierdza artykuł 56 Konstytucji RP.

UNHCR jest agencją Organizacji Narodów Zjednoczonych odpowiedzialną za nadzorowanie wdrażania międzynarodowych konwencji dotyczących ochrony uchodźców oraz za wydawanie ekspertyz prawnych i wytycznych interpretacyjnych — w tym w odniesieniu do ustawodawstwa krajowego.

W związku z tym, z szacunkiem odsyłam Komisję do oficjalnych komentarzy UNHCR z dnia 12 grudnia 2024 r. do rozpatrywanej nowelizacji ustawy. Te pisemne komentarze szczegółowo analizują obawy UNHCR dotyczące proponowanych zmian w projekcie, które - jeśli nie zostaną uwzględnione - doprowadzą niestety do powstania ustawodawstwa niezgodnego z prawem międzynarodowym i prawem europejskim.

W tych komentarzach UNHCR proponuje również rozwiązania, które - jeśli zostaną przyjęte - uwzględnią uzasadnione obawy Polski dotyczące bezpieczeństwa narodowego oraz zarządzania granicami, i które - co istotne - zapewnią jednocześnie zgodność z międzynarodowymi zobowiązaniami prawnymi Polski w kontekście udzielania ochrony międzynarodowej.

UNHCR rozumie złożoność kontekstu operacyjnego, z którym Polska mierzy się na zewnętrznych granicach UE, w szczególności na granicy z Białorusią. Kontekst ten jest częściowo efektem sytuacji geopolitycznej oraz potępianej przez UNHCR tzw. instrumentalizacji migrantów i uchodźców.

UNHCR stanowczo wierzy jednak, że możliwe jest kompleksowe zajęcie się kwestiami bezpieczeństwa narodowego, zarządzania migracją i azylem w zniuansowany sposób. Aczkolwiek w tym kontekście należy zauważyć, iż w celu ścisłego dostosowania ustawodawstwa, niniejszy projekt, przewiduje czasowe i geograficzne ograniczenia do prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową. W proponowanym przez rząd projekcie ustawy znajdują się także elementy o charakterze humanitarnym — na przykład osoby należące do grup wrażliwych mogłyby zostać zwolnione z takich ograniczeń.

Jednakże zasada non refoulement, określona w artykule 33 ust. 1 wspomnianej Konwencji genewskiej, ma zastosowanie we wszystkich sytuacjach związanych z przemieszczaniem się ludzi, w tym w kontekście tzw. instrumentalizacji lub tak zwanego wykorzystywania migrantów i uchodźców jako broni. Zasada non refoulement stanowi, że uchodźcy nie mogą być zawróceni do kraju pochodzenia ani żadnego innego miejsca, w którym byliby narażeni na prześladowania lub ryzyko odesłania tam, gdzie byliby narażeni na prześladowania lub poważną krzywdę.

Aby zapewnić ochronę przed refoulement, wszystkie Państwa-Strony są zobowiązane do zapewnienia osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową dostępu do procedur identyfikacyjnych, umożliwiających rozpatrzenie ich wniosków.

Na mocy międzynarodowego prawa uchodźczego wyjątki od zakazu zawracania są dozwolone tylko w ograniczonych okolicznościach przewidzianych w art. 33 ust. 2 Konwencji, gdy istnieją uzasadnione powody, aby uznać, że indywidualni uchodźcy stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa kraju lub stanowią zagrożenie dla jego społeczności będąc skazani prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo. Należy podkreślić, iż zastosowanie tego przepisu wymaga zindywidualizowanej oceny z odpowiednimi zabezpieczeniami proceduralnymi i nie stanowi uzasadnienia dla odmowy dostępu do terytorium i procedur o udzielenie ochrony międzynarodowej.

UNHCR zauważa ponadto, że unijne rozporządzenie 2024/1359 w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i sytuacje spowodowane działaniem siły wyższej potwierdza, że odstępstwa, które przewiduje, nie mają wpływu na podstawowe zasady prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową i zasadę non refoulement. Prawo UE nie zezwala na zawieszenie dostępu do procedur azylowych w sytuacjach kryzysowych, instrumentalizacji lub działania siły wyższej.

Na koniec należy podkreślić, że - wbrew twierdzeniom niektórych osób publicznych - z prawnego punktu widzenia w Komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym wynikającym z wykorzystywania migracji jako broni i w sprawie zwiększenia bezpieczeństwa na granicach zewnętrznych UE z dnia 11 grudnia 2024 r. nie ma niczego, co by podważało te wymienione wcześniej prawa i zasady.

Projekt przewiduje, że osoby ubiegające się o udzielenie ochrony międzynarodowej, należące do niektórych grup wrażliwych mogłyby zostać przyjęte na terytorium Polski i ubiegać się o ochronę międzynarodową. Chociaż UNHCR docenia intencje projektodawców, proponowane wyjątki nie są zgodne ani z klauzulami włączającymi zawartymi w art. 1 Konwencji (elementy definiujące uchodźcę), ani z zasadą non refoulement zawartą w artykule 33 ust. 1. Innymi słowy, wiele osób potrzebujących ochrony międzynarodowej będzie nadal wykluczonych. Na przykład silny mężczyzna, który nie wykazuje cech osoby wymagającej szczególnego traktowania, ryzykuje śmiercią lub torturami, jeśli zostanie zawrócony do kraju pochodzenia. To, czy ma uzasadnioną obawę przed prześladowaniem, nie jest widoczne na pierwszy rzut oka i wymaga dokładnej oceny prawnej.

UNHCR zauważa, że Projekt ustawy zakłada, że cudzoziemiec, który jest narażony na ryzyko doznania poważnej krzywdy w kraju, z którego przybył bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może uzyskać dostęp do procedury o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jednakże UNHCR obawia się, że każde takie ustalenie będzie miało charakter uznaniowy. Straż Graniczna na pierwszej linii nie posiada wymaganych kompetencji administracyjnych i rozstrzygających, które w takich sytuacjach zazwyczaj realizuje Urząd do Spraw Cudzoziemców. Nie wiadomo, jak będzie wyglądała skuteczna procedura odwoławcza.

UNHCR jest gotowy konstruktywnie wspierać Polskę w opracowywaniu szczegółowych rozwiązań prawnych, programowych i operacyjnych, które zapewnią sprawne zarządzanie granicami, obejmujące kwestie bezpieczeństwa narodowego, i zapewnią jednocześnie gwarancje osobom potrzebującym ochrony międzynarodowej.

Dziękuję.

UNHCR Comments at Parliamentary Hearing on Proposed Amendments to the Act on Granting Protection to Foreigners

Kevin J. Allen, UNHCR Representative in Poland

Warsaw, February 4, 2025.

UNHCR was born in the ashes of World War II, responding to the forced displacement of millions of refugees — including Poles. In the aftermath of the Communist years that followed, the Republic of Poland ratified the 1951 Refugee Convention and its 1967 Protocol in 1991, with former President Lech Walesa signing the ratification papers. In so doing, Poland nobly joined the international community and rules-based order, assuming obligations related to asylum and refugee protection under International Law, as affirmed by Article 56 of the Polish Constitution.

UNHCR is the United Nations entity responsible for supervising the implementation of international conventions for the protection of refugees, and issuing authoritative legal opinions and interpretative guidance — including for national legislation.

In this regard, I respectfully refer the Commission to UNHCR’s official comments, dated 12 December 2024, on the legislation under consideration. These written comments analyze in detail UNHCR’s concerns about the proposed amendments which, if not addressed, would unfortunately result in legislation that is not in compliance with International Law and European Law.

Importantly, however, UNHCR’s written comments also propose solutions which, if adopted, would ensure that Poland can address its legitimate national security and border management concerns, while at the same time ensuring compliance with Poland’s international legal obligations in the asylum context.

UNHCR fully appreciates the operational and geopolitical complexities that Poland faces on its external EU borders, most notably the Belarusian border which is driven, in part, by geopolitical dynamics and the instrumentalization of migrants and refugees, which UNHCR condemns.

UNHCR firmly believes, however, that it is possible to comprehensively address national security, migration management and asylum concerns in calibrated fashion. In this vein, it must be acknowledged that the Bill before us contemplates temporal and geographic limitations to restrictions on access to asylum, in an attempt to narrowly tailor the legislation. Importantly, there are also elements in the Government’s proposed bill that are humanitarian in character — for example, categories of vulnerable persons who could be exempted from such restrictions.

The principle of non-refoulement, however, as set forth in Article 33(1) of the 1951 Refugee Convention, applies in all situations of people on the move, including in the context of “instrumentalization” or the so-called “weaponization” of migrants and refugees. The principle of non-refoulement establishes that refugees must not be returned to their country of origin, or any other place where they would be at risk of persecution or serious harm.

To ensure protection against refoulement, all State parties are required to ensure that persons seeking asylum have access to screening procedures which allow for the examination of their claims.

Exceptions to the prohibition of refoulement under International Refugee Law are permitted only in the limited circumstances provided for in Article 33(2) of the 1951 Convention where there are reasonable grounds for regarding individual refugees as a danger to the security of the country or, having been convicted by final judgment of a particularly serious crime, constitute a danger to its community. It must be emphasized, however, that this provision strictly requires an individualized assessment with adequate procedural safeguards and does not provide a justification for denying access to the territory and to asylum procedures.

UNHCR further notes that EU Regulation 2024/1359 addressing situations of crisis and force majeure reaffirms that the derogations it provides for shall not affect the basic principles of the right to seek asylum and the principle of non-refoulement. EU law does not allow the suspension of access to asylum procedures in situations of crisis, instrumentalization or force majeure.

Finally, it should be emphasized that, legally, nothing in the Communication from the European Commission on Countering Hybrid Threats from the Weaponisation of Migration and Strengthening Security at the EU’s External Borders, dated 11 December 2024, calls into question the well-established law set forth above, contrary to assertions by certain political figures.

The Bill provides that asylum seekers who meet certain vulnerability criteria could potentially be admitted to Poland and allowed to submit an application for international protection on humanitarian grounds. Whilst UNHCR appreciates the intentions of the drafters, these proposed exceptions are not consistent with either the inclusion clauses of Article 1 of the 1951 Refugee Convention (elements defining a refugee) or the principle of non-refoulement in Article 33(1). In other words, many individuals in need of international protection would still be excluded. A strong man who does not appear vulnerable, for example, could be killed or tortured if he has a well-founded fear of persecution in his country of origin, but this is not immediately obvious and requires a more thorough legal assessment.

UNHCR also notes that the draft Bill contemplates that when there are clear indications that a foreigner “is at risk of serious harm in the country from which the persons came directly to the territory of the Republic of Poland,” he or she could potentially be given access to the asylum procedure. UNHCR is concerned, however, that any determination would be discretionary in nature; that front-line Border Guards do not have the requisite administrative and judicial competencies to carry out these functions, which typically involve the Office for Foreigners; and that it is not clear whether the right to appeal would exist.

UNHCR stands ready to constructively support Poland in crafting nuanced legal, policy and operational approaches that ensure strong border management, address national security concerns and, at the same time, provide safeguards for people in need of international protection.

Thank you.